2020信息化年会 | 邓少平：中山市自然资源数据的深度治理及应用探索

本报告是中山市自然资源局信息中心邓少平副主任在2020年中国城市规划信息化年会“自然资源数据治理”分论坛上所作的报告。
为整合原市国土资源局、城乡规划局、林业局及海洋渔业局等部门的数据资源，解决数据多源异构，缺少权威的更新及时的一套底图底数的问题，中山市在全省率先启动了数据治理的前期工作，开展了数据治理的问题分析与治理方案研究与设计，后迅速开展了自然资源数据深度治理，完成了测量红线、土地利用总体规划、城市总体规划、控制性详细规划、批次数据、供地数据、土地利用现状数据、三调基数转换、耕地保护数据、闲置用地数据、执法监察数据的重点专题数据治理；介绍了支撑国土空间规划编制、搭建国土空间基础信息平台、统一数据来源、前置分析移动审批、非专业场景查图用图助手、一码贯穿全生命周期管理、地类核查追溯助、供地预备库精准匹配、个性化数据桌面智能统计的治理成果。下一步，中山市将进一步健全数据管理更新机制，真正治活数据，做实数据挖掘与应用工作。

一、工作背景与治理思路

1、工作背景中山是孙中山的故乡，是全国5个不设区的地级市之一，我市自然资源局于去年1月挂牌成立，整合原国土、规划、海洋、林业4个局职能，去年10月成立下属六大分局。机构合并后，国土规划历史问题更加突出，经过了20多年的累积，我局空间数据有近8个T、几十个大类、几百个图层，业务数据几百项、几千万条，存在来源五花八门、结构复杂多态、分布零散杂乱、数据关联性弱等问题。为解决当前我局存在的数据问题，落实我局融合提升方案，我局于去年5月开始编制市自然资源政务信息平台建设方案，8月通过专家评审，以数据治理为基础支撑实现一套数、一张图、一本帐、一起修、一起管目标，其中数据治理作为项目的重要建设内容约占项目投资的2/3。去年11月底，省政府办公厅也正式印发了政务数据治理实施方案推动数据治理，我局比省里的要求整整早了半年。
2、治理思路围绕体系科学、权责明确，结构合理、标准规范，权威可靠、关联准确，管理高效、更新及时，共享安全便捷，决策赋能的治理目标，我局按照治前-治中-治后三个阶段形成数据治理思路：治前做好数据收集、深度分析，摸清数据的家底现状，建立数据资源目录体系，统一数学基准，制定数学规范；治中对重点数据分门别类，具体问题具体分析，因数施治，包括数据清洗、规整、补充、关联、校核、建模等；治后进行管理与应用，包括元数据管理、附件管理、数据检查、数据入库、数据共享和数据挖掘。数据治理和数据质检并行，借鉴两检一验模式，通过自检、第三方检查、责任科室确认，最终实现数据治理质量管控，形成科学权威的治理成果。

二、重点专题数据治理

我局以重点数据优先，通过以点带面的方式推进数据治理。经过一年半的努力，完成了330项数据治理，目前还有30多项数据正在进行中。

• 测量红线。测量红线是实现以图管地的起点数据，整合现有用地预审红线、规划许可红线、验线红线、产权调查红线等全部400多万条测量红线数据，基本实现统一自助式入库质检，统一坐标、统一格式、分层管理。

• 底图数据。主要指自然资源一张图基础规划数据，包括土地利用总体规划、城乡总体规划、控制性详细规划。治理前我市没有全市统一权威的空间规划专题数据库，在重点处理数据重叠交叉问题基础上，整合镇区零散数据，通过清洗、校核，形成了边界准确、坐标一致、拓扑正确的全市土规、总规、控规一张图数据，并建立局部更新机制，确保数据现势性。其中控规数据作为最难治理的数据，采用分阶段治理的方式进行治理，如下图。

                

• 批次数据。当前批次数据存在格式混杂、属性缺失错误、图文无关联等问题，以反复核对资料为重点，从档案系统获取核实相关属性，形成批次数据清单，根据图纸编号，从宗地测量红线图库中获取图形并附上属性。我们整理了近15年3000多个批次文件，采用迭代治理模式，最终建立了新的批次图库，得到了准确的累计供地面积。
• 供地数据。通过查档案、捞图形、补充属性，持续迭代建立了信息齐全的供地图库。
• 土地利用现状数据。针对一调二调及年度变更数据标准不一的问题，通过线状地物构面，将地类图斑批而未用和线状地物图层整合成一个空间无缝、无重叠、全覆盖的地类图层，和地类图斑属性、批而未用属性、线状地物属性等。土地利用现状数据的治理成果作为地类核查的底板数据，解决了线状地物面积算法过于复杂带来的核查难、核查慢的问题，减少了数据处理的时间，为自动精确的地类核查创造了必要的条件。
• 三调基数转换。针对三调数据与规划数据地类不同的问题，按照省厅的标准，开发基数转换工具，分别进行用途转换、地类细化、材料举证等，对全市17个镇区1万多个图斑进行了细化，对1万多个图斑增加了规划属性标注，成果可直接作为规划编制的底图。
• 耕地保护数据。耕地数据是自然资源管理最重要的红线底线之一，在报批审批过程中，由于没有权威现势的耕地保护数据，耕地的处理常成为卡壳的难题，耕地方案需要反复修改。我们梳理了失效无效批文，通过治理得到了全市的耕地数据库，使用治理后的数据，能够自动准确分析，避免耕地方案的反复修改，提高了报批审批的速度，为地方项目落地争取了时间和空间。同时还发现并释放了39公顷的耕地指标，发挥了数据治理的效益。
• 闲置用地数据。长期以来存量建设用地数据不全、家底不清，只有台账，没有空间图形数据库。经过近半年的探索，确定了闲置用地三步走的思路：首先技术公司利用技术手段筛选疑似闲置用地，然后镇区闲置办人员对筛选成果进行指认，最后通过认定业务对指认结果调查认定。通过这种方式，将疑似闲置用地认定主动权还给业务科室，最终建立图形化的疑似闲置用地数据库，为精准闲置用地处理提供可靠的数据。
• 执法监察数据。执法数据的治理通过梳理业务数据、人工查档，建立业务数据与图形数据的关系，最终形成执法数据库。

三、治理成果应用

（1）国土空间基础信息平台：治理成果统一高效管用基于数据治理成果，编制自然资源数据目录，构建自然资源大数据中心，搭建国土空间基础信息平台，融合三维模型数据，为应用系统提供二三维快速浏览、安全便捷共享、字段级权限控制、场景化可视化统计与分析等，真正治活、管好、用好治理成果。（2）全面支撑国土空间规划编制土规、总规、控规、三调基数等数据治理成果作为最权威可靠的数据源，为国土空间规划编制提供精准的底图底数，全面支撑国土空间规划编制。（3）基于自然资源大数据中心，全面支撑业务审批一是统一数据来源，支撑业务带图收件与审批，依托大数据中心为业务系统在收件、审批、报批时提供红线数据成果和红线数据分析模型，只需输入图号即可关联红线图形，并提前自动生成空间分析报告；二是前置分析，助推移动审批“随时随地”，基于数据治理成果和分析模型，提前将相关空间分析结果及报告推送至移动端，支撑快速移动审批；三是支撑便捷用图，基于数据治理成果和分析模型，对非专业化非业务办理非正式用途场景，用户通过多种方式输入即可便捷查规划、查地类，支撑高度专业业务办理。（4）可靠关联，一码贯穿全生命周期管理基于数据治理成果，在自然资源业务框架下，构建了预审、选址、供地审核、用地许可、工程许可及验线核实的业务闭环，通过源头二维码，将规划、审批、供地、测绘、执法等业务和图形数据全面关联，覆盖土地管理全生命周期，串联土地前世今生，让后续管理一脉相承，相关人员信息一目了然，项目管理更为高效。（5）地类核查追溯助推报批提速地类核查是困扰地方多年的技术难题，长期都是靠人工核查。近年来省厅要求地类核查必须零误差，地方核查结果被退回、反复修改在广东很普遍。基于治理数据，通过在线对接，实现零误差和地类核查与追溯自助办理。不管是科室还是分局，都可通过直接调用红线库快速得到核查和追溯结果，明显提升业务办理效率。（6）供地预备库精确匹配助力项目落地通过数据治理建立供地预备库，市招商相关部门通过预备库能够快速精准匹配项目、整合存量，改变过去项目等地、项目找地的模式，创新以地等商的新模式，既能够提高土地利用效率，又能够加快项目落地。（7）个性化数据桌面，智能统计触手可及为了方便各级领导快速方便的掌握关键数据的一个动态，我们提出数据桌面概念，为局领导、科室、分局及一般员工定制个性化数据桌面。局领导有数据首页，科室有科室百科，重点数据有专题数据，此外还设立专项专题数据分析与可视化场景，如市领导重点关注居住用地和工业用地，可建立统计模型，自动进行数据统计分析与专题挖掘，将统计成果推送到相关领导的数据桌面，市领导和局领导可以通过桌面快速准确地掌握专题数据的情况。                          
总体来看，当前数据治理尚未结束，但应用遍地开花。现有治理成果已为各科室、分局提供了坚实的数据和技术支持，反馈良好，图文一体全市域、全业务的深度治理全方位支持了我局国土规划、测绘、林海矿全业务工作。不少局外的单位对我局治理成果非常感兴趣。

四、总结与展望

下一步我们将从两方面继续深化治理工作，一是健全数据管理更新机制，真正治活数据，二是做实数据应用与挖掘工作，不断丰富统计模型，优化统计分析决策。基于我局当前开展的数据治理情况，我们也总结了一些经验教训。一是做好顶层的设计，从根本上解决数据问题；二是聚焦数据，但不离业务，分而治之，具体数据具体分析；三是边治理边应用，完善治理活化应用闭环；四是技术与管理融合，在相信技术依靠技术同时，更让领导和科室认识管理是根源问题，通过技术与管理融合，真正解决数据问题。