智库观点 | 我国海洋生态保护修复的关键问题和攻坚方向

作者：张志卫，刘志军，刘建辉

引言

随着经济社会的高速发展, 近年来我国海洋生态系统遭受不同程度的破坏, 出现海湾服务功能下降、湿地萎缩、海岛破坏和生物多样性丧失等问题。为改善海洋生态环境,2010年5月18日, 财政部经济建设司、原国家海洋局财务司联合印发《关于组织申报2010年度中央分成海域使用金支出项目的通知》 (财建便函[2010]83号) , 通过中央分成海域使用金支持地方实施海域、海岛和海岸带整治修复及保护项目, 自此我国海洋生态保护修复工作正式启动。

为落实《中华人民共和国海岛保护法》第二十一条“国家安排海岛保护专项资金, 用于海岛的保护、生态修复和科学研究活动”的规定, 自2012年起连续2年, 中央设立海岛保护专项资金, 支持地方实施海岛生态修复示范与领海基点保护试点项目。自2014年起, 中央层面将海岛保护专项资金与中央分成海域使用金合并, 2015年正式更名为中央海岛和海域保护资金。2016—2017年, 为贯彻落实《国家十三五规划纲要》和党的十八届五中全会关于“开展蓝色海湾整治行动”的工作部署, 中央财政对沿海城市开展蓝色海湾整治给予奖补支持, 统筹支持地方实施“蓝色海湾”“南红北柳”和“生态岛礁”等重大修复工程。2018年, 随着机构改革的深入推进, 明确自然资源部统一行使生态保护修复的职能, 海洋生态保护修复面临新的发展机遇。

近年来, 国内许多学者围绕海洋生态保护修复的关键技术开展了大量研究, 对于促进相关工作发挥重要作用。为深入推进我国海洋生态保护修复工作, 本研究基于2010—2017年已实施的海洋生态保护修复项目, 全面分析海洋生态保护修复的重大意义、主要内容和关键问题, 并就攻坚方向提出建议。

海洋生态保护修复的重大意义

意义一：海洋生态保护修复是破解海洋生态环境污染问题和建设美丽海洋的必然要求

《2017年中国海洋生态环境状况公报》显示, 2017年夏季劣四类水质达4.731万km2, 较2016年增加11.5%;入海排污口邻近海域环境质量状况总体较差, 90%以上无法满足所在海域海洋功能区的环境保护要求;监测的河口全部呈亚健康状态, 海湾生态系统多数呈亚健康状态;砂质海岸和粉砂淤泥质海岸侵蚀依然严重。面对海洋生态环境保护的严峻形势, 有必要实施具有针对性的海洋生态保护修复, 改善河口、海湾生态系统以及生态受损海岛的生态环境状况, 为建设美丽海洋奠定基础。

意义二：海洋生态保护修复是加强海洋生态系统保护和保障国家生态安全的必要环节

目前我国已建立国家级海洋保护区81个, 全国各级各类海洋自然保护区和特别保护区 (海洋公园) 250余处, 总面积约为12.4万km2, 将红树林、珊瑚礁、河口湿地和海岛等海洋和海岸带生态系统, 中华白海豚等重要生物物种以及牡蛎礁和海蚀地貌等海洋自然景观和遗迹纳入保护范围。然而由于个别保护区未纳入有效管理, 不合理的开发利用活动严重影响生态系统安全, 出现珊瑚礁白化、红树林萎缩、湿地退化和岸线人工化等问题。为保护重要的生物物种和海洋生态系统, 有必要在采取行政强制手段的基础上, 开展必要的海洋生态保护修复, 保障国家生态安全。

意义三：海洋生态保护修复是解决当前社会主要矛盾和为人民群众提供更多生态产品的重要手段

当前我国社会的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。美好生活需要就包含对美好居住环境的更高要求, 人民群众希望天更蓝、水更清、山更绿。由于部分沿海地区过度开发导致生态环境破坏, 只有通过海洋生态保护修复, 在确保存量的基础上寻求增量, 拓展更新、更多的优质生态产品, 才能满足广大人民群众的需要。

海洋生态保护修复的主要内容

据统计, 2010—2017年中央财政累计下达专项资金137亿元。通过对中央支持沿海各地实施的270余个海域、海岛和海岸带整治修复和保护项目以及18个城市实施的“蓝色海湾”整治行动项目进行分析, 海洋生态保护修复主要包括4个方面内容。

主要内容一：海域海岸带环境综合整治

海域海岸带环境综合整治包括对重要海湾、河口海域、风景名胜区以及重要旅游区毗邻海域和大中城市毗邻海域等的综合整治和修复。从实践效果看, 通过废弃码头拆除、废弃物清理、海域清淤、退养还滩、退堤还海、自然岸线修复、人工岸线整治、离岸潜堤建设、防潮堤修建、滨海观景长廊修建、沙滩整治修复和地质遗迹景观修复等措施, 有效提高了锦州白沙湾、烟台十里湾、青岛小港湾、厦门天泉湾、茂名水东湾、广西廉州湾和防城港西湾等海湾的整体环境水平, 修复了大连金石滩和老虎滩、辽宁月亮湾和北戴河、烟台金沙滩、北海银滩以及钦州三娘湾等优质沙滩浴场, 整治了天津永定新河口、大沽排污河和江苏连云新城临洪河口等河口海域的生态系统和岸线景观, 改善了荣成月湖、乳山潮汐湖、汕尾品清湖、万宁小海和老爷海等城市滨海潟湖的生态环境, 为人民群众提供了更多的亲水空间。截至2017年年底, 全国累计修复岸线260km、沙滩1 240hm2, 北戴河、辽河口、胶州湾和厦门湾等地的整治修复效果明显, 海洋生态环境呈明显改善和整体趋稳向好的积极态势。

主要内容二：海岛整治修复

海岛整治修复包括海岛生态环境整治、海岛基础设施建设和特殊用途海岛保护。从实践效果看, 通过海岛岛体修复、植被种植、岸线整治、沙滩修复、周边海域清淤以及养殖池和废弃设施拆除等措施, 大笔架山、菩提岛、鲁家歭岛、鼓浪屿、舟山岛和平潭岛等一大批生态和景观受损海岛得到修复, 改善了海岛生态环境;通过海岛码头、桥梁、护岸、防波堤、输水管道、海水淡化设施、垃圾处理厂 (站) 、污水处理厂 (站) 、山塘水库和环保厕所等的修建, 海底电缆铺设, 地质灾害治理以及山体边坡修复等措施, 獐子岛、南长山岛、秦山岛、连岛、洞头岛和南澳岛等海岛的基础设施条件逐步改善, 促进了宜居、宜游海岛建设;通过领海基点所在海岛现状调查和保护范围选划以及重要生态价值海岛修复和生态试验基地建设等措施, 新能源、新材料和新技术在海岛上得以应用示范, 生态型开发模式和理念得以强化, 提升了大洲岛和南麂岛等涉岛保护区的管护能力。截至2017年年底, 全国整治修复海岛近60个, 对建设海岛生态文明、发展海岛经济社会和维护国家海洋权益发挥了重要作用, 促进传统的“粗放型、破坏型、掠夺型”海岛开发利用方式逐步向“集约型、保护型、赋予型”转变。

主要内容三：典型生态系统保护修复

典型生态系统保护修复包括对重要滨海湿地、珊瑚礁、红树林和海草床等典型生态系统的保护修复。通过退养还海、退养还滩和退养还湿等措施, 结合碱蓬、芦苇和怪柳等植被的修复和重建, 促进了辽宁兴城河口、昌邑潍河河口、东营黄河口、荣成天鹅湖、日照付疃河口和小清河河口等重要滨海湿地生态系统的恢复;通过红树林栽培和移种以及互花米草治理等措施, 促进了闽东滨海湿地、厦门下潭尾、广东珠江口、雷州半岛保护区、湛江流沙湾、茅尾海沙井、广西北仑河口和山口自然保护区等红树林生态系统的恢复;通过珊瑚礁移植恢复等措施, 开展了涠洲岛、徐闻和大洲岛等海域的珊瑚礁生态修复和保护;通过龙须菜移植、羊栖菜和鼠尾藻育苗、人工鱼礁投放以及海洋鱼贝类生物放流等措施, 探索提高特定海域生物多样性的方法。截至2017年年底, 全国累计修复滨海湿地4 100hm2, 有效改善滨海湿地生态环境。

主要内容四：生态保护修复能力建设

生态保护修复能力建设包括海洋保护区能力提升、海域动态监视能力建设、海岛视频监测系统建设和海洋预警报系统升级改造等。通过巡护执法监视设备购置、生态监测设备购置、管护设施建设和海洋生物物种保护设施建设等措施, 有效提升了山东龙口和利津、江苏海门蛎蚜山以及广东海陵岛等国家级自然保护区 (海洋公园) 的管理水平;通过县级海域动态管理设施建设等措施, 加强了基层海域的动态监视能力;通过佳蓬列岛和围夹岛领海基点等视频监控系统建设等措施, 使全天候监视监测领海基点及其周边海域成为可能;通过海洋预警报系统升级改造等措施, 提升了部分地区的海洋预报减灾能力。

海洋生态保护修复的关键问题

我国海洋生态保护修复工作已取得积极成效, 但由于该项工作起步较晚, 大多停留在低层次的人工生态系统修复层面, 相关制度亟待健全、技术体系亟待完善。

问题一：缺乏具有综合性和系统性的海洋生态保护修复规划

根据2018年公布的陆源入海污染源排查初步结果, 全国共有9 600个陆源入海污染源, 其中包括入海河流740余条、入海排污口7 500余个、排涝泄洪口1 350余个;海洋督察情况显示, 江苏省陆源入海污染物占海洋污染物总量的85%以上。由此可见, 引起海洋生态系统破坏和海水质量下降的污染物主要来自陆源排污。但从已编制的涉海整治修复规划看, 国家层面仅出台《全国生态岛礁工程“十三五”规划》, 地方层面出台《海域海岛海岸带整治修复保护规划》和《海岸线整治修复3年行动方案》等, 均没有很好地体现陆海统筹的理念, 也没有从系统修复的角度统筹编制行政区内的海洋生态保护修复规划。已实施的海湾整治修复项目中, 大部分简单地采取岸线整治和湿地恢复等措施, 而没有采取陆源污染治理和海湾综合整治相结合的模式。此外, 部分项目由于前期论证不足, 没有形成可直接进入操作层面的实施方案, 导致项目实施进展缓慢。

问题二：尚未形成多渠道投入机制

海洋督察情况显示, 地方政府承诺投入的部分项目配套资金并没有匹配到位, 导致项目实施缺乏足够的经费支持。总体上看, 目前海洋生态保护修复投入机制仍未理顺, 部分地方政府过度依赖中央财政资金投入, 尚未建立资金筹措长效机制, 也未形成多渠道投入机制。其主要原因有3个方面: (1) 地方财政面临较大压力, 缺乏稳定的财政支持来源; (2) 缺乏金融政策支持, 没有建立投融资公共平台, 金融机构的积极性不高; (3) 没有建立生态修复利益共享机制, 不能有力吸引社会资本参与。

问题三：海洋自然修复的研究和实践不足

据统计, 2010—2015年中央财政支持实施的海岛整治修复项目中涉及的12大类、128小类的工程类型中, 岸线整治、基础设施建设、淡水资源保护和污水防治等人工修复手段占比高达70%, 其中仅基础设施建设占比就高达21%。在已实施的涉及海岸修复工程的整治修复项目中, 多为人工岸段建设, 未能充分体现生态化建设要求, 施工方法和技术工艺落后, 生态化效果不明显。此外, 缺乏对生态系统问题的准确界定, 对海岸冲淤等环境问题的机制研究不足, 导致对各种退化程度不同的海洋生态系统, 没有采取具有针对性的生态修复手段, 整治修复未能达到预期效果。

海洋生态保护修复的攻坚方向

为解决当前我国海洋生态保护修复工作中存在的问题, 持续推进海洋生态保护修复工作, 建议做好“三个转变”。

建议一：保护修复从局部向系统化和高层次转变

海岸带是复合生态系统, 包括“山、水、林、田、湖、草、海”7个要素, 也是实施陆海统筹的典型交错区域。因此, 海洋生态保护修复必须在科学确定海洋生态脆弱区的基础上, 制定具有综合性和系统性的保护修复规划, 因地制宜处理好海岸带区域内景观之间、生态系统之间以及生态系统内各群落、各层次和各种群之间的关系, 统筹实施“山水林田湖”以及“蓝色海湾”“南红北柳”和“生态岛礁”等重大修复工程, 坚持污染治理与生态修复并重, 确保各生态系统物质循环和能量流动的可持续运行, 形成稳定和良好的生态环境, 为人民群众提供生态安全保障。

建议二：资金来源从依靠中央财政向多渠道投入机制转变

各地应加大整治修复财政支持力度, 将整治修复资金纳入财政预算。完善相关资金使用管理办法, 充分整合现有资金政策和渠道, 改变“各自为战”的工作格局, 强化生态补偿和赔偿, 组织编制科学可行和量化可考核的整治修复工程实施方案。依托产业投融资公共服务平台, 引导开发性、政策性和商业性金融机构采取多种形式加大对整治修复工作的支持力度。探索社会资本参与整治修复的模式和途径, 规范推广政府与社会资本合作模式 (Public-Private Partnership, PPP) 。

建议三：修复模式从人工干预为主向自然恢复为主转变

由于人工干预为主的修复模式工程量大、资金投入多以及对原有生态系统的扰动剧烈, 应坚持自然恢复为主、人工修复为辅, 通过水环境综合治理、生境改善和生物多样性恢复、植被厚植和恢复以及岸线保护和生态修复等措施, 增强海洋的自净和修复能力, 改善海湾和海岛的生态环境质量和功能。对于集中连片、破碎化严重和功能退化的自然湿地, 采取退围还海、退养还滩和退耕还湿等措施, 开展恢复修复和综合整治;对于珊瑚礁、红树林、海草床以及河口、海湾和海岛等典型生态系统, 采取生态保育等措施, 应用封育、微生物、种子库和动物等技术, 保障生态系统安全。

结语

21世纪是海洋的世纪, 在发展海洋经济和建设海洋强国的同时合理有效地保护海洋生态环境, 是构建海洋可持续模式和走人海和谐发展道路的关键。我国应尽快出台具有综合性和系统性的海洋生态保护修复规划, 不断完善海洋生态保护修复管理制度, 不断健全整治修复技术标准体系, 不断强化整治修复管理保障和技术支撑队伍建设, 坚持整体保护、系统修复和综合治理, 大力发展自然恢复技术, 逐渐形成多渠道投入机制, 像善待绿水青山一样善待碧海银滩, 从而尽快实现“水清、岸绿、滩净、湾美、岛丽”的美丽海洋建设目标, 为海洋强国建设提供良好的生态空间。

文章来源：本文选自《我国海洋生态保护修复的关键问题和攻坚方向》，原刊于《海洋开发与管理》，2018年10期。

作者：张志卫，国家海洋局第一海洋研究所高级工程师；刘志军，博士；刘建辉，国家海洋局海岛研究中心副处长。

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