戴慕珍 | 地方政府法团主义：快速经济增长的组织
专题导言
苏南地区自明清之际便日益成为中国长三角地区最为活跃的经济、社会与文化活动中心。改革开放之后，在中国社会学恢复重建的过程之中，以费孝通先生为代表的社会学人秉持着“志在富民”的初心，基于对苏南地区社会经济发展经验的长期从实求知，为社会学的智识力量参与到中国式现代化的实践路径与理论探索提供了最初的历史契机。从《江村经济》中农工相辅的传统模式，到改革开放初期乡镇企业的异军突起；从21世纪初苏南模式的转型变革，再到新时代以来苏南模式的重新出发。经历传统、革命与改革之流变的“苏南模式”，其生命历程背后这一幅漫长而跌宕的历史画卷，既是中国人努力实现国家现代化目标的真实写照，也为社会学这门叩问时代的总体学问提供了丰富的经验源泉。
本次专题将重点回顾苏南模式的一些代表性的社会学研究作品，希望重新激活这些研究之中内涵的深入思考，从而为理解当下中国仍在经历的乡土中国向城乡中国的社会转型，以及中国式现代化的社会学意涵打开更多理论想象的空间。为此，本次专题将从社会学最为经典的社区研究开始，进而拓展到小城镇的发展问题、乡镇企业的经营问题以及县域层面的政府行为问题、宏观体制的运作问题。社会学所积累的研究成果往往以田野调查为研究方法，以体制与民情的互动为研究视角，系统地勾勒出苏南模式从家庭到集体，从企业到政府的多主体互动方式，涉及到城乡关系、工农关系、集体与农民关系、政府间关系等多个分析维度。总的而言，社会学的苏南模式研究在空间尺度上不断加以拓展，研究深度也逐步进入到中国社会生活和体制运作的核心要素与关键环节。正因如此，“苏南模式”作为中国社会转型与发展的一个典型个案也具有了超越地方性经验的普遍性理论价值的可能性。
鸣谢
专题策划人：
郑琰（河海大学社会学系讲师）
Jean C. Oi（中文名：戴慕珍），美国政治学家、中国政治专家。她是斯坦福大学政治学系威廉·哈斯教授（William Haas Professor in Chinese Politics）。她还是弗里曼·斯波利国际研究所的高级研究员。她研究政治经济和财政改革，尤其是中国农村地区的政治经济和财政改革。
前一章列举了中国农村工业化发展的激励，描述了它的后果。本章的任务是深入包括集体和私营在内的农村企业起飞和成长的过程。这将触及问题的核心：由受过很少教育、无论是作为个体还是作为集体的农民所有和运行的、相当小且不起眼的企业，能在国家计划外活动，在只有市场萌芽的地方。他们要努力寻找投资，售卖他们自己的产品。对这些问题的回答将揭示政府领导的地方增长的性质及改革过程中地方政府和各种所有制企业的关系。
一、作为基础的毛主义的合法性
考虑到正是从前改革时期继承下来的体制提供给地方政府基本工具以培育农村工业快速增长，毛体制的问题就要多奇怪有多奇怪。毛体制被经济无效率折磨，但是一旦体制调整后允许创新——给予有能力导向经济发展的渠道以适当激励——此体制就变成了新的、高效的国家领导的地方发展的基础。新体制有政治能力及一系列政治工具使后毛时代的中国快速变成一个经济发动机，其中的一些工具与在东亚成功发展的国家发现的类似。
与非洲和拉丁美洲经常遭受缺乏经验和组织能力的管理系统折磨的后发工业化国家不同，毛主义官僚系统是一个精细的网络，扩展到社会所有层面，直到邻里和工作单位，而且用国际标准来衡量，它展示了高水平的纪律性。每一层都有一个威严的组织机器，通过政府行政机构不同层级逐级向下分配额度，可以有效地把国家计划传达给生产者。
与苏联不同，其强大的行政系统绕过了地方政府，把计划直接传达给他们的企业，毛体制把经济和行政权力交给地方，去中心化。大量且稳定发挥功能的行政机构受到新的激励，解脱了对经济活动的束缚，促使位置优越的县、乡镇和村层面的地方政府快速发展经济。
县、乡镇和村层面的地方政府运作于强大的官僚系统，利用其官方地位和管理资源促进地方企业的发展：首先是集体所有的企业，最终是私人所有企业。在乡镇和村级，干部利用其管理权动员本共同体内的资源直接资助集体所有的农村企业，再分配资本，集中风险。需要时，乡镇和村可以向县寻求帮助，正如他们在其他政策领域所做的那样。
毛的合法性是国家领导的增长这一特定形式的基础，我曾称之为“地方政府法团主义”。这是一个新发展形式，承诺增长和市场，但它是由植根于列宁体制、共产党依旧掌权的政党国家领导。毛的合法性是基础，地方法团政府，包括法团组织和法团主义路线两者，都从中发展出来。
1980年代的大部分时间，当改革开始进行时，大多数工作在地方政府所有的经济领域内的地方官员，把集体所有的企业变成准法团实体。严重依靠集体所有经济基础和管理权力，地方政府对待他们管理范围内的企业如同一个大的法团整体的组成部分。地方官员的行动像董事会一样，地方最大的官员如同首席执行官。这个准法团组织的支配者是地方党委书记。通过垄断地方政府仍然保留的财产权进行控制。
从企业流向乡镇和村政府的、高于和超过标准的税务征收的财政收入流，可能被外人理解为寻租。甚至官方的媒体也批评地方政府从企业提取过多。确实有一些政府热衷于掠夺性行为，但是承认地方政府亦经常提供给企业可观的资金和支持服务也很重要。
与有人在一些发展中国家发现的寻租不同，地方政府和他们企业的关系不是零和博弈。对法团体制来说，再分配用以是诱因也可以是限制，这取决于企业是否获得或给予。相互依赖是比掠夺对此关系更适当的描述。这解释了为什么大量的财政收入提取没有对增长造成负面影响，如同寻租文献所展示的在其他发展中国家发生的那样。
当牢记这些是集体所有的企业，不是管理者享有结余权的私营企业时，这种情况变得更清晰了。如我在前述各章中所说，承包导致对结余的权利留归村或乡镇政府。从企业到乡镇和村政府的资金流可以理解为一种支付给集体开支和再投资的利润形式。
除去向产业进行再投资，这些资金也用于支付给共同体的补贴，平衡法团组织的费用，包括支持那些不盈利但是给村剩余劳动力提供工作岗位的企业。这些资金也可能用于维持企业经营，因为它给村带来剩余，挣得“脸面”。
从更多角度看，这些做法都可以批评，包括进一步增加了“农民的负担”。下一章要描述的集体财政和债务偿还机制，也弱化了企业否则就要面对的预算约束——一个在1990年代带来问题的减震器——但这是乡镇和村企业有能力利用有限资源取得快速增长的原因之一。新企业不需要筹集所有他们需要来启动经营的资金——他们可以从地方法团共同体内的兄弟企业借资金。一个企业的财政健康不仅取决于自己内部的财富资源，及其可调动的金融信用，还取决于它本身是其中一部分的法团集团的财政资源。1980年代很多村和乡镇企业都只有相对较小的规模和借贷，尤其是村企业，规模和借贷都极度有限，法团组织的财政资金就尤其有用且可获得。
在1990年代，农村企业私有和半私有所有权的出现伴随着地方政府法团主义的变革。地方政府没有对私营企业结余的权力，但是同样的，私营企业也没资格取得乡镇和村企业可从中获益的法团组织资金。无论如何，不理解地方法团主义集团所起到的作用，私营部门的快速增长就不能得到充分的解释。这个增长不是自由资本主义的例子。如上一章已经说明的，干部并非简单退步让私营部门增长。本章详细揭示地方政府怎样综合利用对一个集团法团体制典型的诱惑和行政限制，设法促进私营部分发展，同时避免它变成一个他们几乎无法控制的经济精英。
本章第一部分讨论对集体财产的法团组织管理，将揭示集体所有的乡镇和村企业在1980年代为何增长得如此快速。第二部分将转向地方法团集团进化成公司型的、充满动力的私营部门的途径。
二、地方法团主义集团
村、乡镇和县组成地方法团主义集团，直接负责中国乡镇企业的巨大增长。表4显示了三个层次的领导结构和组织。每个层级都有自己的利益、资源和账目——每个层次本身都是一个法团实体——但是各层级密切相关。等级和义务明确；下级服从上级的指示；下级向上级缴纳自己一定比例的收入。地方法团集团内部的控制包括对地方政府各级及其企业都采用的约束和诱导。资源的再分配遵循国家行政机构的等级性质，资源的可得性随着行政机构等级提高而增加。
表4 地方法团政府的三个层次
说明：此表格只是各组织和机构的粗略列举。比如，1994年税务局就分成国税局和地税局。此外，准确的名称可能各地不同。此表反映1998年3月第九届全国人大提出的削减和合并政府机构之前的组织情况。
各层级的进取心是关键，乡镇工业的快速发展是多层级过程。每一层级都有投资经济活动需要，但是没有一个层级拥有足够的全部关键投入，以满足中国在改革时代经济快速发展的需求。每个层级都有自己的资源，也力争自我满足，但是它也可向上级寻求帮助和投资。正如同没有集体所有企业只限于他们自己的资金，也没有一个层级只依靠自己的资源。中国农村工业的快速发展起步于全部三个层级的投入——县、乡镇和村。
地方法团集团类似于一个大多层级公司。县在法团等级顶层，对应于集团总部；乡镇是地区总部；村是集团下面的分公司。每一层级都是在商业公司去中心化的管理体制中所称的“利润中心”的近似等价物。每一个成功的支政府层级都财政独立，也因此被期待最大化其经济表现。与盈利的公司或集团内部的部门类似，这些成功完成高度工业化的乡镇和村需要积极关注，将在集团总部获得倾听，将会有更多的手段完成规则和监管创新。他们的首脑将在法团等级内获得提升。在此意义上，中国正越来越接近新兴工业化国家的发展模式，那里被评价为有最大潜力或已经在特定领域表现最好的企业将获得奖励。
但是，相比于任何多国公司或东亚新兴工业化国家，地方共产党书记在地方法团集团的经济决策中起到了关键的作用。但这不是往常那种共产党政治。与其他地方官员一样服从相似的激励，工业发达地区的农村共产党书记掌控着经济发展。他们干预管理的细节随政府层级不同而有别。等级越低，干部干预越紧密。最常见的是村党支部书记，他们以个人名义介入村企业的经济决策，经常做村企业管理委员会理事会的主席。
（一）集团总部：县
巴奈特（Bamett）30年前指出，县是“目前中国农村最重要的管理单位，跟过去一样……绝大多数县趋于成为相当稳定的行政单位，因他们经常构成交通、通信、工业和商业的天然中心。传统上，县政府所在地不仅是行政管理总部，还是一个边界明确的地区经济和社会中心”。这个描述在多个方面今天仍旧适用，除了以县在培育地方经济发展方面起到了更积极的作用，作为对财政压力和改革所提供的机会的反应。
县政府监管、领导和督促增长的方向，包括乡镇和村的增长。如县官员对他们自己角色的描述，要去“协调”。具体来说，这是要安排地方经济繁荣必须的投资和管理服务。若问题无法在自己资源范围内解决，乡镇和村官员向县里寻求帮助。县级官员经常更有可能具有最广泛、在他们县域之外发展的知识，拥有最广大的个人和职业网络。县官员经常到发达地区进行实地调查，研究先进典型；一些人甚至为此出国。他们接见外国投资者，他们引领这些投资者到本县的特定地点去。
1. 领导权
县委书记和县长领导着这个地方法团集团。与绝大多数地方领导官员一样，县长和县委书记从一地到另一地轮流，一般避免回家乡任职。他们的任期差别很大。一些人在一个地方服务不足一年。在山东某县，从1949年到1989年，县委书记任期从不足6个月到7年不等；县长任期从几个月到9年多。该县这些顶级官员的平均任期只有2.5年。即便这个任期可能相当短，官员们还是能深入介入地方发展。坊间流传的证据说明经济繁荣县的领导最容易获得在官僚体系阶梯向上的提拔。经济表现是政治升迁的最重要标准。
县委书记和县长的责任和权力在他们监管经济时重叠。作为县最高官员，县委书记类似于一个亲身实践的董事会主席，发布政策指示，决定发展策略，制订长期计划。县长更像一个首席执行官，是政府首脑，领导行政机构完成本县各项发展目标，应对与行政机构相关的发展紧急关切和问题。县委书记和县长责任的规模和宽泛的范围要求他们的介入限于做出主要的决策。县长和县委书记的部下紧密介入经济工作，关注影响发展的日常事务和细节。介入农村工业最关疑的行政机构是财政局、税务局、乡镇企业管理局和银行（见表4）。在一些县，外贸公司重要性逐渐增加。他们各自所完成的功能可以从表5中估测。
2. 资源
县政府通过提供服务和资源促进乡镇企业发展。县级行政机构控制的投入随着市场成熟而变化。在改革进行了近20年之后，替代选项逐渐增加，借助这些选项低级政府可以绕过行政机构等级获得物质投入。在这个等级的最底层形成资源的逐渐集中；此趋势改变了县的角色。表6显示了行政机构每个层级资源。在物质生产投入方面政府下级对上级的依赖由投入稀缺、需要的商品质量及低级政府愿意为此支付的价格决定。进一步讲，此与依赖于替代渠道的存在有关，这不由国家控制。当没有替代资源，复杂的技术和稀缺的资源需求迫切，下级就要继续去找县甲或上级行政机构以确保足够的数量。
表5 地方法团政府的经济责任
县独立于市场增长的一个权力来源是对官僚系统投入的排他性控制。一些这类投入（如许可证和生产证）是开办企业的程序必须。其他的（例如减税和贷款延期）能带来经济好处。对乡镇企业很关键的县职能部门，比如乡镇企业管理局，花费大量的时间和精力代表地方工业向上级关键职能部门努力争取技术、物资、资金等。这些县职能部门的官员可能个人陪伴工厂管理者到上级职能部门。为了个别企业的利益，县级乡镇企业管理局干部的日常工作排满了他们到地区甚至北京的出差。一个县级乡镇企业管理局官员的日记显示，1988年5月，他到省会出差6次，北京1次，其他乡镇3次，不同的村6次。相比于其他的政治体制，政府和精英如此接近可能引起怀疑，但在中国，地方官员视此为他们对地方企业提供直接帮助责任的一部分，这也包括为了企业利益的高层介入。
而且，县政府可以动员不是一个而是所有它的职能部门和行政机构来培育乡镇和村企业。一些甚至要在他们的行政权限之外提供服务。例如，县税务局不仅收税和给予税收减免，还帮助企业培训会计、寻找稀缺的技术人才，这对乡镇企业是一个紧迫问题。一个职能部门可能利用他们的关系影响其他职能部门——例如银行——扭曲规则以为其宠爱的企业牟利。或者一个职能部门可能利用自己的管理权力作为某种担保以保障受到青睐的企业获得贷款。例如，在被禁止前，税务局有时允许一个企业在税收征收前归还银行的贷款（税前还款）以赢得银行对贷款的支持。
县也拥有资金，他们可以通过各种职能行政机构比如税务局、财政局、科技委员会等直接借给企业。虽然银行仍是贷款的主要来源，地方政府的行政机构在1980年代仍可以单方面提供无息或低息贷款帮助某些企业。这些贷款数目不大，但是它们可能很有用，尤其是如果一个工厂需要周转资金购买原材料时。当上级政府像1988—1989年那样（见第六章），试图通过削减贷款来控制增长时，这些支持和资助的来源很关键。企业通常有1—2年时间归还这些贷款。如果贷款及时归还，就没有税，只有费。只在还款逾期时收取一个低税率。此外，因为贷款是通过农业银行的县分行办理，它们符合税前还款条款，企业被允许在征税前完成还款。
（二）地区总部：乡镇
在乡镇政府的经济角色中，它指导和促进乡镇的增长方向，监督村的发展。在行政能力上，乡镇作为村和县的连接点，是地方政府等级的第一个正式环节。乡镇政府作为县的代理人活动，完成县的目标和计划。乡镇从企业征收产业税，从农民家户征收农业税。它起到中间人作用，但它不再是所有资源都要经过的看门人。当村里有自己的联系渠道时会绕过乡镇直接找县里。
镇政府作为一个官方财政单位，获得其所征收的税收的一定份额。它的官员是国家干部，按照标准编制支付工资，他们拥有城市而非农村户口。一个乡镇的财政财产取决于乡镇工业。如我在第二章指出的，乡镇不仅能从乡镇所有和村属企业征收财税，他们也能从乡镇所有企业（乡办企业）中提取一定数量的预算外资金。很多乡镇从毛时代继承下来一个产业基础，利用它们作为他们现在企业的基础。从全国来看，乡镇企业增长速度低于村属企业的增长速度。这从乡镇比村的预算约束略为宽松这一事实获得部分解释。要记得：县给乡镇政府提供预算以应对基本支出，当税收不足时还会提供一定的津贴。
1. 领导权
乡镇层面首要的官员是乡镇党委书记和乡镇长。像县级官员一样，这些官员也是流官。和县级对应的官员一样，他们全面控制政府，但是他们更可能参与影响企业的微观决策。这可能包括获得贷款或从大政府项目中获得批文。
如表5所示，乡镇经济工作包括各种任务。存在某种程度的分工：乡镇党委书记趋于关注经济发展，尤其是产业发展，乡镇长应付民政事务。不管谁更积极地介入经济，在乡镇层面与县层面一样，行政机构管理着日常事务。大多数县职能部门有下级机构（所）在乡镇层面。县镇经济委员会作为一个特殊的机构，与乡镇领导联合办公，管理产业发展。这个委员会作为乡镇企业管理局的下级部门，承担乡镇企业发展的全面责任，也拥有对村企业的管理权。
2. 资源
乡镇便于服务提供和接近其所控制及上级拥有的优等投资。为获得县级职能部门的贷款，集体企业向他们的乡镇财政所申请，后者随后把这些申请提交给县财政局。许可过程也从乡镇层次开始，即便是县做出最后的决策。
上世纪80年代银行工作环境。[图源：nmgnews.com]
在表6中，相比于县，乡镇拥有相对有限的国家提供的帮助农村产业的资源。每个乡镇设立一个官方信用合作社和一个农业银行支行服务乡镇和村企业。更经常的，一些乡镇建立起半私有机构给地方企业提供非银行贷款。
表6 地方法团政府的三个层级的资源
在经常性的银根紧缩政策时期，因为对贷款的需求不断增长，乡镇（包括村）不得不在其法团集团经济内部筹集补充资金。与大公司一样，每个乡镇都使用类似我描写过的村采取的策略，聚集它的资源和风险。它可以利用较富裕企业的利润帮助较穷困企业度过市场衰退期或成立一个新企业。
（三）公司：村
地方法团集团的底层是村。村在一定程度上很特异：它的官员必须像乡镇和县的代理人那样行动，但是如我在第二章指出的，村官不被赋予一个正式政府层级的地位或资源。村官没有正式的行政机构地位（编制），不能获得国家津贴；他们的工资完全由村财政收入支付。重复以前的一个观点：村拥有的企业（村办企业）向上级支付税收，但是村没有权利保留这些财政收入的任何部分。他们有一个严格的预算约束，但是他们也拥有对结余的排他性权利。这帮助解释了为什么村企业是农村工业中快速增长的一部分。
1. 领导权
与各级行政机构一样，村也有党的书记和村首长领导。村首长，被称为村民委员会主任，从前被叫作村长（见表4）。与县和乡镇官员不同，村领导是常住村民，与他们要进行行政管理控制的村民有密切联系。因为他们不是流官，他们的行为对他们自己的地位和村民的经济福利都有长期后果。这使得对村层面官员的激励比对地方政府其他层级官员的激励更直接。
县级行政机构在村层面没有派出机构。村管理机构由5—7人组成的村民委员会构成，每个人都有特定的任务。从1987年开始，理论上，包括村主任在内的村民委员会成员由村民直接选举。这些人的选举曾被当作村庄政治民主化的一个重要步骤引起关注。实际上，村委会的权力仍旧在党支部书记的严格掌控之下，他并不由大众选举产生。
村级的党组织，比其他级别的党组织更处于中国农村发展的前沿。如果当地有工业，党支部书记经常独自做出企业运行和管理的关键决定，有时还要临时直接管理一个工厂。大多数村子里，党支部书记是村产业管理委员会主任（见表4）。村首脑——村民委员会主任，掌管农业事务。但即使是农业事务，如果需要，党支部书记也要介入进来。村党支部书记这种亲力亲为的态度导致在很多高度工业化的富裕村里盛行一人权威统治。
一个村的经济是否成功主要取决于村领导。上层官员的创造性、技巧和关系决定了一个村能否成功动员需要的资源，无论是社区内部的资金还是上级的照顾。但是这些上层官员与领导了新兴工业国家发展的有高度教养的精英并非一类。这些人大都没有受过良好教育，很多老领导具有小学文化水平就已经很不错了。
个人关系和政治技巧明显必要，正如改革已经证明的那样，经济表现是农村工业成功发展的关键。有时这很难和政治地位严格区分开来，因为这两者之间存在紧密的关系，即便在毛时代也是如此。例如，一个有名的村党支部书记，他享有获得他的村庄在去集体化之后需要的投入的特权，在毛时代曾被命名为劳动模范，并在改革前被选进全国人民代表大会。他因为自己作为大队支书的工作获得了荣誉，该大队向国家缴纳大量粮食。去集体化之后，他靠领导村子种植高质量小麦卖给地方种子公司和第一批发展村产业而提高了自己的声望。他的技巧、被证实的表现，使该村村民获得该地区最高的收入。
但是过去的证明并非必不可少。另一个高度成功的村党支部书记就在改革过程中建立起自己的声望。他之所以不仅仅在乡镇，即便在县官员中也很有权威的原因，是他在去集体化之后领导村企业的发展。该村成为全县最富裕也最工业化的村，该村村民享有高工资和各种补贴。此成功带给他各种荣誉，包括被命名为“省级企业家”。最终他被任命为乡镇党委副书记（虽然他仍旧花费大多数精力管理原来的村）。因为他及这个村的名声，当其他村处于困难之际他能设法获得贷款。例如，他是少数可以从一个1988年开张的本乡镇之外的准私人贷款机构中获得大量贷款的人。在银根紧缩的困难时期，他的村从县农业银行获得短期贷款。这些贷款只发放给那些被认为最可能按时还款的村。
强力村领导最极端的例子是禹作敏——天津附近大邱庄现在已经下台的领导。在中央领导接见了他之后他成为全国劳动模范，表扬他利用改革把在毛时代极端贫困的村庄变成1980年代全国最富裕的村庄之一。无疑，他的模范地位在获得物资、合同和照顾方面带给村子优待。
2. 资源
村领导如此重要的部分原因在于村是地方法团政府三个级别里产业发展中最自我依赖的一级。与乡镇企业相比，村产业总体上只有非常有限的国家提供的资源。就贷款而言尤其如此。如第三章表3所示，1980年代，银行给农村产业贷款首选乡镇企业。某乡镇1987年农业银行和信用社发放的贷款30%给予了乡镇企业。只有大约10%给予了村企业。这还得是声望和关系起到作用的地方。那些显示了创新性及成功发展村经济的官员获得对有限资源的优先权。
自我依赖的需要创造了对上级一定的矛盾情绪，就算在那些成功获得支持的人中也如此。一些村声称他们村产业的成功完全是他们自己的努力。成功的村夸耀他们从没有寻求外部贷款资助企业发展。一个村党支部书记夸口说乡镇还要到他那里借钱！即便这些自我依赖的声明有一些符合事实，但是切近考察揭示出，没有上级的帮助，村和乡镇都不能成功。资金一项并不能单独决定村产业能否成功。许可、技术支持，以及大量管理机构的投入也是必须的。而且，随着时间的推进，准入成本升高，即便是曾经财政自足的村也需要大量基础贷款的帮助来扩大规模和技术更新。访谈显示大多数高度工业化和成功的村，它们的领导都拥有最好的关系并且从地方上级政府获得了大量支持。
三、毛主义制度适应市场生产
毛主义合法性给地方法团政府提供了政治能力，但是使用的武器和采取的路线却已经大相径庭了。这不是毛时代国家领导增长的相似类型。地方政府调适了毛主义体制以在一个不断市场化的环境中促进快速经济增长。
（一）从意识形态到市场计划
计划、目标和会议依然存在，但是他们与毛时代的运行方式不同。最接近中央计划的是中国人现在所称的“产业政策”，他们指向政府希望发展的特定领域。但是这更令人想起日本的产业政策而不是毛时代的指令性计划。如在日本一样，目标本质上是一般性的、部门的。
实际上，比国家计划更重要的是地方规划。无数的规划和目标连续地从一级地方政府传达给另一级地方政府。例如，县财政局向每个乡镇下达规划；县经济委员会向县属企业下达规划；县乡镇企业管理局向乡镇经济委员会下达包括总产值、税收和收入等详细目标的规划。乡镇经济委员会向乡镇所属企业下达类似详细规划。有时村也从乡镇接受规划。
当存在规划和乡镇的干涉时，计划不再是指令性的。如果一个地方和一个企业确实不希望生产某种产品，上级也不会强制。
到1980年代中期，绝大多数计划是“指导性计划”。理论上讲，差别在于指令性计划是按照行政规定完成，指导性计划由经济刺激完成。实践中，区别是模糊的：“指导性计划”似乎承载相当的分量。据一个访谈者所说，“指令性计划像给牛戴上牛鼻绳，牵着它到你要去的地方。指导性计划像是让牛爱去哪去哪，但是如果它不去你想让他去的地方就不喂它”。
当工厂遵循他们的“指导性”生产计划时，这样做的工厂拥有最好的成功机会。地方政府在信贷、投资机会和原材料方面给这样的工厂关键的帮助，并且为最终产品张罗买家。尤其在改革初期，当市场刚开始发育，问题不仅仅涉及价格，而且还有接近的机会和方便。适当的关系是必须的，这也正是很多公司所欠缺的。例如，对于农村企业来说与一个城里单位的合同令人垂涎且有利可图，这经常是一个工业单位，但有时也可能是“科研单位”，比如大学或开发新产品的科学实验室。城市和农村单位组织“横向联合”，农村伙伴负责所有或部分生产和组装过程。城市伙伴负责供应原材料、产品的市场化和销售。地方政府在发现这种机会时有用处。1980年代在天津郊区，为寻找潜在的消费者和投资者，地方官员安排农村工厂专门考察。在四川成都附近，包括县级官员在内的各种政府官员积极为他们的农村企业寻求合作。所有的官员们都反复表示：“关系对照业务很重要，我们建立了老关系，现在我们就利用这些老关系。”
（二）从平等分配到差别对待
地方政府提供的帮助类型会令人想起毛时代政府的中央计划，但是地方法团政府与它毛时代前身的关键区别，在于地方法团政府选取某些企业辅助发展。津贴和帮助平等分配或给予所有人。在此意义上，中国开启了一个与东亚新兴工业化国家的产业政策类似的策略。地方政府使用在日本发现的行政指导这个“胡萝卜”。偏好性分配类似一种激励体制。
在地方政府法团主义下，最可能获得这些帮助的是那些被认为最能促进法团福利的企业。到底是哪些福利随时间不同而变化。法团福利可以被定义得比仅仅是经济利益和利润更宽泛一些。1980年代，这包括像招工这样的社会利益。随着1990年代利润的降低，强调的重点不断转向营利性、竞争性和增长。
1980年代，地方政府较早就开始为确定企业从政府及其分支机构获得服务和帮助的程度对企业进行分级。策略重心在于集中有限的资源。县级行政机构拥有的各种管理机构资金给予受到照顾的企业。税收减免也被集中起来。例如，某县1989年123个企业获得的税收减免总额为242万元，占村和乡镇企业缴纳总税收的6.07%。但是，对记录进一步考察发现有一个企业一家就获得80万元的税收减免。
有两种选择性分配的形式。第一种产生于1980年代中期、农村产业开始高速发展时依旧存在的国家计划。受到照顾的企业优先获得配额物资或低于国家定价获得物资。这包括钢铁、水泥乃至木材。计划分配给农村地区的这类投入数量若非没有也极其有限。地方政府利用仍存在的中央分配帮助受到照顾的企业，但是绝大多数时候他们都只有很少的自由度支配这些生产物资，它们多属于为国家计划生产的特种企业。1980年代末，这种分配方式几乎不存在了。地方最大的希望是以比国家配额高、但是比市场低的价格获得国家提供的物资。
选择性分配第二种也是更普遍的一种形式是，优先获得那些并非配额但是稀缺的投入。随时间不同，落入这个范畴的有各种物资。燃油、电力，某些原材料是此名单的首选。这些分配与行政指导下的分配类似。虽然在一些地方如日本，商品和资源经常以低于市场的价格提供，但是在中国他们按照市场价格提供和售卖。像在毛时代通过关系和“走后门”优先获得一样，给予的不必然是较低的价格而是在牌价下率先购买最紧俏物资的机会。在中国的市场环境下，优先获得意味着拥有购买物资供应局可以以优惠价格提供的一吨钢材的机会。这也可能意味着有机会弄到特种发电机，县或乡镇把它装配起来以给最重要的工业提供不间断能源。随着市场经济发展起来，这种选择性分配生产物资方式的重要性逐步降低，但是它仍能对企业的边际利润产生影响。
（三）利用国家贷款瞄准市场增长
贷款属于第二种选择性分配方式：稀缺资源。如关于国家和经济发展的文献所指出，贷款控制是一个政府可以拥有的塑造产业发展的重要工具。像许多东亚新兴工业化国家一样，中国首先是一个信贷为本而非投资为本的体制，允许对于有效产业政策所必需的协调性干预。在毛时代，私营银行被禁止。厂商不能通过售卖股票筹集资金；事实上，所有的厂商都要向政府寻求资本以及他们所有的运营预算。国家通过分配贷款和资本——及其他生产投入——成为发展的唯一决断者。国家政策直接规定了银行的行动。中国的银行是政府的一个管理工具而非商业行动者，正如将在第六章进一步描述的那样。
在改革时代，地方政府对银行的控制依旧强大。在农村地区，银行系统的组织与行政管理的层级严格对应。它也是一样的等级结构，并受到每层级政府官员的影响，即便银行官员并非直接由其所运营的那级政府任命（即县农业银行的官员并不是由县政府任命）。在1980年代，县级政府官员可以豁免一些企业罚息，为还款展期，或允许用税款还贷。村和乡镇政府可以提供津贴以使他们的企业可以为贷款支付利息。银行、财政和税务部门及地方官员的亲密关系促进了1980年代的快速增长，但是，正如我在第三章所描述的，这也是1990年代随着坏账累积，困扰银行的难题的根源。
县级主要服务农民和农村企业的银行是农业银行。县级以下，乡镇一级是农业银行的分支，称为营业所。乡镇也有信用社。官方口径下，农业银行的营业所和信用社是独立机构，但是实际上他们的资金勾连在一起。差别在于农业银行营业所的资金是国有资金。它们也被以较低利率借贷出去，这也是他们被地方企业青睐的原因。信用社资金来自地方存款。乡镇以下是信用社和农业银行的分站，但这也只在较大的村才有。
贷款的批准程序也符合官僚结构。一个逐级审批系统限制了不同的银行系统层级可以批准的贷款规模，允许县投入投资过程。地方政府对贷款和投资的控制被国务院的要求进一步强化，它规定所有企业贷款都要有担保以保障还款。实际上，1980年代多数时间里，贷款担保者都是地方政府部门，如乡镇经济委员会。
为使发展农村产业可获得的有限资金发挥最大作用，县官员在1980年代中期开始为企业提供年度分级，由分级决定企业可以从地方银行和储蓄所获得多少固定资产借贷和何等水平的财政服务。在一些县，这种等级延续到1990年代早期，一直到很多集体所有企业开始遭遇困难。这个系统帮助银行辨识哪些企业被地方政府认为是重要的。在他们规定的贷款额度内的借贷，最高等级的企业从乡镇的信贷合作社或农业银行分行自动获得批准；不需要县审批。此外，一旦某企业被标志为重要的，地方政府就会尽力保证它获得贷款，尤其是当出现中央指令性紧缩时，银行信贷大幅度缩减。
甚至这个分级系统也是选择性的；只有那些每月还债的企业才获得排名。被发现亏损的企业自动除名。
那些获得等级的企业，还有进一步的差别，比如“特一级”和“一级”。但是，这些等级很少名额。例如，1991年，一个县大约70—80个分级的企业中，只有2个特一级，10个一级。上一年，没有企业获得特一级称号，只有8个定为一级。绝大多数定级的农村企业都在乡镇这一层，很少有村企业被定级，当然特别成功的村企业除外。
不同等级的服务和贷款差别几乎很难察觉，但是在贷款紧张的时候，差别就明显了。例如，那些一级企业和特一级企业获得的好处差不多，但是后者以最优利率优先获得有限的贷款，在规定的贷款期限内也不需要担保。特一级企业可以为大项目扩大他们的贷款额度。
（四）作为信息和技术来源的官僚系统
官僚系统通常被看作是官僚作风的根源，但它也被证明是对地方企业提供帮助的有效资源。地方官员把官僚系统变成了信息和资源的通道，从而有助于市场生产。官僚系统给予新生企业的大量制度支持使得他们在中国的转型经济中获得成功。
利用从日常管理中获得的信息和联系，地方官员提供一系列关于产品、技术和最终产品市场的关键服务和信息。官员介入生产发展、市场调研和技术获取的程度说明这不是行政机构服务的常规项目，但是是一个企业家式发展型政府的行动。
干部网络是厂商可以获得信息、技术和生意的最重要个人关系。这在农村工业化初期尤其明显。很多情况下，干部网络是完成销售及与大型国有企业订立合同的手段，也是建立联系的手段，通过这些联系最终建立合资企业，获得出口订单，私人企业自由从事他们自己市场调研和产品开发，但是干部网络和政府支持那些没有自己的资源来开发产品和市场调研的工厂。这些帮助对于这些企业试图进入更具竞争性的国际市场时尤其有利。此处可见发达且有经验的管理系统如何为中国的利益工作。
行政机构是一个信息网，政府官员是该网向地方企业提供信息的最初节点。这个信息网的准确形式可能各地不同，但是多数信息流都遵循行政管理官僚系统的范围。这些信息流通过政府内和政府之间日常联系的渠道传递，从村到乡镇到县，然后到地区、省，最终到北京。
并非所有官员都一样能接通所有的层级，也不是所有官员都有与各节点的直接联系。正如我在讨论村官时指出的，地方经济成功发展依赖地方决策者如何与这个网络保持良好联系，以及他们能向上级网络和横向同级网络运作的程度。正常交往秩序是通过官僚等级的相邻层级传递信息，但是那些建立良好关系的人，像那些成功与县级官员建立个人联系的村官，可以越过某些层级直接联系更高层级。
当一个人在官僚系统中升级了，这个网络分支就随之扩张。在农村，县拥有最宽广的个人关系和职业关系，同时也拥有最宽广的县外发展的知识。当村需要帮助，乡镇是寻找信息的第一站。当乡镇无法提供帮助，村可以去找县，无论是直接去还是通过乡镇官员。企业是这个信息等级的最终消费者和受益者。无论产权如何——国有、集体或私人所有——所有企业都有从干部网络信息流中获益的潜在可能。对不同企业提供帮助的数量随着地方发展策略在改革的不同阶段的演进有所不同。如在第三章所述，1980年代集体企业受到照顾最多。
信息和技术扩散通过各种渠道发生。一些方式是新的，但是相当多的方式从毛时代行政机构运行中发展而来。
1. 会议
作为任何官僚系统的主要产品的官方会议，适应了提供市场和技术信息。当一个地方政府希望发展地方产业，它可以召开农村企业发展会议。这些会议可以是全县范围的，也可以更具地方性，只选择一些乡镇和村参加。乡镇和村官员传达县里向不同乡镇推荐特定产品和企业的会议。这种做法在1980年代很普遍，当时企业最需要的是市场信息，集体企业也正处在全盛时期。例如，正是在1984年的农村企业发展三天会议上，山东某县制订了其所辖一个乡镇开办轮胎厂的计划，该厂随后成为该乡镇最大的企业。全县35个乡镇都参加了该会议。会议期间，各乡镇被分成由县官员领导的小组。这些组开半天的会议解决各乡镇的具体问题。
大量事例显示，县层面的创业主动性有时是对下级关注的反应，有时是对特定要求的反应。上面的例子中，被选中开办轮胎厂的乡镇事先咨询了县级官员，表达了他们把一个不盈利的机器厂转产为一个更盈利的生产线的需要。县乡镇企业管理局跟乡镇领导及管理所有乡镇企业的经济委员会讨论了这个事情。鉴于青岛轮胎短缺及汕头一个轮胎厂的成功，乡镇经济委员会副主任建议开办一个轮胎厂。县和乡镇决定这是一个可以采取的出路后，这个乡镇经济委员会副主任利用个人和职业关系搞到所需的技术。关键的联系是一个在青岛工作的老同学，他与汕头老家保持着良好的，联系。通过这个同学乡镇最终从汕头弄到所需要的技术。
在另一个例子中，县乡镇企业管理局组织一个会议促进化工产品的生产，这被认为是有利可图且符合当地条件。县在所辖一个乡镇召开会议，由一个乡镇官员主持。会议通知被送到村一级，参加会议的既包括已经有化工产品的村，也包括那些想开办这类企业的村。该县还召开了类似的促进地毯加工的会议；同样，这些会议也在乡镇层面举办。生产地毯的想法始于一个从1986年就为天津地毯公司承包加工的乡镇。当这个乡镇开始制造地毯后，一批私营企业家开始承包乡镇所有的地毯加工厂。这个县的一个乡镇现在向美国出口地毯。
2. 帮扶
其他情况下，一个乡镇或村想出一个企业或生产的点子，然后到县级官员那里寻求帮助以完成这个项目。除了看顾项目通过许可和审批的官僚程序，县官员还可以提供技术性建议。对复杂项目，他们帮助寻找外部专家。例如，山东一个村玉米淀粉厂在一本贸易杂志中无意中发现一种高市场竞争力的玉米淀粉副产品，但是它的管理者对需要的技术一无所知。在一个省人民代表大会上，这个村的党支部书记发现这个产品的开发者是无锡轻工业研究所。他动用所有县上的关系，寻求各种县级官员包括县长的支持，坚持上这个项目。这个项目被转到了县乡镇企业管理局。这个管理局的一个副局长，经常随领导寻找相关技术，知道这个产品，因为多次为政府事务去无锡，在那里有很好的关系。他带领这个村的官员到无锡与研究所商量。他们一起成功地劝服研究所，使其相信在县的帮助下，这个村有能力生产这种产品。协议达成：村支付研究所52万元技术转让费，获得培训、派驻专家和设备。
3. 拜访劳模和调研
过去毛时代访问模范单位的办法被用来获取第一手技术和市场信息。很多地方官员，尤其是县级官员，带领工厂管理者和乡镇或村领导到那些工业最发达地区，如江苏和广东，以及那些全国闻名的模范如天津附近的大邱庄去学习管理技术，了解哪些产品可以生产。一旦他们发现一种产品，他们通过关系学习如何复制该产品或改造该产品以便于地方生产。
1984年5月拍摄的燕舞收录机生产线。[图源：news.jstv.com]
最近几年，地方官员拓展传统考察到境外获取合同，购买设备，寻找产品。成功工厂的领导有时也被包括在考察团之列。试图向中国贩卖技术的外国公司也邀请重要的潜在买家访问他们的国家，理解设备的运行。一些国家层面的工厂管理者，甚至包括内陆省份如河南，也利用这些机会的便利。
不论是否有工厂管理者同行，在外考察的地方政府官员都很熟悉生产程序和他们核心企业的技术需求。在国外时，官员遍寻商店以寻找他们地方可以生产或出口的产品。他们带回产品来研究、改进、复制。这种复制外国产品的做法似乎在临近香港的省份尤其普遍。广东的官员，包括大企业的管理者，拥有特别的签证使得他们能够轻易定期来到香港做市场调查。
4. 设备供应公司
除了长期建立的官僚系统渠道，地方政府建立起新的手段对当前市场条件做出反应。一些省成立了公司如广东工程设备供应公司提供全套的机器系统，包括技术支持。这些服务的项目对私营企业、国有企业和集体企业等所有的企业开放。供应公司寻找并提供设备，收取总价格一定比例的费用作为回扣。
四、地方政府法团适应私营企业
地方政府不间断的利润取向的计算，尤其在县层面，反映在最后一章将要描述的决定，反思他们的发展策略，拓宽他们的产业基础，以在1990年代鼓励农村企业其他形式的所有权。第三章描述了三个最显著的现象：（1）采用新的管理框架；（2）出售有问题企业；（3）鼓励作为财政和就业增加基础的新的大型私营企业的发展。结果是出现了一种混合经济，其中私营企业起到了越来越重要的作用。
此处的任务是考察地方法团政府如何调整自己以适应这些新的所有制形式，尤其是适应私营企业不断增长的重要性。这些新的企业和地方政府的关系如何？另一个要考虑的问题是为什么地方政府要冒强大私营部门出现的风险？我们将考察地方政府如何有能力管理在其他情境下本是独立经济精英的私营商人？此处读者会了解当前的共产党官员如何利用法团机制与一个政府不拥有、进而不能通过合同安排或产权分配操纵的部门打交道。
（一） 行政控制
地方官员继续回到毛时代的做法，利用行政管理手段帮助对私营部门的控制。
1. 许可
许可证授予是普遍采取的做法，以从社会上的合法经营中排除不受欢迎的企业或个人。在市场经济条件下，许可根据那些企业运营者的服务和诚信为基础授予。配额有时是为了限制商贩或经营者的数量，有时这种许可的发放会引起腐败——类似于在美国大城市竞争出租车牌照时那种情况——但是很少采用意识形态或政治标准。在中国，许可是一个监管机制，用来筛选申请者，根据流行政治风气或经济利益鼓励或阻止某种行为。
中国的许可过程反映了私营企业和政府关系的法团主义特点。所有从县到村三个层级的地方政府都可以影响一个许可是否被授予。为申请一个经营许可，农民首先要从他或她的村党支部获得一个证明，证明户口所在地及社区里的良好声誉。拿到证明后，他或她还要到乡镇工商管理所去申请。这个申请需要银行证明资金充足，足以支付最低数目的固定资金和流动资金。需要的数目取决于营业额和贷款潜力。此处还需要对取得原材料能力的证明。工商管理部门和它的办事处要进行调查。只有在乡镇层面的许可通过后，农民才可以到县工商行政管理局，后者决定是否发放许可。
伴随着许可过程地方权威获得关于企业主的详细记录：雇用的人数，经营的范围，固定资金的数目，流动资金的数目，安装的设备，从事经营活动的地点等。这些信息可以用来在私营部门遭受打击时对其进行监管。例如在1988—1989年的紧缩期间，对某些类型新企业的许可被禁止，一些现存的企业被关闭，他们的许可被收回。
2. 国家创造的利益集团
获得许可的私人企业主有他们自己的特别利益集团，被称作个体企业主协会（个体协会）。就官方角度来说，这是一个代表私营部门利益的群众组织。事实上，充其量这是一个准自治组织。它给成员提供某些服务，但它也是一种行政控制形式。获得经营许可时自动获得了会员资格，在收取许可费时也收取了会费。
这个组织的双重性质也从其领导的官方地位得到说明。协会的办公室一般位于工商行政管理局内，在协会工作的干部的工资由县政府支付。在某县，协会的领导起初曾经是一个个体企业主，现在是全职干部，与副局长地位和收入相同。但是，与绝大多数局领导不同，他不是党员。
官方描述的这个协会的工作包括：（1）监督确保个体户遵守规范，如要求他们停留在市场内最初安置给他们的货摊上；（2）对企业家的政策教育；（3）成员有困难时提供帮助，如受到骚扰、不公平收费或争吵。这些功能随着在乡镇设立下级分支组织变得更加便捷。在分支组织之下是专业行业小组，有被任命的组长。
这些组织的准公共性质更反映在下述事实上：协会的主办机构——独立协会的国家联盟的主席，也是国家工商管理局局长，他的秘书长同时是该局个体经营部门的主管。
当控制是私营部门和地方政府关系的一个定义性特征时，这只是故事的一半。地方政府提供激励也使用控制，正如一个法团系统的典型特点。集体部门和私营部门两者都从与地方政府的法团关系中获益，也有理由继续保持这种法团关系。正如从集体部门征收财政税收一样，私营部门和地方官员的关系也不是零和博弈。
（二）激励私营企业
在1990年代中期，很多地方政府改变了他们初始发展策略，转为包容私营部门。地方政府的积极作用当然还在，此前提供给集体企业和村办企业的绝大多数帮助转而或扩展到私营部门，只有少数帮助例外。
1. 贷款
乡镇或村不可能通过再分配政府资金给予私营企业资金。但是县不断提供给私营企业贷款帮助。上一章所描述的私营企业获得的银行贷款数量巨大增长，没有县和乡镇官员的帮助是不可能的。
一些县降低了集体企业从财政税务部门获得的行政性借贷的数量，扩大了信用社的数量和类型以服务更具多样性的发展策略，此策略包含不断增长的私营企业。一些县在“县财政投资公司”的名义下创立了他们自己的信用公司，所有类型的企业都可以向其申请借贷。在乡镇层面，很多由乡镇政府直接或间接支持的准私营的信用社（基金会）1990年代中期激增，服务所有类型客户。一些县每个乡镇都有这样的信用社。还有这种信用社，如个体企业家和私营经济基金会（个体私营经济基金会），专门为私营企业服务。
这些地方信用社直接和每个乡镇的国营信用社竞争。从这些信用社借贷的钱需要支付比从银行或国营信用社更高的利息，但是新的机构使得地方企业更容易获得贷款，尤其是小额、短期的周转贫金。储蓄被以高于国有银行和信用社的利息吸纳进来。初步报告显示地方信用社运转顺利。例如，在某县，县城所在的镇1992年建立了一个信用社，初始资金大约10万元，一半来自镇政府。1993年它的资金增加到500万元，1994年为1500万元，1995年达到2000万元。
2. 市场和技术信息
若非更重要也是同等重要的是，地方政府处于向私营部门提供技术建议和市场信息的有利地位 种相对无须成本的服务，县政府可以作为其官僚系统部分职责提供给所有可能带来新财政收入的企业。对于创业初期的私营企业技术帮助是重要的，当时他们资源有限，正如同在相似阶段的集体所有企业和村办企业。
例如，一个制瓦厂主可以转行炼钢，因为他能从县乡镇企业管理局获得技术帮助。他来到县，地方官员帮助他联系上海的顾问。一个做废铁收购的有能力在县和乡镇官员的帮助下开办他自己的工厂。在这个例子中，企业主来自一个有着长期制作小型铁制工具传统的地区，但是他需要县官员帮助获得土地和必须的许可，以及技术人员，以使他的产品达到可接受的标准。
1990年代对私营企业的提倡表明了中国转变了最初的发展策略，但这不是对她早期进程的弃绝。绝大多数县最少从1980年代中期起就有大量合法注册的小个体企业主。地方政府在1990年代中期所为不过是提供给私营部门优先获得可让最好的企业成长的资源，帮助新企业立足，正如这些县曾在1980年代帮助集体企业一样。
始于1990年代中期，为了鼓励大型私营企业发展，地方官员承诺提供各种形式的帮助，从方便审批、许可授予到帮助开发市场。在某县，为刺激参与兴趣，允许交税超过1万元的私营企业主把他们的户口从农村迁到城市，免除他们农村户口的责任如出义务工和上缴本村费用。如果私营企业主缴纳的税收足够高，责任豁免和户口转变可以扩展到他整个家庭。私营部门反应积极。大型私营企业从1990年的69个增加到1995年的528个。
对温州和福建部分地区私营部门的前期研究描述了“虚假集体”的现象，那里私营经济寻求“红色保护伞”和集体标签的相关利益。这种做法扩展到一些县，如刚刚提到过的那个县即是。那些曾经是坚定的集体取向的地区后来允许私营企业完全且直接利用税务和信贷倾斜政策，这些曾是集体企业获得的。据某县的官员说，他所在的县1990年代中期近10%—20%的企业官方登记为集体的企业，事实上是私营的。此外，随着改革成熟，政治环境变得更宽松，私营企业不断享受公开的物资和投入优待，这些过去只有集体企业才能获得。紧密的经营关系在私营企业主和公有部门——包括国有和集体所有企业——之间发展起来。国家和集体所有企业变成了私营部门的财富源泉。
（三）私营和公有共生：政府和市场的相互作用
私营企业增长由地方政府介入促成的事实——一些情况下通过政府倡导的前集体所有企业直接私有化——暗示了私营企业和地方政府的关系。这减低了不断增长的私营部门作为独立经济精英夺取地方官员权力的机会。相反，地方政府和私营部门的关系不断成为共生状态。
在中国有长期实践传统的生产合同再现，以提供私营企业主关系和机会。“横向联合”建立了大型国有和集体企业（在县级或以上）与乡镇企业的联系。在1980年代，这首先出现在乡镇或村所有的企业。在1990年代，对私营企业做出了相似的安排。
甚至在像温州这样以私营企业著名的地方，个体企业主经常是装配线运行的一部分，那里整个村订立某产品生产合同，个体户完成最终产品生产需要的某一特定步骤。代替直接作为个人参与市场，村和大公司组织签订合同。由村或比村小的组和市场打交道。各种贸易协会是另一种机制，通过它们降低了小生产者在信息和技术都缺乏的市场环境下经营的各种困难。协会开发市场，有时协助获取原材料。
当“市场”行为依靠国家或集体企业介入的合同时，权力分配的意义与企业主完全不依赖官员介入的情况大不相同。在农村，私营企业主变成国家和集体经济的一部分或者有时依赖它们，以降低他们追求经济利益时的风险，地方政府和私营企业的关系不再可能对立。地方政府利用他们控制的合同和资源把私营经济纳入法团网络。
中国的私营经济与在发展中的东亚新兴工业化国家所见更接近，而非新古典经济理论描述的模型。无论是为获得生产资料还是售卖他们的产品，中国一些成功的私营企业主都很少到开放市场上去冒险。相反，他们作为私营企业生产但是把他们的产品根据合同卖给大型集体或国有企业。购买他们产品的国有企业通常提供给他们基本的生产资料和设计方案。个体企业家的作用是加工，正如在中国传统上的放料包买制。
一个农村私营沙发框架厂的运营说明了这个体制如何运作。1990年这个工厂产值超过300万元，雇工超过50人。拥有这个工厂的私营企业主并不担心供应、设计或零售他的产品。他只需要生产沙发框架然后把它们运到附近的一个大型集体企业，他同这个企业签订了制作框架的合同。厂房、工人、时间、条件和工资是他的责任。但是产品的价格、原材料供应和生产的数量由他事前和集体工厂签订的合同条款规定。
计划和市场的相互作用，旧日伙伴的适应能力，个人关系的重要性被苏黛瑞（Solinger）在她描述城市国有工厂的贸易时适时捕捉到。借助奥利佛·威廉姆森的研究，苏黛瑞（Solinger）强调了在改革中的社会主义体制下关系合同的普遍性。她描述了改革环境下企业表现出的“黏性”行为模式：虽避免了指令性计划的局限，他们仍旧依赖从前的关系，以及在国家安排贸易伙伴时发展起来的信任和了解。她指出：“（计划体制的）渠道……继续把旧日伙伴们笼络到一起——不过这一次是作为一个法争问题。”个人建立的关系的重要性也可见于私营企业家的市场行为中。但是农村私营企业的合同伙伴并不直接出自于改革前的计划体制，虽然一些合同是从国有或集体所有的企业的生产任务中发展出来的。
私营企业主，如同国有企业中他们的城市对应者一样，建立与大型国有和集体企业旧有的关系，或与之培育新合同。目的是在一个不如此则很冷漠的市场环境下建立信任和了解，以最大化他们的经济利益。正如那些国有企业的人一样，私营企业主热衷于那些“提供信任、可预见性、供应安全、减少信息搜索费用”的关系，力图最大限度减少风险，降低交易成本。恰在此处地方政府和公有企业对私营企业的作用变得显著起来。
上述例子中，沙发框架生产者通过他和当地政府的个人关系促成了他的合同——此例中，是与一个大型城市集体工厂。在1980年前他是一个卡车司机，1982年他开办了一个家庭工厂，雇用了两三个亲戚。1984年左右他扩大了经营，更换了生产线，从茶几（他把它们卖给一个集体企业）转到沙发框架。这个使他踏上成功之路的转变，发生于偶然。他为别的生意偶然来到一个大型集体企业，在那里他听说该厂急需燃料。通过他的各种关系，他设法给这家工厂弄到大量燃料。厂长很感激他，也对他的神通广大印象深刻，决定帮助他，给了他一个供应沙发框架的合同。与一个集体企业的个人关系就此发展成为一桩有利可图的买卖。
随着这个沙发制造者越来越成功，那些本村的小生产者成为他的分包商。他给他的邻居们提供市场和进入这个更赚钱行业必须的技术。他把这描述为一个“他带领他们”的过程。1991年该村一共有十家工厂——三家大的（每家雇用超过30人），七家较小——生产沙发框架。最早的沙发框架生产者收购他邻居们制作的这些框架然后和他自己生产的框架一起卖给大城市附近的集体企业。这个企业主帮助其邻居的能力被以下事实增强：他被意外提拔为一个村干部，成为一个村组长，领导210个村民。
一个成功的私营制鞋者同样也以最小的风险为市场生产，他从本地区大型集体或国有百货商店获得订单。原材料和风格由百货公司提供，他只需要根据规格生产。
个体企业主协会——制鞋者和沙发框架制造者都是其会员，报告称绝大多数私营企业由国有或集体企业代销，而非直接参与市场。大多数小个体企业主也卖给工厂，他们中只有10%左右真正面向公众销售。这种私营和公有企业的共生关系，伴随着地方法团政府提供的帮助，把私营企业保留在法团网络之中。
五、地方政府主导的发展的演进
随着去集体化和财政改革，县、乡镇和村级官员获得开发新财政收入来源的激励。资源和地方条件决定了他们如何对这些激励做出反应。一些地区较早就选择扶持私营企业。绝大多数地区选择依靠有实力，采取政治变动最小、早期发展的集体企业与村企业阻力最低的路径，逐步地允许私营企业成长。与那些了解苏联体制者的最坏预期相反，中国地方官员成功促进农村企业动态成长。成长速度令人瞩目，但是更惊人的是那些官员在适应变化的政治和经济条件过程中表现出的弹性，在此过程中还要保持最低限度的对发展过程的间接控制。
地方政府利用激励和约束组合来形塑融合了地方政府企业家和政府角色的地方法团体系，保持经济权力和政治权力结合的列宁主义体制特征不变。相比于把毛主义体制抛弃不用以完成革命性的变化，地方官员采用了一个更具渐进革新的思路，转变这个体制为他们服务。本章揭示了共产党官员如何利用中央计划经济的机制作为政治工具培育快速经济发展，把持他们自己的政治权力，甚至当私营经济开始成长时也如此。正是这些制度支持使得很多中国农村企业在经济起飞的早期阶段免于沉没。
同时，这种积极干预的类型，允许地方干部对特定部门和企业发展速度发挥显著影响。干部干预的选择权为理解在中国不同地区发现的显著多样性提供一个洞见。多少地方企业，以及何种类型企业在实践中获得支持要由地方干部来决定。
但是地方官员指导地方经济的权力和他们与集体和私营经济两者都发展出来的亲密关系，给他们的中央与地方的关系带来相当代价。下一章将考察地方政府法团主义的这些后果。
〇戴慕珍著《中国乡村起飞：经济改革的制度基础》，第四章“地方政府法团主义：快速经济增长的组织”，中国社会科学出版社，2021年。为阅读及排版便利，本文删去了注释与参考文献，敬请有需要的读者参考原文。
〇封面为1980年代的苏南乡镇企业。[图源：xw.qianzhan.com]
〇编辑 / 排版：彭彭 / 山本木子
〇审核：弥章 / Y.H.