专家视点 | “海洋命运共同体”的国际法意涵:理念创新与制度构建

作者：姚莹

中国方案:构建“海洋命运共同体”理念

理念即人们的内心信念，包括世界观、原则化的信念和因果信念。虽然近代国际法主要是威斯特伐利亚体系的产物，理念层面主要反映了西方的世界观和信条，但是二战后的国际法建立在体现多边主义精神的联合国宪章宗旨与原则基础之上，并非专属于西方国家，因此其他文明先进的“国际法观”应当被吸收借鉴。古代中国对外交往以“天下观”为基本世界观，“礼”是国家间的主要规范，反映了儒家思想在国际治理上的扩张;而儒家思想在当代国际治理中主要体现为构建“人类命运共同体”理念。

01

“人类命运共同体”理念的提出

当今的国际社会正发生着重大的变革与转型，挑战层出不穷、风险与日俱增。中国作为国际社会关键的一员，一直扮演着一个核心的角色，其所发挥的作用远远超出一个安理会常任理事国的范畴。国际社会普遍关注的问题之一就是影响力越来越大的中国带给世界的是希望还是挑战、是和平还是威胁?在这样的背景下，中国需要向世界阐明和平发展的立场并贡献中国的国际法思想体系与方案，“人类命运共同体”思想应运而生。

2011年，“人类命运共同体”的概念第一次出现在《中国的和平发展》白皮书中，并于2013年3月由习近平主席在莫斯科首次向世界提出。2017年1月，习近平主席在联合国日内瓦总部发表《共同构建人类命运共同体》的演讲，系统阐释了“构建人类命运共同体，实现共赢共享”的中国方案。2018年3月第十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，“推动构建人类命运共同体”被正式写入《宪法》序言部分，成为我国宪法的指导原则之一。

“人类命运共同体”思想是一个具有全局性、战略性、前瞻性的思想体系。“人类命运共同体”是对国际共同体概念的重大发展，代表着未来国际社会的追求。国际共同体强调成员之间的相互依存，而这种相互依存产生了一种全体的更高的利益，并在成员之间创建了共同的目标和责任，而且这种共同体的组织应当扩展到国家生活的各个方面，可以是区域的，也可以是全球的。另外，国家之间存在争端并不会成为构建国际共同体的障碍，相反，可以成为国际共同体构建的推动力量，因为国家之间由于争端而有了进行更为深入交流和理解的机会。传统的国际法是西方中心主义的国际法，以国家利益为出发点，建立在零和博弈基础之上，以国家之间的对抗性为思想内核，以控制扩张为理论目标;而“人类命运共同体”思想指导之下的国际法理念则坚持文明之间的交流互鉴，以合作共赢为出发点和目标，以融合性为思想内核，以伙伴关系理论为目标，是中国对国际法发展的贡献。

“人类命运共同体”内涵可以概括为利益共同体与责任共同体:国家之间交往越频繁，安全、环境等全球问题的边界就会越来越模糊，国际社会的整体利益、国家之间的共同利益与合作就会越来越多;基于主权平等原则，所有共同体成员都应对国际共同体承担责任，但是可能因为能力的差异，大国会承担更重要的责任。就当前阶段来看，“人类命运共同体”依然是以国家为成员的共同体。但有学者指出，这一定位不能阐明共同体发展的目的和终极问题，作为对国际共同体概念的扬弃和升华的“人类命运共同体”的终极问题是人类的命运。

02

 从“人类命运共同体”到“海洋命运共同体”

“人类命运共同体”是对人类未来发展作出的一项重要顶层设计，其基本架构是政治、经济、文化、安全、生态“五位一体”，所以从内容上看，必然包括“政治共同体”“经济共同体”“文化共同体”“安全共同体”和“生态共同体”;从空间角度判断，至少应该包括“陆上命运共同体”“海洋命运共同体”和“空间命运共同体”。正因“人类命运共同体”是内容丰富、开放性的概念，所以2019年4月23日习近平主席在青岛集体会见应邀出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长时正式提出了“海洋命运共同体”的概念，作为“人类命运共同体”重要组成部分，是中国参与全球海洋治理的基本立场与方案。

习近平主席指出，我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共。中国提出共建21世纪海上丝绸之路倡议，就是希望促进海上互联互通和各领域务实合作，推动蓝色经济发展，推动海洋文化交融，共同增进海洋福祉。我们要像对待生命一样关爱海洋。

世界各国在追求自身海洋利益时，不管是单方还是共同的海洋资源分配与海域界定、海洋资源开发利用、海洋污染防治、海洋纠纷解决等事宜，都需要建立在一个确定的制度和规则基础上的、可以为各国所享有的正义感和安全感的价值秩序，“海洋命运共同体”理念既有助于这种价值秩序的形成。

03

“海洋命运共同体”理念的内涵

“海洋命运共同体”是中国参与全球海洋治理的中国立场与方案，它既是理念也是实践，包括如下四个方面内容:

第一，倡导树立共同、综合、合作、可持续的新海洋安全理念，“海洋命运共同体”应该首先是“海洋安全共同体”。海上安全主要包括传统的海上安全 (主要是指海上军事安全、海防安全、国土安全、政治安全等) 和非传统的海上安全 (包括海上恐怖主义、海盗行为、环境污染、生态破坏等) 。以《公约》为代表的国际海洋法体系形成后，各国军事力量正面冲突的情形虽未完全消除但大为减少，然而非传统安全的威胁逐步上升，这两种情形都要求各国增强互信、平等相待、深化合作来加以应对。

第二，促进海上互联互通和各领域务实合作、共同增进海洋福祉的海洋治理理念，“海洋命运共同体”应该是“海洋利益共同体”。以海洋为载体和纽带的市场、技术、信息、文化等合作日益紧密，另外，定位为人类共同继承财产的海洋公域的开发问题的讨论正在进行，这些都要求各国奉行互利共赢的开发战略，坚持正确义利观，为促进海洋发展繁荣作出积极贡献。

第三，共同保护海洋生态文明的可持续发展理念，“海洋命运共同体”应该是“海洋生态共同体”。海洋是全球生命支持系统的基本组成部分，是全球气候的调节器，是自然资源的宝库。随着工业文明的进步，海洋的生态环境与资源面临巨大的压力。由于海洋的整体性以及海洋活动的国际性，任何一个国家都无法独力保护海洋生态环境，需要所有国家协力解决。

第四，坚持平等协商的争议解决理念，“海洋命运共同体”应该是“海洋和平与和谐共同体”。构建“人类命运共同体”的首要目标就是建设一个持久和平的世界。因此，通过和平方式解决争端，不诉诸武力或以武力相威胁是基本原则，构建“海洋和平共同体”;在和平方式中选择对话协商方式，实现国家意愿真实和充分地表达是最优选择，构建“海洋和谐共同体”。

有学者指出，构建“人类命运共同体”理念是相互依存理论的“中国版”，它是一种保障国家间合作的有效机制，能够深化各国的相互依存程度，合力解决人类社会面临的共同挑战。作为其子集的“海洋命运共同体”理念必将为维护海洋和平稳定、促进海洋发展繁荣、保护海洋生态环境、妥善解决海洋争端提供方向的指引，促进国际海洋法治的发展。

制度构建:形成中的“海洋命运共同体”规则体系

理念是制度构建的基础，也是评价制度成效的标准。理念创新不能停留在口头上，而要嵌入和内化于制度中，才能成为可信的承诺，获得制度化的力量。虽然近代以来的国际体系是一个围绕“均势———霸权”不断发生变化的体系，但该体系的基本特征并未发生根本性的改变，始终体现为大国在政治经济领域具有支配地位、为国际社会提供安全产品以及在意识形态领域具有影响他国的强大能力。当代大国之间的竞争，已经不仅仅考虑经济实力等硬实力之间的竞争，更多地开始考虑制度层面的竞争，以维护一国的长远利益。

海洋面临诸如海底资源的不合理开发、海洋生态环境的持续恶化、生物多样性遭到破坏等新的威胁，需要得到法律关注，海洋法将会发生变化。将来会用什么机制发展海洋法呢?不太可能有第四次联合国海洋法会议，更可能的发展方式是通过缔结处理具体海洋问题的全新区域性或全球性条约。

构建“海洋命运共同体”是中国为全球海洋治理提供的“中国方案”。有学者指出，中国最终可能成为全球经济大国，全球化也可能会呈现出中国的特点。笔者同意这一论断。这意味着，随着中国为国际社会提供的公共产品的增多，未来的全球海洋治理方案，也可能会呈现出中国的特点，这需要我们切实地将“海洋命运共同体”理念转化为制度，并通过实践不断强化。国际法的大部分规则用法律条文的形式体现了国家之间实际存在的共同的或互补的利益。而这种利益如果可以体现为“人类共同的利益”，那么在制度设计上就会满足国际社会的需要。

01

明确海上安全制度

海上安全是构建“海洋安全共同体”的基本要求，是国际社会共同的价值追求，也是国际社会通过法律制度加以保护的主要对象。然而正如前文所述，海上安全制度包括传统的海上安全制度和非传统的海上安全制度，所以海上安全制度的体系非常庞大，几乎触及到国际海洋法的每一个分支领域，例如，通道安全、资源安全、环境安全，等等。从这个意义上讲，一系列重要的国际条约都与“海上安全”有关，可以被视为是海上安全制度的组成部分，例如，1974年《国际海上人命安全公约》、1979年《国际海上搜寻救助公约》、1988年《制止危及海上航行安全非法行为公约》、1992年《生物多样性公约》，等等。但由于相关国际条约在规则制定上具有模糊性或拘束力不强，所以海上安全形势并不乐观，其中比较有代表性的问题就是航行自由问题。

航行自由作为国际海洋法最为古老的原则已经获得了普遍承认，并没有国家公开反对已经被视为“公共产品”的航行自由原则。航行自由问题是海洋强国与沿海国之间争议的重要问题，因为海洋法的发展过程就是“传统航行自由的缩小与国家管辖权的扩大”的过程;加之《公约》自身规定的模糊，从而给了各国任意解释的空间，更加剧了这种对立与斗争。近年来中美之间围绕美国在南海的航行自由问题所展开的争论就是典型例证。2018年出版的《海洋自由:美国捍卫航行自由的斗争历程》一书就是美国学者支持美国“航行自由行动”、谴责中国的立场与做法的集中发声。对此，中国学者进行了有针对性的驳斥。从“海洋命运共同体”所倡导的共同、综合、合作、可持续的新海洋安全理念出发去审视航行自由问题，我们会得出一个结论，即，限制海洋强国对《公约》相关条款的任意解释、防止航行自由被滥用符合国际社会对海上安全的共同关切。

02

制定国家管辖外海域开发规章

1. 制定“区域”开发规章

随着陆地矿产资源的日渐枯竭，丰富的国际海底矿产资源已经成为国际社会争相追逐的“热品”。制定科学合理、公平公正的“区域”开发规章是今后几年国际海底管理局 (以下简称“海管局”) 面临的一项重要任务。目前在海管局的主持下已经分别于2016年、2017年和2018年制定了三个开发规章草案，内容不断丰富，结构也更加合理，但各国意见，尤其是发达国家与发展中国家之间的意见尚未统一，开发规章仍然没有获得正式通过。

中国在“区域”开发规章制定过程中应发挥“引领国”的作用，这也是构建“海洋利益共同体”的一项重要内容。中国在“区域”开发规章制定过程中的基本立场可以概括为如下三点:第一，制定开发规章应体现可持续利用国际海底资源以造福全人类的精神，应当以鼓励和促进“区域”内矿产资源的开发为导向，同时兼顾海洋环保;第二，制定开发规章应充分考虑国际社会整体利益以及大多数国家特别是发展中国家的利益，坚持两个基本原则，即循序渐进、稳步推进原则和与人类认知水平相适应原则;第三，制定开发规章应当遵守包括《公约》在内的国际法，并应当充分考虑到联合国主持下各国正在磋商的“国家管辖外海洋生物多样性养护和可持续利用 (BBNJ) 法律文书”的进展情况，并且尽量与之相衔接。

2. 制定国家管辖外海洋生物多样性养护和可持续利用制度

国家管辖外的深海蕴藏着巨大的经济价值，随着人类利用海洋的能力增强，各国开始将目光投向这一宝库，国家管辖外海洋生物多样性养护和可持续利用问题成为全球海洋秩序变革中的一个重要问题和新问题，制定《国家管辖外海洋生物多样性养护和可持续利用 (BBNJ) 协定》 (以下简称《BBNJ协定》) ，为养护和可持续利用海洋生物多样性提供法律依据，成为当务之急。如果谈判成功，它将成为《公约》的第三个执行协定。《BBNJ协定》将填补《公约》的空白，调整现有海洋法律秩序。

在当下《BBNJ协定》谈判过程中，国际社会关注的焦点是“区域”生物遗传资源的法律地位及其分配问题，对此存在“公海自由原则下的海洋利用派”和“人类共同继承财产原则下的海洋惠益共享派”两种争议，且各国对于如何解读“人类共同继承财产原则”也存在一定的争议。我国在此问题的国际商讨中没有就海洋遗传资源适用的法律制度问题单独表达国家立场，然而“海洋命运共同体”理念可以为国家管辖外海域遗传资源分配提供一个新思路:通过唤醒国际社会的“命运共同体”意识，以资源共享、规则共建、责任共担、问题共解为伦理目标，构建公平正义的资源分配秩序。这将是既相关又有别于公海自由原则和“区域”及其资源属于人类共同继承财产原则的、在“海洋命运共同体”理念指导下的新的分配制度。

03

完善国家管辖外海洋生态环境保护制度

环境安全与绿色可持续发展的生态系统本来就是“人类命运共同体”思想的题中应有之意。所以，构建“海洋命运共同体”也应该把目光更多地投向探讨如何保护海洋生态环境问题上来。《公约》在第十二部分专章规定了“海洋环境的保护与保全”，但由于其用语的“弹性”比较大，导致“硬法不硬”，不能有效保护海洋环境。此外，《生物多样性公约》明确对海洋环境保护的具体措施以及减少对生物多样性的负面影响作出了规定。但是该公约依然采用了诸如“尽可能”“酌情”等具有极大解释空间的模糊用语，使其约束力大打折扣。

由于各国在国家管辖外海域的活动受到的约束和限制较少，致使该海域生态环境受到国家活动的威胁，设立海洋保护区成为最优选择，但各国对此存在较大争议。国家管辖外海域包括两种类型:公海和“区域”。由于二者法律地位不同，所以相关海域生态环境保护问题会在《BBNJ协定》和“区域”开发规章中被分别讨论。

中国作为渔业大国与“区域”先驱投资者，所以无论是在公海建立海洋保护区还是在“区域”开发规章中规定担保国和承包商的环保责任，都会对中国经济利益造成影响。但是，中国作为负责任大国和“海洋命运共同体”理念的提出者，应积极参与完善国家管辖外海洋生态环境保护制度，以利益共同体 (共同开发资源) 和责任共同体 (共同保护环境) 为基本内核，以“共同但有区别责任”为原则，完善国家管辖外海洋生态环境保护制度，以应对各国所共同面临的海洋生态环境恶化与资源退化危机。

04

丰富和平解决海洋争端制度

《公约》所处理的问题十分复杂，实质上涉及所有缔约国的重大利益，更容易引发争议，并且解决这些问题的难度也更大。所以，有必要在《公约》中建立一个有效的争端解决机制，采用所谓的“自助餐厅”式方法，为审慎地解决争端确立一个剩余可选的框架机制，这被视为是《公约》的一大变革。一般来说，国际争端通常通过外交途径来解决，或在国家同意的基础上提交国际司法或仲裁机构。但是《公约》建立了一个强制性争端解决机制去处理重要的海洋争端，在当时毫无疑问成为国际关系的“反趋势”，却也成为《公约》的一大特色。但遗憾的是，《公约》强制性争端解决程序的实际运行效果不尽如人意。

和平解决海洋争端作为国际海洋法的一项基本原则，其内涵是极为丰富的。解决争端的目的是使争端国之间的关系恢复到争端发生之前的状态，或至少不会导致争端国间关系的恶化或局势升级。那么，当解决争端的条件不具备，或争端当事国根本无意愿去解决争端时，“管控分歧”就比“解决争端”更加务实，所以“和平搁置争端”无疑也是一种务实的选择。坚持平等协商的争议解决理念是构建“海洋命运共同体”基本要求，中国所倡导的“相互尊重、合作共赢”的新型国家关系无疑为和平搁置争端提供了实践支持。

在一定程度上讲，制度是理想利己主义的产物。制度的影响似是而非:它们对美好生活至关重要，但也可能致使偏见的制度化，使得许多人们难以过上美好生活。如果制度构建是在公正的理念指引之下进行，那么制度会对人类的美好生活至关重要。“海洋命运共同体”理念就是可以指引构建公平合理的海洋治理制度的公正理念。

文章来源：文章节选自《“海洋命运共同体”的国际法意涵:理念创新与制度构建》，原刊于《当代法学》，2019年第5期。

作者：姚莹，吉林大学法学院副教授，吉林大学法律硕士教育中心副主任。

点击“阅读原文”查看中心网站手机版