城乡规划实施中的矛盾化解——在北大的讲课提纲
城乡规划实施中的矛盾化解
——在北大的讲课提纲
2008年，《中华人民共和国城市规划法》废止，《城乡规划法》实施。这10多年以来，因为城乡规划的实施引起的社会矛盾大幅度增加，我们必须对此有足够的重视，展开对此的理论与实务研究，成长一批这个领域的专家型法律人。
这十二年中，我们律师事务所代理的因城乡规划实施导致公民，法人财产损失的案件取得了较好的维权效果，最大标的额达到人民币四亿元，基本上实现了维护当事人合法权益与化解矛盾的相统一。
10余年以来的实践证明，《城乡规划法》的出台的确为政府加强城乡建设管理发挥重要的作用，但是也引起了诸多的社会矛盾，并且是矛盾激化的源头之一。从我掌握的情况看，规划实施引起的矛盾主要在规划变更和执法阶段。
一、规划变更引起的矛盾化解
政府管理城乡建设和环境保护的工具中，最重要的是城乡规划。然而，有的时候规划赶不上变化，而城乡规划变更往往导致相关当事人利益受到损害，怎么办呢？对此，我们认为：规划变更不能让老百姓买单！依据现行城乡规划法律，要想规划变更不让老百姓买单，要化解这方面的社会矛盾，重要的是三个层次的问题。
第一，规划要有稳定性。
虽然《中华人民共和国城乡规划法》第七条规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”，但是，城乡规划的稳定性问题一直是件头疼的事。不说分区规划与详规，总体规划也难稳定。君不见？各地的城乡总体规划有几个能从一而终？换了一个书记、市长便要修订一次是常态。如何让城乡规划硬起来？不仅仅是规划管理人员要努力，更重要的是决策者树立良好的法治意识。
核心的问题是不忘初心，坚持规划立法与实施都应是为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。
城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划和社区规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
第二，修改规划要依法进行。
在《中华人民共和国城乡规划法》第四章即第四十六至四十九条设立了城乡规划的修改程序。其中，分别规定了各类规划修改的条件并规定应以不同方法征求公众意见。
(一)体系规划修改程序
第四十六条规定，省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。
第四十七条规定，有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：
上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；
行政区划调整确需修改规划的；
因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；
经评估确需修改规划的；
城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。
修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。
修改后的省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划，应当依照本法第十三条、第十四条、第十五条和第十六条规定的审批程序报批。
(二)控制性详规的修改
第四十八条规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。
修改乡规划、村庄规划的，应当依照本法第二十二条规定的审批程序报批。
(三)建设规划的修改
第四十九条规定，城市、县、镇人民政府修改建设规划的，应当将修改后的建设规划报总体规划审批机关备案。
第三，政府修订城乡规划要买单。
城乡规划的修订大多数是合法行政行为，但对造成的不良后果妥善善后是当事政府的义务。
(一)法律依据
《城乡规划法》第五十条规定：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。
经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图，行政机关不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
(二)古田案的操作实务
现实中，许多受到伤害的权利人不了解法律的上述规定，多半是自认倒霉。有的权利人虽了解上述规定但不懂得如何依法维权。尤其是房屋征收纠纷中，权利人及其代理人不善于运用上述法律规定维护合法权益而吃亏较多。更重要的是一些政府机关不严格依法行政，该主动补偿的却千方百计耍赖，不仅仅是影响了政府的正面形象，更可能因此制造社会矛盾。 我们代理的古田赔偿案二审近期调解结案，金额近4亿元，是一个成功的案例。
二、规划执法中的矛盾化解
规划执法是行政主管部门依据城乡规划法和行政处罚法、行政强制法对违反城乡规划的行为调查、认定、处理的活动。
(一)城乡规划执法矛盾多发区
1、旧城区改建
第三十一条规定，旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。
2、风景名胜区的依法保护
第三十二条规定，城乡建设和发展，应当依法保护和合理利用风景名胜资源，统筹安排风景名胜区及周边乡、镇、村庄的建设。风景名胜区的规划、建设和管理，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。
3、城市地下空间的开发利用
第三十三条规定，城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续。
4、建设工程规划许可
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
5、乡村建设规划许可
第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。
6、变更规划许可
第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。
7、临时建设
第四十四条规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。
8、竣工验收
第四十五条县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。
(二)规划执法要依法进行
近一些年来，由于规划执法引起的行政纠纷以及刑事案件不少，主要是暴露了执法上的两个极端，一个是执法不严，另一个是过度执法。对此，需要在四个方面予以纠正。
第一，调查。
对于违反规划的建设行为，行政主管部门有权依据行政处罚法的规定认真进行调查。在征收当中，行政机关应该按照征收条例的规定调查、认定、处理。
第二，认定。
正确认定的前提是主体适当和依法认定，不能扩大化。违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。
第三，处理。
住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》(建法[2012]99号)。
对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。对违法建设行为进行行政处罚，应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施。
1、属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形及处理
(1)取得建设工程规划许可证，但未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。
(2)未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能移符合审查文件要求的。
上述规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。
对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理：
以书面形式责令停止建设；不停止建设的，依法查封施工现场；
以书面形式责令限期改正；对尚未取得建设工程规划许可证即开工建设的，同时责令其及时取得建设工程规划许可证；
对按期改正违法建设部分的，处建设工程造价5％的罚款；对逾期不改正的，依法采取强制拆除等措施，并处建设工程造价10％的罚款。
违法行为轻微并及时自行纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。处罚机关按照规定处以罚款，应当在违法建设行为改正后实施，不得仅处罚款而不监督改正。
2、对无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理：
以书面形式责令停止建设；不停止建设的，依法查封施工现场；对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定书；对按期拆除的，不予罚款；对逾期不拆除的，依法强制拆除，并处建设工程造价10％的罚款；
对不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10％以下的罚款。不能拆除的情形，是指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形。
上面所称没收实物，是指没收新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体。所称违法收入，按照新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体出售所得价款计算；出售所得价款明显低于同类房地产市场价格的，处罚机关应当委托有资质的房地产评估机构评估确定。
对违法建设行为处以罚款，应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。
已经完成竣工结处罚机关接照第八条规定处以罚款，应当在依法强制拆除或者没收实物或者没收违法收入后实施，不得仅处罚款而不强制拆除或者没收。
第四，执行。
(1)执行的一般程序
执行应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施，并应当遵守下列规定：
实施前须向行政机关负责人报告并经批准；
由两名以上行政执法人员实施；
出示执法身份证件；
通知当事人到场；
当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
听取当事人的陈述和申辩；
制作现场笔录
现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；
当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；
法律、法规规定的其他程序。
(2)规划执法执行具体的规定
城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
《行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：履行义务的期限；履行义务的方式； 涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； 当事人依法享有的陈述权和申辩权。
当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址； 强制执行的理由和依据； 强制执行的方式和时间；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
执行中止是行政机关执行中一种应急的行为，这种危机应对的行为十分重要。法律规定有下列情形之一的，中止执行：当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；第三人对执行标的主张权利，确有理由的；执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；行政机关认为需要中止执行的其他情形。
中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。
在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。
执行和解是化解矛盾的重要手段。在实施行政强制执行前、中，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。
执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。
(3)执行需要特别重视的问题
A.行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。
B.行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。
C.对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
王才亮
一个追求公平正义的非著名律师
北京才亮律师事务所主任，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任，北航法学院、人大律师学院兼职教授。
潜心从事法学研究，多次参加国家立法，出版有《产品质量法案例评析与实务》、《购房陷阱防范法律实务》、《房屋拆迁实务》、《房屋拆迁纠纷焦点释疑》、《拆迁管理与纠纷处理操作指南》等法学著作。
才行法道 良举公正