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正确实施“城市更新”
为帮助住房和城乡建设系统广大干部职工深刻领会实施城市更新行动的重要意义、目标任务和工作要求，住房和城乡建设部党组书记、部长王蒙徽撰写了题为《实施城市更新行动》的解读文章，该文已收录在人民出版社出版的《<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议>辅导读本》中全文转载。
王蒙徽部长在文章中指出：“实施城市更新行动，是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径。城市建设是贯彻落实新发展理念、推动高质量发展的重要载体。随着我国经济发展由高速增长阶段进入高质量发展阶段，过去“大量建设、大量消耗、大量排放”和过度房地产化的城市开发建设方式已经难以为继。实施城市更新行动，推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将建设重点由房地产主导的增量建设，逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造，促进资本、土地等要素根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置，从源头上促进经济发展方式转变。”
读过王蒙徽部长文章，感到文章里说的“城市更新行动”与目前国内一些城市在搞的城市更新动作以及宣传在内涵上是不同的。因此，正确的理解与实施中央的决策将决定这一行动的效果。
三十年前出台的房屋拆迁制度由于矛盾激化，质疑的声音很多，于是在十年前由开发商主导的拆迁进化为政府主导下的房屋征收，而国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施过程中“城市更新”登台亮相，相关的文章、著作层出不穷。其中，立法走得最快的是深圳市出台了地方法规《城市更新条例》。
看了一些关于城市更新的文章和基本相关的著作，有的主要是进行法理诠释的实务性的介绍，而有的是引经据典来认证全面推开城市更新工作的伟大意义。由于后者中阐述的城市更新与此前的城市房屋拆迁都是由开发商在激励推动，这就让不能不让人担心新一轮的大拆迁运动又要来了吗？
大拆迁运动已经被理论和实务界反思形成共识认为是一种折腾，但从古至今，中国人好折腾。同时，中国人又是善良的，容易被一些华丽的词藻所糊弄。比如前些年许多地方本来应该是房屋征收，为了规避《国有土地上房屋征收与补偿条例》的那些程序性限制而不叫征收，叫什么“XXX改造”、“腾退”等等，其本质仍然是拆迁而已 ，其核心内容还是要推动大拆大建。
所谓“折腾”，来源于满语的音译，本意是对事物进行翻来覆去、反复的做和折磨的一种动作形态。延伸到社会现象，折腾就是没事找事，无事生非或者是朝令夕改，忽左忽右甚至是重复做一些无意义无关联不必要的事情。
为此，我根据我对中央的“城市更新”工作决策的认识对如何把目前被误导的一些地方的“城市更新”定性为“折腾”并且予以纠正有如下意见与建议：
第一，城市更新的问题不仅仅需要从业主具体的微观的利益保护来考虑，还要从社会发展所需要宏观的循环经济的角度来思考。
已经在做的这种扩大化的城市更新大部分项目是在开发商推动下拆了低容积率的旧房建是高容积率的高楼，多建的房子便成为开发商的利益来源。
一个小区不到30年又开始拆迁，这无疑是一种折腾，这种做法已经被中央所否定。中央的要求是“将建设重点由房地产主导的增量建设，逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造”。所以，我们应该认识到大拆大建这种折腾，只会带来社会资源的浪费。中国占世界1/5的人口使用了占世界一半的建材包括水泥钢材的能耗。作为一个负责任的人，不仅是要考虑个人利益，还要考虑民族的未来和地球环境的承载能力。前几天路过武汉，看了一下武汉江汉关大楼，想起了20多年前，原全国律协民事业务委员会，受建设部的邀请参与《建筑法》的修改和建筑质量条例的制定活动，我们当时渴望的是通过立法促使中国的建筑能够质量第一，百年大计。如今中国的房屋建筑可能只有30年的寿命，这正常吗？
第二，还要考虑一个建设土地使用权的风险。《民法典》马上就要实施了，对建设用地使用权到期之后是否缴费的问题，《民法典》在《物权法》的“自动续期”基础上延伸为建设用地使用权到期后肯定要缴费，只是怎么缴纳或减免由法律、法规来决定。目前，虽然因为在立法中质疑到期后缴费的声音很强烈，政府方面还没有出台怎么缴费或是减免的规定，但法律的后门打开了，绰缴费只是迟早的问题。原来的小区建设用地最长为70年，那么才用了30来年，如果按一些地方的“城市更新”是拆了再建，原有的土地使用权期限如何衔接？重新计算70年还是需要补交土地出让金？如果重新计算，无需补缴土地出让金，那么可能与《民法典》相关法条不符。在国家的法律明确要交而怎么交、交多少的法规没有出台之前，如何处理公众这方面的权利的诉求是一个难题。
第三，关于公共利益的界定，在国有土地上房屋与征收补偿条例中做了列举式加兜底的规定。而城市更新实务中如果小区的达到95%以上的人签名同意，剩下的5%就将被征收，实际上是走了一条曲线扩大了公共利益范围，与《立法法》中的非国有财产的征收要由法律来规定的法律保留原则相冲穾。一些地方“城市更新”的推动者们以绳头微利可能会赢得一个小区内95%的人的支持，但5%以下的个体的合法权益保障被少数服从多数的原则所冲击，后患无穷。
想说的话还有很多，但篇幅所限，先说这么一些。或许我是杞人忧天，但频繁发生的恶性事件提醒我们：我们都在同一辆公交车上，如果社会矛盾不能及时化解，那谁也不是100%安全的，因此对于社会管理中的重大决策的偏差防微杜渐十分重要。
历史文章
王才亮
学者型律师，北京市才良律师事务所主任，北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任，中华全国律师协会宪法与行政法专业委员会顾问。出版专著三十余本，发表论文百余篇。2010年获《时代周报》时代人物，《中国律师》杂志年度新闻人物。2011年获《中国新闻周刊》“影响中国年度人物”；《南方人物周刊》“50名中国年度魅力人物”。
才行法道 良举公正