胡国梁：政治性疫情谣言的治理

作者简介

胡国梁，江西财经大学法学院讲师，法学博士

内容提要

新冠疫情爆发以来国际上频繁出现政治性疫情谣言，这种“政治甩锅”行为不仅无助于推进全球疫情防控，还将冲击本已脆弱的社会经济秩序。疫情谣言频现反映出当前全球卫生治理机制中对疫情谣言治理的缺失，在后疫情时代补足这一治理短板乃当务之急。全球公共健康伦理、国际法律共同体、互联网平台技术赋能分别从共识之维、规则之维、技术之维为全球疫情防控中的谣言治理提供了重要支撑。从全球卫生治理机制的演变规律来看，新冠疫情在一定程度上弱化了谣言治理国际规则构建的阻力，是将疫情谣言治理融入《国际卫生条例》的难得契机。就《国际卫生条例》的既有体系而言，在第11条后增加一条疫情谣言的治理规范是可行路径。此外，互联网平台在切断疫情谣言传播链条上具有独特作用，从国际和国内两个向度强化合作型的技术治理可实现疫情谣言治理关口前移。

本文首发在《法治社会》2020年第6期第27~40页。为便于阅读，已删去注释，如需全文，请查阅《法治社会》或在中国知网下载。

关键词

疫情谣言   公共健康    国际卫生条例   技术治理

目次

一、抗疫歧途：全球疫情防控中的“政治甩锅”现象

二、疫情谣言全球治理机制的缺失：“政治甩锅”何以发生

三、全球疫情防控中谣言治理何以可能：共识、规则与技术

四、作为契机的危机：全球疫情防控中谣言治理的展开

一、抗疫歧途：全球疫情防控中的“政治甩锅”现象

人类历史的演进时常因为疫病的蔓延而极其偶然地发生转向，以致出现很多用传统史学理论难以解释的重要历史时刻。威廉·麦克尼尔在从全球视角梳理瘟疫与人类历史的关系后断言，“技术和知识，尽管深刻改变了人类的大部分疫病经历，但就本质上看，仍然没有也从来不会，把人类从它自始至终所处的生态龛中解脱出来”。2019年开始蔓延的新冠疫情及其给全球带来的深重灾难让我们再度想起了威廉·麦克尼尔的这一论断，人类要彻底摆脱疫病的威胁恐怕是不可能的。威廉·麦克尼尔的上述论断其实也暗含着一个隐喻，即人类只有通力合作才能在“生态龛”中求得生存并持续繁衍。然而，面对这场危及人类生命健康的突发传染病，以美国为首的部分西方国家却企图“甩锅”中国，频繁制造针对中国的疫情谣言，严重撕裂了人类共同抗疫的统一战线。

（一）

西方政客歪曲事实攻击中国

改革开放以来，中国一直在寻求内部体制改革和国际合作交流中不断崛起，逐步成为了世界第二大经济体，在科技、政治等各个领域产生着日益突出的世界性影响。这种世界性影响的扩大反过来则引发了西方对中国崛起的忧虑。西方对中国崛起的忧虑，源于担心中国崛起会动摇美国主导的二战后国际秩序对西方的利益满足。通过各种手段攻击中国以抑制中国崛起成为某些西方政客对华政策的基本立场，新冠疫情在中国的蔓延再度给了某些西方政客攻击中国的籍口。

美国总统特朗普公开将新冠病毒称为“中国病毒”“武汉病毒”，毫无科学根据地宣称中国武汉是新冠病毒的源头，并不顾事实地指责中国没有及时、透明地向世界公布疫情信息。美国国务卿蓬佩奥在2020年5月13日对以色列进行闪电访问期间，仍不忘散布“病毒源头论”“隐瞒疫情论”和“投资威胁论”等反华言论。据美国福克斯新闻网报道，美国特朗普政府要求联合国安理会在有关新冠病毒的决议中增加措辞，明确写入“新冠病毒起源于中国”。虽然这一无理要求遭到拒绝，但却暴露了特朗普政府处心积虑歪曲事实以攻击中国的图谋。美国共和党参议员格雷厄姆与另外8位共和党人还联合炮制了《2019年新冠病毒问责法案》，声称将对中国隐瞒新冠肺炎疫情实施制裁措施。一些主张向中国索赔的荒谬诉讼趁机入局并且甚嚣尘上。

除美国以外，一些主要欧洲国家也在抗击新冠病毒中出现了“甩锅”中国的杂音。英国外交大臣多米尼克·拉布声称，中国应就“病毒源头”给国际社会一个明确答复，并声称疫情过后英中关系不可能一如往常。英国前外交大臣威廉·黑格甚至提议，英国应该利用华为向中国表达更为强硬的态度。言语之间无不暗指中国是病毒的源头并企图让中国承担责任。与此同时，法国和德国也出现类似“甩锅”言论，指责中国传播错误信息，导致民众防疫松懈。

在新冠病毒泛滥的紧急时刻，各国政治领导人的首要职责是通过制定和实施有效的疫情防控措施，保障社会公众的生命健康并逐步恢复几乎停滞的社会经济秩序。但遗憾的是，基于各种政治利益的考量，某些西方国家的政客却罔顾事实真相，频频制造政治性疫情谣言来损害中国的国际形象、转移国内的社会矛盾。新冠病毒在疫情谣言泛滥和防控措施缺位中不断蔓延，民众生命健康在“政治甩锅”中正在遭受越来越严重的现实威胁。新冠疫情和“信息疫情”交互作用使全球卫生治理面临更加复杂的局面，如何从国际法层面规制“政治甩锅”行为，抑制政治性疫情谣言的产生与传播是全球卫生治理中须完成的制度补漏任务。

（二）

西方媒体操控舆论抹黑中国

除了来自官方的造谣以外，西方一些媒体也极力通过各种渠道散布疫情谣言，企图抹黑中国。《纽约时报》2020年3月8日发表推文：中国“封城”是“以牺牲人民生计和自由为代价”。4月1日，英国《每日电讯报》发表《新冠肺炎意味着我们要把中国作为敌人对待》的文章。该报首席外交专栏作家孔·昆库林通过不实报道和无端指责，歪曲、抹黑中国抗击疫情的努力，甚至呼吁政府将中国列为威胁经济和人民健康的敌对国家。继21日发表调查报道，诋毁武汉P4实验室的管理制度和科研行为准则后，《费加罗报》24日又在所谓调查报道中指责“中国未在疫情暴发后说实话，隐瞒病毒起源、规模及数据”。

在现今这信息大爆炸和信息不对称并存的互联网时代，媒体的存在对信息清理和舆论引导发挥着重要作用，并进而为社会公众参与公共生活提供了信息层面的“基础设施”。尤其是对于新冠疫情这种事关每一个人生命健康的紧急公共卫生事件，媒体所呈现出的功能不仅是“社会公众行使包括知情权、表达权等在内的言论自由权的体现和必要保障”，还会延伸至疫情防控的现实场景之中。“一个自由而负责任的新闻界”所传达出的客观而正面的媒体报道对凝聚疫情防控共识和防控力量具有重要价值。反之，基于某种政治目的而歪曲事实并旨在操控舆论的媒体报道不仅抽离了社会公众行使知情权和表达权的信息基础，还不可避免地给疫情防控带来了重建舆论环境的社会成本。一旦舆论环境未能得以重建，负面而错误的舆论甚至极有可能借助民主机制渗透进疫情防控决策之中，导致疫情在错误的防控决策中持续蔓延。

面对西方媒体对中国的抹黑甚至“甩锅”，国内不少学者义愤填膺地表示要反制西方叙事逻辑，建构中国抗议话语。中国的形象固然需要极力维护，但抹黑中国的媒体报道所损害的其实并不仅仅是中国形象，还会在集体理性偏差中导致疫情无法得到及时控制，损害的将会是整个人类命运共同体。虽然西方传媒宣称客观性，但在实质上，所谓客观性兴起的过程“是西方由私人资本所掌控的商业化新闻媒体在替代狭隘的资产阶级党派新闻的过程中把激进的、并已开始培育工人阶级意识的劳工新闻边缘化，把资本的利益当作社会的‘普遍利益’、把资产阶级主流价值和统治意识形态转化为不需对其‘客观’‘中立’与‘平衡’的‘社会共识’的过程”。对狭隘利益的追求在一定程度上已经取代对客观事实的探知成为了某些西方媒体新闻报道的内在驱动，这一内在驱动转换的危害在新冠疫情蔓延中暴露无遗。

在新冠疫情防控中，中国无论是内控还是外援都无不展现了生命至上的理念和应有的大国担当，但这恰恰反衬出某些西方国家疫情处置不力的现实窘境。一些西方政客和西方媒体为寻找本国疫情失控的遮羞布，极力“祸水东引”，企图把疫情泛滥之锅甩向中国。这不但无助于从客观上降低疫情传播速度，反而会让越来越多的无辜平民在疫情信息失真中“惹祸上身”，进而加剧当地人道主义危机。病毒所攻击的是生物意义上的人，而非政治意义上的人，政治藩篱只能隔绝真实的疫情信息和宝贵的抗疫资源，而不能隔绝病毒的无情扩散。此外，政治谣言的衍生品还从多个维度冲击着本已脆弱的社会经济秩序。在西方一些国家，5G通信基站被谣传可以传播新冠病毒，由此引发了攻击5G通信基站的破坏行动。

以“政治甩锅”为鲜明代表的疫情谣言给疫情防控和秩序重建所造成的负面效果不断在实践中得到印证。在生命健康遭受重大威胁的情境之中，人们总是急于寻找到危险的源头及其破解之道，疫情谣言的横空出世在一定程度上回应甚至满足了人们的这种需求，因而天然地容易被接受并继续传播。这其实也是疫情谣言得以生长的社会心理基础，但这也同样让疫情谣言的负外部性不断外溢。病毒没有国界，疫情谣言同样没有国界。一国对疫情谣言的内部治理并不足以重塑国际舆论环境，如何从国际层面构建普遍认同的疫情谣言治理机制就成为全球公共卫生治理的新使命。

二、疫情谣言全球治理机制的缺失：“政治甩锅”何以发生

虽然全球治理依然是一个松散而不清晰的概念，但在人员、物资和信息等全球流动加速的进程中，以全球治理范式回应和解决由此所带来的种种问题已成各国共识。当前，被世界卫生组织总干事谭德塞称为百年一遇的人类公敌的新冠病毒仍旧在全球肆虐，以“国家和全球层面的团结”为核心的全球治理则是应对这一公共卫生危机的必然选择。由此，全球卫生治理机制的完善与否成为人类能否快速走出疫情阴霾的关键变量。

（一）

全球卫生治理机制的历史演进阶段

十九世纪中叶以前，各国处理公共卫生问题主要通过国家治理的形式，虽偶尔出现一些双边或多边的低层次合作治理，但尚未生成现代意义上的全球卫生治理机制。随着1851年第一届国际卫生大会的召开，全球卫生治理机制方才在国家利益的博弈中开启了制度化的演进历程。以标志性历史事件为节点，可以将全球卫生治理机制划分为三个阶段。

1.全球卫生治理机制的勃兴：1851年至1945年

1851年在法国巴黎召开了第一届国际卫生大会，制定了第一个地区性《国际卫生公约》，标志着世界朝公共卫生治理之“集体行动的逻辑”迈出了关键一步。霍乱、黄热病等流行疫病是国际卫生大会关注的核心议题。1893年在德国德累斯顿举行的第八届国际卫生大会上，针对霍乱病例和各国应对政策的国际疫情通报制度，第一次被正式写入《国际卫生公约》。国际疫情通报制度反映出各国对传染病全球治理方略的深刻认知，也是当今国际疫情报告机制的制度源头。1902泛美卫生组织在美国华盛顿设立，成为了世界上首个区域性公共卫生机构。1907年国际卫生大会决定在巴黎组建各国代表组成的常设委员会，并建立了编印和分发卫生防疫通报的国际公共卫生办公室，这是世界上第一个非区域性国际卫生组织。1920年在国际联盟理事会的要求下，各成员国在伦敦举行了一次国际卫生会议，成立了国际联盟卫生组织。这一阶段的全球卫生治理机制初具雏形，但依然呈现出比较明显的“各自为营”的割裂现象。一方面，欧洲和美洲之间由于主要的传染病类型不同，在公约的制定和机构的设立方面都存在分歧；另一方面，即便在欧洲内部国家之中，国际卫生治理的模式也以各自建立免疫隔离区为主。

2.全球卫生治理机制的成型：1946年至1968年

两次世界大战严重摧毁了各国公共卫生基础设施和国际卫生合作的基础，在一定程度上为传染病的发生和流行提供了场景。二战结束以后，全球卫生治理便成为各国关注的焦点议题。1946年联合国组织召开的世界卫生大会通过了《世界卫生组织组织法》，世界卫生组织据此设立。《世界卫生组织组织法》在序言中强调，“全世界人民的健康为谋求和平与安全的基础是有赖于个人的与国家的充分合作”，“各国在增进健康及控制疾病——特别是传染病——方面的不平衡发展是一种共同的危害”，充分彰显了全球卫生治理的基本理念。1948年第一次世界卫生组织大会在日内瓦召开，标志着有一个国际性的机构来指导和协调国际卫生领域的合作。1951年世界卫生组织颁布了《国际卫生规章》（International Sanitary Regulations，以下简称ISR），ISR是联合国体系下第一个以国际法形式规制传染病传播的法规，旨在以对国际交通运输与贸易发展最小的干扰方式，最大限度地防止疾病在国际间传播。世界卫生组织的设立对消弭全球卫生治理当中的割裂现象具有重要意义，以世界卫生组织为中心构造的全球卫生治理机制逐渐成型并对协调全球卫生行动具有指导意义。2020年新冠疫情全球防控实践也充分彰显了《世界卫生组织组织法》的全球卫生治理理念。遗憾的是，2020年7月7日美国逆势启动退出世界卫生组织的程序，对自1946年以来所构建的全球卫生治理机制和全球公共卫生秩序带来了重大冲击。

3.全球卫生治理机制的完善：1969年至今

1969年ISR被修订为《国际卫生条例》（International Health Regulations，以下简称IHR），IHR（1969）创新性地建立了全球疫情监控系统，并对成员规定了通报义务。但随着全球化加剧和公共卫生基础设施差距的拉大，IHR（1969）在实践中因各国为了保护本国的经济利益而逐渐被架空。全球公共卫生问题的恶化也让IHR（1969）在制度层面的短板日益彰显，尤其是2003年SARS疫情的全球性爆发充分暴露出IHR（1969）面对新型突发传染病时应对失据的无力感。正因如此，2005年IHR（1969）被进一步修订，即现行的《国际卫生条例》。IHR（2005）在既有的疫情通报制度基础上，引入了流行病预警与应对策略，对国际关注突发公共卫生事件的监测、通报、磋商、核实以及其他来源的报告都作了规定，是当代防控跨国疾病传播、维护全球公共卫生安全的基本规范，在抗击重大传染病疫情的过程中发挥了关键作用。在新冠疫情的全球防控中，IHR（2005）对促进疫情信息的全球流动和疫情防控的全球合作继续发挥着积极的引领作用。

在全球卫生治理机制勃兴时期呈现出的是欧美之间版块割裂的全球卫生治理格局，这一格局在全球卫生治理机制成型时期有所转变，标志性事件是世界卫生组织的设立和运行。IHR的修订与完善是对愈演愈烈的全球卫生问题的及时回应，客观而言，全球卫生治理机制的飞跃式变迁是在2003年SARS疫情的倒逼下以IHR（2005）的出台为标志的。15年过去了，2020年出现了比SARS疫情更为严重的新冠疫情。截至2020年10月8日，全球累计确诊病例超过3672万人，在一定程度上反映全球疫情防控处于捉襟见肘的困局之中。一些有重要影响的国家在疫情防控中的糟糕表现不仅加重了本国疫情的蔓延，还拖累了全球疫情防控的进展。在这样一个时间节点上，对全球卫生治理机制尤其是IHR（2005）的反思殊为必要。新冠疫情全球防控中所暴露出的一个新问题就是以“政治甩锅”为典型代表的谣言泛滥现象。从全球卫生治理机制的历史演进来看，似乎尚未来得及关注疫情谣言的问题。

（二）

依然存在的缺失：IHR（2005）与疫情谣言规制

谣言是人类历史发展长河中具有顽强生命力的物种，事件的重要性和模糊性构成与之相关的谣言产生与传播的两大核心变量。新冠疫情事关每一个人的生命健康安全，而人类对其产生源头与传播机理等关键问题仍然无法确定，由此便给疫情谣言的生长提供了合适的土壤。无论是西方政客还是西方媒体所捏造的谣言都是在这样一个社会与心理环境中蔓延并致害的。既有的研究大多侧重从本国内部治理的视角阐述如何解决疫情谣言的问题，但对于“输入型”的疫情谣言尤其是在全球蔓延的疫情谣言，内部治理的视角恐难应对。从全球卫生治理的维度观察和解决疫情谣言的生成与传播问题进而变得十分迫切，但既有的全球卫生治理机制并未对此给出回应。如上所述，在全球卫生治理机制的演进过程中，疫情谣言的问题尚未来得及得到足够关注。

与疫情谣言规制稍有关联的国际规则体现在IHR（2005）第10条的“核实”部分，该条第一款规定：“根据第九条的规定，世卫组织应当要求缔约国对除通报和磋商以外的其它来源的、声称该国正发生可能构成国际关注的突发公共卫生事件的报告进行核实。在此情况下，世卫组织应就正设法核实的报告通知有关缔约国。”这条规定的目的在于确认国际关注的突发公共卫生事件是否在特定缔约国发生，以使世界卫生组织尽可能全面、准确地掌握疫情分布信息并在此基础上及时采取应对措施。对于发生在特定缔约国之外但涉及该缔约国的造谣行为，IHR（2005）第10条无法适用。换言之，作为全球卫生治理“基本法”的IHR（2005）在面对疫情谣言时显得无能为力。笔者冒昧揣测，IHR（2005）作为各国卫生治理行动的合作指南，所蕴含的基本精神就是相互协作、共同治理，恐怕当初谁也难以想象在面对全球卫生问题时居然会有国家或地区“造谣生事”，干扰全球卫生治理行动。新冠疫情蔓延至美国以后，特朗普政府不是想方设法控制病毒传播，而是紧锣密鼓炮制谣言，甚至公然指责世界卫生组织对疫情负有责任并最终选择“退群”。

新冠疫情谣言的流传自然有政治、社会、心理层面的原因，但同全球卫生治理机制中对谣言规制的缺失也关联甚密。如果说过去我们对疫情谣言规制的认识不足在全球卫生治理机制生成期是一个尚未来得及讨论的问题，那在全球化不断加深和全球性疫情谣言开始泛滥的今天，谣言规制已经构成了疫情防控的组成部分，我们已不得不思考如何将疫情谣言规制方式植入全球卫生治理机制之中。

首先，疫情谣言将给“国家和全球层面的团结”造成裂痕。随着全球化进程的不断深入，包括社会主义和资本主义制度在内的各个国家和地区，已越来越成为相互交融的命运共同体。“相互交融的命运共同体”不仅仅指向经济发展，也越来越指向生命健康。人类的经济发展是在特定并不断变化着的生态环境之中进行的，以经济发展为主线构筑起的全球化网络因而也是在特定并不断变化着的生态环境之中运行的。生态环境的变化则时刻对人类的生命健康构成威胁，并且威胁的是“相互交融的命运共同体”。在当今全球化的世界，跨国传染病威胁已经使整个人类陷入一个单一的微生物海洋。这在自然意义上已经决定人类只有坚持团结合作才能维系命运共同体的长期存续。全球卫生治理机制的勃兴与演进其实体现的就是这一理念，但新冠疫情爆发后我们却吃惊地发现，竟然还会有一些国家和地区逆流而动，频频制造疫情谣言。有学者对此批评道，个别国家将卫生问题政治化，恶化了全球卫生治理所需要的国际合作政治基础。

其次，疫情谣言可能让社会经济秩序重建与疫情控制陷入恶性循环。近年来虽然出现了英国脱欧、特朗普美国优先战略等逆全球化现象，但这仅仅是西方一些发达资本主义国家试图扭转不利形势而采取的掩人耳目的短期策略，紧随其后的将是新一轮的经济全球化。在不可逆转的全球化浪潮中，全球社会经济秩序在交融演化中呈现出更加明显的“一荣俱荣，一损俱损”样态，本次新冠疫情对全球社会经济秩序的冲击即为此例。全球社会经济秩序的震荡反过来又给疫情控制造成多种层次的压力，尤其是随着时间的推移，生产生活秩序难以全面恢复所形成的社会压力将会呈“累进式”增长，疫情控制所处的舆论环境可能会悄然异化。疫情谣言的传播极有可能让社会经济秩序在错误信息的引导下毫无章法地演变，社会经济秩序的重建异常艰难并又在深层次上制约着疫情拐点的到来。就此而言，清理疫情谣言在一定意义上可以作为打破社会经济失序与疫情泛滥恶性循环的重要着力点。

最后，“文明冲突论”构成疫情谣言持续生成的顽固症结。疫情谣言尤其是来自西方政客的谣言所展现的是一种被塞缪尔·亨廷顿称之为“文明冲突论”的政治立场。与福山的“历史终结论”不同，塞缪尔·亨廷顿认为“冷战所造成的人类分裂已经结束，但种族、宗教和文明所造成的人类更根本的分裂依然存在，而且产生着大量新的冲突”。文明冲突论当今深刻影响西方世界看待东方或者其他非西方文明的态度，也在潜移默化中指引着西方国家的外交战略。近年来，以美国为代表的某些西方国家的政治行动隐含的就是“文明冲突论”的逻辑。2019年4月29日，美国国务院政策规划办公室主任凯润·斯金纳在智库“新美国”召开的论坛上称，美国国务卿蓬佩奥的团队正基于美国历史上第一次“与一个真正不同的文明作战”的理念，制定对华战略。疫情期间美国政府针对中国的污名化战略显然是其单方面同中国展开的“文明与种族的较量”，因而“文明冲突论”构成疫情谣言持续生成的“内在动力”。本文认为，对疫情谣言的国际性规制旨在切断“文明冲突论”向全球卫生治理领域的流动，让生命至上的理念贯彻于全球卫生治理机制之中。

三、全球疫情防控中谣言治理何以可能：共识、规则与技术

在主权国家内部散布的疫情谣言，可以通过内部治理的方式得当妥善解决。疫情期间我国也出现了各种谣言，对疫情防控造成了严重干扰，但通过行政处罚甚至刑事制裁的方式有效地压制了疫情谣言的生成。然而，如果主权国家内部的疫情谣言散布到了其他国家或本身就是针对其他国家的疫情谣言，内部治理恐怕并非谣言治理的通途。在全球视野中超越主权国家对谣言治理殊为必要，并且从共识之维、规则之维和技术之维来看，全球疫情防控中的谣言治理亦属可能。

（一）

疫情谣言全球治理的共识之维：全球公共健康伦理

主权国家内部谣言治理的共识并不当然地能支撑起疫情谣言的全球治理，寻找疫情谣言全球治理的基本共识依然是构造全球性谣言治理机制的首要任务。只有国际社会对疫情谣言全球治理形成了基本共识，我们才有可能在此基础上探索建立全球性谣言治理机制。

1.疫情谣言全球治理共识的实践面相

对于疫情谣言全球治理基本共识是否形成，只能从全球卫生治理相关实践的角度进行判断。2020年2月18日，世界卫生组织总干事谭德塞在慕尼黑安全会议期间向假消息“开炮”，表示假消息比新冠病毒传播得还快还容易，“我们抗击的不止是流行病疫情，我们还在抗击一场信息疫情（infodemic）”。的确如此，新冠病毒的传播还需要依托有形的宿主，而疫情谣言的传播借助的是无形的互联网，并且疫情谣言的传播是不可逆转的，不像新冠病毒那样可以通过医疗技术将其从人体中清除。代表全球卫生治理最权威组织的谭德塞的此番论断所反映的就是疫情谣言全球治理的基本共识。2020年7月9日，在COVID-19大流行疫情评估专题会员国通报会上，谭德塞再度强调，“我们面临的最大敌人不是病毒本身，而是全球和国家缺乏领导和团结”。带有政治色彩的疫情谣言不断涌现其实就表明全球各国缺乏足够的领导和团结，这一点其实也引起各国共鸣。在第73届世界卫生大会上，法国总统马克龙说，“新冠疫情颠覆了我们的社会。此时此刻，我们不能分裂！我们肩负高效行动的集体责任。”韩国总统文在寅说，“新冠病毒正在威胁我们的自由，但正是自由的团结与合作被证明是我们抗击新冠疫情的最强大武器。”世界卫生组织在其官方网站也不断对“传言和事实”进行更新，从科学的角度破除了流传甚广的疫情谣言。事实上，就在某些西方政客制造疫情谣言攻击中国的时候，不少西方主流媒体积极地站了出来予以反击。美国主流网络媒体Slate.com在其报道中将特朗普“狂喷中国”的记者会形容为“没有价值”，抨击特朗普不顾美国国内的问题，就知道对中国“甩锅”。

2.共识背后的共识：全球公共健康伦理

从上述国际言论和行动来看，疫情谣言全球治理的基本共识可以说已然形成，而这种表面上的疫情谣言治理共识的背后，还隐含着全球公共健康伦理共识。全球公共健康伦理共识构成对疫情谣言全球治理共识的伦理支撑。

公共健康伦理是从生命伦理中生发出来的一个伦理范畴，并且学术界通常认为公共健康伦理已经发展成了独立于生命伦理的概念，二者内含的基本理念存在日益明显的分野。在国内很多学者的话语体系中，公共健康这个概念是缺位的，为大家所广为接受的概念是公共卫生。无论是从“捍卫人的生命尊严”这一“把握公共健康伦理的逻辑起点”的角度，还是基于矫正社会对这一话题认知偏差的考量，公共健康都是比公共卫生更妥帖的概念。公共健康所指向的是整体意义上的人口健康，在此意义上其超越了医学层面而成为了一个社会层面的问题。公共健康伦理则是指在实现公共健康过程中在制度构造和制度实施中所应遵守的伦理规范。当前对公共健康伦理的讨论主要局限于主权国家内部的视野，研究的重点是国家应该如何促进公共健康以及在促进公共健康中应该避免的雷区。

然而，伴随经济全球化而来的疫情全球化，让公共健康伦理必然要突破地理上的界限，上升为全球公共健康伦理并指引全球卫生治理行动。某些国家对国家利益的狭隘理解和片面坚守极可能导致其隐瞒自身的疫情或夸大他国的疫情，甚至直接针对他国制造疫情谣言，将疫情作为抑制竞争对手发展的“天赐良机”。这种做法违背了陈述实情的伦理原则，从而严重地延误和阻碍了社群所需要的公共健康措施。全球公共健康伦理并不是要构建一种全球意识形态的伦理体系，而是要寻求一种人类在公共健康伦理学领域的基本的道德共识。对于这些基本的道德共识，有学者从三个维度进行了解读：保护全球健康和生命安全的伦理目标、“人类卫生健康共同体”的价值观以及公正与关怀的伦理原则。这些道德共识在新冠疫情爆发的情境中得到了进一步的强化，这一点从世界卫生组织和各国领导人的表态中可以得到印证。全球公共健康伦理共识的累积在根本上构成对制造疫情谣言的反对和对疫情谣言全球治理的支撑。在全球公共健康受到严重且紧迫的威胁之时，无论是政治性疫情谣言还是技术性疫情谣言都会造成这种威胁加持。此外，全球公共健康伦理的共识还将在多边交流与求同存异中不断叠加，对疫情谣言的治理也将越来越深刻地渗透进各国的“卫生外交”政策之中。因此，从共识之维来看，疫情谣言的全球治理有其日益增强的可接受度。

（二）

疫情谣言全球治理的规则之维：国际法律共同体

全球公共健康伦理共识反映的是疫情谣言全球治理的主观期待，这种主观期待能否在客观上实现以及在多大程度上实现还需依托一套规则系统。因此，从规则之维来判断疫情谣言全球治理的可行性就亦有必要。

全球治理的规则系统主要表现为国际法，国际法与国内法的最大不同在于其并非源自一个处于超然地位的纵向立法机构，而是各个国际行为体协商谈判的结果。因此，国际行为体所塑造的国际秩序便构成国际法产生与演变的基础。现行国际秩序的基本架构是由威斯特伐利亚合约所确立的，基本理念在于对民族国家主权地位的强调。自威斯特伐利亚和约以来，国际社会一直是一种横向的国家间社会。“横向的国家间社会”在很长一段历史时期中呈现出一种国际社会无政府状态，与之对应的国际法在很大程度上表现为对国际社会无政府状态所导致的敌对甚至是战争后果的修复。然而，威斯特伐利亚和约确立的主权原则所导致的国际社会无政府状态，其逻辑演绎不只是相互敌对和相互竞争的国家间关系，还可以是相互为友的国家间关系。尤其是随着国际交往的加深，国际秩序相互合作的一面日益繁荣，国际法普适性也为各国各文明圈共同接受，由此构成了一个国际法共同体，成为全人类共同文明的组成部分。在全球化时代，威斯特伐利亚和约对主权国家的过分强调及其所造成的以狭隘国家利益为基础的“各自为营”格局已经无法适应全人类发展所需的秩序要求。甚至有学者在反思从万国法到现代国际法的发展历程后认为，全球化时代对新世界秩序的吁求使得早期现代欧洲政治与法律理论中的万国法观念有必要被认真研究和对待。国际法院在巴塞罗那电车公司案中也明确指出了各国对于国际社会的整体义务。随着国际社会向人类命运共同体的演化，国际法的理念与规则正在发展成为“国际法律共同体”。

公共健康问题尤其是来自传染病的威胁是全人类所需集体面对的底层问题，人类已经发展出的国际法系统是解决这一底层问题的共识性制度工具。全球治理委员会发布的《我们的全球之家》也曾提出，在国家社会化过程中法治曾起到巨大的开化作用，因此必须在全球范围内拓展法治。由此形成的国际法律共同体将能够容纳越来越多的全球卫生治理共识，疫情谣言全球治理的共识可通过国际造法程序以国际法原则或规则的形式进入国际法律共同体。就疫情谣言全球治理而言，国际法既是将共识升级为规则的容器，也是让共识贯彻于行动的保障。毕竟，即使在崇尚国家权力的新现实主义国际关系理论那里，也承认国际法是限制国家权力的重要因素之一。全球卫生法的发展其实已经展现了全球卫生治理共识是如何转变为全球卫生治理规则并解决全球公共健康问题这一过程的。值得注意的是，国际法律共同体既构成疫情谣言全球治理的规则支撑，也将会因疫情谣言全球治理规则的发展而得到发展，二者存在明显的双向互动关系。

（三）

疫情谣言全球治理的技术之维：互联网平台技术赋能

以共识为基础通过人类理性构造一套被普遍接受的规则系统是现代法治国家实现社会治理的基本范式，这套基本范式也被移植用于国际社会的治理。然而，随着信息技术的飞速发展，技术对社会治理的嵌入日益加深，由此形成了一个新的社会治理维度——技术治理。从目前的研究来看，对技术治理的理解存在两种进路：一是政府机构运用信息技术改进原有的治理模式；二是互联网平台以信息技术为手段分担社会治理任务。在前一条进路中，技术依然附着并受制于原有的“科层制”体制，本质而言应当被理解为治理技术。随着互联网技术的迅猛发展，这一进路的技术治理也随之剧变，以算法治理为表征的一种新型的技术治理形态正在浮现。在后一进路中，技术乃脱离“科层制”的束缚而旨在独立实现社会治理功能的一股全新力量。在此意义上，技术是对规则的部分替代。传统社会治理中需要通过反复博弈和精雕细琢达成的规则予以解决的问题，在信息社会中正越来越多地可以单纯地借助客观、清晰和精准的技术手段予以快速解决。技术治理的兴起在很大程度上避免了规则在解释和适用中的主观性和任意性，增强了社会主体对自身行为的可预期性。同时，技术治理的展开也防止了一些社会主体因不懂规则而在无意中破坏规则，因为在技术治理的视野中，违法行为或危害后果已被技术所事先控制住，这可以被看作是其内在的“善治”逻辑。

技术治理的核心在于互联网平台的技术赋能，互联网平台日益成为社会治理中至关重要的社会中间层主体。在新冠病毒的蔓延和变异过程中，疫情谣言也在借助各种互联网平台不断蔓延和变异，换言之，互联网平台构成疫情谣言的温床，而这也恰恰给了我们实现疫情谣言治理的新思路。“败也萧何，成也萧何”，互联网平台既可以作为疫情谣言的温床，也自然可以成为疫情谣言的“囚笼”，通过互联网平台技术将疫情谣言的传播渠道封住是在规则缺失的情况下实现谣言治理的另一选择。这一思路也可以运用至疫情谣言全球治理中来。当前，疫情谣言全球治理的具体规则尚未系统构建，即便未来能够在广泛积累共识的基础上构建相对完善的具体规则，其是否会在同某些“国家利益”的冲撞中败下阵来尚未可知。采纳技术治理范式，借助互联网平台对疫情谣言予以治理将能有力地弥补规则的短板，增强疫情谣言全球治理技术层面的可行性。事实上，面对严峻的新冠疫情形势，世界卫生组织正与脸书、推特、谷歌等一众互联网巨头合作，遏制谣言和不实信息的传播。

四、作为契机的危机：全球疫情防控中谣言治理的展开

（一）

将疫情谣言治理植入《国际卫生条例》之中

由于全球治理不像国内治理那样可以依赖政府的权威和强制力，制度对全球治理至关重要，是各国协调行为，进行合作的平台和依据。疫情谣言全球治理的本质在于以全球公共健康伦理共识为基础的制度优化。当前凝聚最多共识的全球卫生治理制度就是《国际卫生条例》，但其尚未将疫情谣言治理纳入其中。如此，就必须回答三个问题：一是是否有必要将疫情谣言治理纳入其中；二是将疫情谣言治理纳入其中是否可行；三是若前面两个问题的回答是肯定的，那如何将疫情谣言治理纳入其中？

对于第一个问题，事实上前文已经在一定程度上给出了回应。此次新冠疫情再度提醒我们，面对未知的生物病毒，恐慌的应急反应会让疫情谣言乘虚而入，疫情谣言的传播会给全球公共健康带来不必要的二次灾难。谭德塞在2020年7月13日于日内瓦举行的在线记者会上表示：“来自领导人的混杂信息正在破坏任何应对行动中的最关键的因素：信任。”从全球卫生治理视角来看，相互信任是凝聚抗疫力量的基本要求，也是让有效的抗疫经验得到普遍接受的基本前提。《世界卫生组织组织法》也强调，全世界人民的健康为谋求和平与安全的基础是有赖于个人的与国家的充分合作。疫情谣言则极有可能弱化国际间的相互信任，进而延缓抗疫进程。因此，从国际制度层面对此予以及时回应极为重要，无需多言。

对于第二个问题，在国际制度的话语权争夺中，将疫情谣言治理纳入《国际卫生条例》是否可行呢？有学者担忧，重新开放对《国际卫生条例》全文的修订将会导致长达数年的谈判过程，耗费大量资源，并且可能削弱《国际卫生条例》规范，弱化人权保障。诚然，各国都希望借规则调整之机将自身的意志贯彻进去以增强话语权，由此极有可能导致长期博弈，这一点从《国际卫生条例》的演变过程亦可看出。但这并不足以否定将疫情谣言治理纳入《国际卫生条例》的可行性。其一，日益增强的全球公共健康伦理共识使得疫情谣言全球治理具备比较充分的基础共识，进一步将疫情谣言治理予以制度化没有明显的分歧。其二，作为公共卫生危机的新冠疫情也给疫情谣言治理制度化提供了难得的契机。新冠疫情所引发的全球性公共卫生危机严重破坏了全球社会经济秩序，这种失序状态会刺激对秩序恢复和制度重建的需求，使社会制度变革的动力凸显、阻力隐退以及变革失败风险的降低。一切有利于重建全球公共卫生机制的改革都会在这种特殊的危机环境中获得更多认同，意识形态和话语权之争会在一定程度上让步于全球公共健康的维护。这其实也一直是全球公共卫生机制生成与演变的动力所在。此外，全球疫情防控实践还让国际社会在公共卫生领域的“复合相互依赖机制”深入人心，对这种“复合相互依赖机制”造成巨大破坏进而影响全球疫情防控的疫情谣言自然会遭致更多抵制。因此，我们应当努力抓住当前这一制度变迁的“关键节点”，将谣言治理融入全球卫生治理机制之中。

如何将疫情谣言治理纳入《国际卫生条例》中呢？对这个问题的完整回答应从三个层次逐步展开：一是对疫情谣言进行概念界定；二是对疫情谣言治理规则设计的基本思路；三是将疫情谣言治理规则融入《国际卫生条例》的既有体系。

1.疫情谣言的概念与范围界定

虽然谣言一词逐渐转变为一个规范用语，但对其内涵的界定依然并不清晰。尤其是当其与言论自由发生纠缠的时候，如何确定其意义边界变得极为困难。然而，从全球卫生治理角度来审视谣言概念的时候，基于具体国家宪制安排的言论自由对疫情谣言边界划定的干扰基本消失。全球卫生治理不会对个体的言论自由造成过多压制，其主要着力于防范和解决全球公共卫生危机，在此情境中对疫情谣言作更加宽泛的理解并不会造成“寒蝉效应”，这是疫情谣言全球治理的第一个特殊语境。全球卫生治理中疫情谣言虽然基本脱离了与言论自由的纠缠，但却又陷入了国际政治的漩涡。无论是来自政府的谣言还是来自媒体的谣言，都具有浓厚的政治色彩和明显的政治倾向，皆旨在借助疫情“契机”实现自身的政治目的。有学者甚至认为，某些国家将新冠病毒称为“中国病毒”或“武汉病毒”本质上是一种“种族仇恨言论”。就此而言，全球卫生治理所需面对的谣言通常表现为一种政治性谣言，这是疫情谣言全球治理的第二个特殊语境。学界对谣言的概念界定通常考虑行为模式、主观态度、危害后果三个要素，我们可以结合疫情谣言全球治理的两个特殊语境分别从这三个角度进行分析。就行为模式而言，疫情谣言体现为捏造不符合事实的疫情信息、扭曲事实的疫情信息和传播未经证实的疫情信息。“捏造”和“扭曲”本身就反映了造谣的内在动机，将其表达的信息认定为谣言当无疑义。对于国际主体和新闻媒体而言，发声是一件非常严肃的事情，尤其是对于疫情信息而言，在传播之前有义务去证实，如果无法证实就应该保持沉默。这一点同国家内部谣言治理的规则有所差异，如果要求普通公民在传播信息之前履行信息证实义务，极有可能构成对公民监督权的限制。就主观态度和危害后果而言，如果出现了前述行为则可推定其主观上是恶意的，并在客观上给全球公共卫生秩序造成了损害。从《国际卫生条例》规制逻辑看，这里的疫情谣言更多的是政治性疫情谣言，非政治性疫情谣言的规制主要交给国内法和下文的技术治理完成。

2.疫情谣言全球治理规则设计的基本思路

疫情谣言全球治理规则主要是对缔约国相关权利和义务进行规定。从缔约国的义务层面来看，一是缔约国应当努力禁止国内个人、媒体等制造和传播疫情谣言，通过各种措施制止疫情谣言的蔓延，营造国际社会积极合作的社会舆论环境。二是缔约国自身应当秉持诚信原则，坚决杜绝针对他国制造和传播疫情谣言的行为。从全球治理层面来看，各种国际行为体之间的诚信合作是应对全球各种挑战的基本路径，以诚信合作取代政治对抗在面对疫情危机时尤为重要，而“不造谣、不传谣”则是各国实现诚信合作的基本前提。从缔约国的权利层面来看，当其遭到疫情谣言攻击的时候应当为其提供权利救济渠道。在求生欲望和恐慌情绪的支配下，人们对疫情谣言的辨识力会不自觉地降低，并由此影响到其行为选择，最终极有可能损害被疫情谣言指向国家和地区的利益。因此，疫情谣言全球治理的规则应当包括对缔约国的权利救济方式。此外，既然是从全球治理角度规制疫情谣言，就不能回避世界卫生组织在其中的重要作用。根据《世界卫生组织组织法》第2条的规定，世界卫生组织的任务包括“提供卫生领域的情报，咨询及协助”“协助培养各国人民对于卫生问题的正确舆论。”在疫情谣言泛滥之际，世界卫生组织的这一任务尤其重要，应当及时、准确地向世界公开疫情信息，为被污名化的国家正名。

3.将疫情谣言治理规则融入《国际卫生条例》的既有体系

《国际卫生条例》的最新版本IHR（2005）总共10编66条。如果要采用疫情谣言的概念，则需在第1编第1条的定义中进行细致的描述。但同第1条其他被定义的概念相比，疫情谣言的概念很难得到那么精准的描述，因此不建议直接使用疫情谣言的概念。IHR（2005）中与疫情谣言治理关联紧密的是第2编“信息和公共卫生应对措施”的第5条至第11条，主要规定的是缔约国向世界卫生组织通报公共卫生信息以及世界卫生组织向缔约国和有关政府组织发送上述信息。这是正常的公共卫生信息流转机制，而疫情谣言是一种“信息瘟疫”，建议在第11条之后增加一条对疫情谣言的规制予以独立调整。具体可以分三款予以表述：（1）缔约国不得捏造不符合事实的公共卫生信息、扭曲事实的公共卫生信息和传播未经证实的公共卫生信息，应当采取措施防止和制止上述信息的传播；（2）缔约国受到来自其他缔约国不实公共卫生信息影响时，有权请求世界卫生组织和总干事采取协调措施；（3）世界卫生组织对于影响广泛的不实信息应当及时予以澄清，对于影响广泛且未经证实的信息应当及时核实并予以公布。根据IHR（2005）第55条的规定，“对本条例的修正可由任何缔约国或总干事提出”。我国在新冠疫情期间受到的谣言攻击最为严重，可以依据第55条规定向世界卫生组织提出将疫情谣言治理规则融入《国际卫生条例》的修正建议。

（二）

“上帝的不一定归上帝”：疫情谣言的技术治理

规则治理虽是疫情谣言全球治理的基本方式，但并不排斥同时展开的技术治理。无论规则制定得有多么完善，在谣言治理方面依然主要呈现为一种事后治理模式，即通常当某种疫情谣言已广为流传时才能启动谣言治理机制。技术治理则可以通过互联网平台在谣言大肆传播之前及时封住其传播渠道，抓住疫情谣言治理的时间窗口。因此，技术治理可以较好地弥补规则治理对疫情谣言事前、事中控制方面的不足。现代科学技术不仅是经济发展的创新动力，而且深刻地改变着人类的思维模式和社会生活方式，同时也不断赋予社会治理更高的智慧、更强的动能。全球性疫情谣言主要是通过国际互联网平台传播的，特朗普的诸多荒谬言论也主要依托的是著名社交网站Facebook，借助互联网平台实现疫情谣言的技术治理无疑是一种更加短平快的做法。

本文所论乃疫情谣言的全球治理，这里的技术治理并非指主权国家内部通过要求网络平台删帖的方式展开的命令型治理。互联网平台作为一国内部的民事主体，并没有遵守国际条约的义务，因此，借助互联网平台实现疫情谣言的技术治理本质上是一种合作型治理，而新冠疫情也给技术治理的展开带来了契机。据华盛顿邮报报道，2020年6月6日，143名接受陈·扎克伯格基金会CZI资助的科学家致信Facebook首席执行官马克·扎克伯格，信中这些科学家敦促扎克伯格应该更好地执行社交媒体平台遏制错误信息、打击煽动性言论的政策。世界卫生组织也正通过多种渠道与国际著名互联网平台合作，通过互联网平台传播正确的疫情信息，遏制错误疫情信息的传播。据国外媒体报道，Facebook CEO马克·扎克伯格表示，Facebook将为世界卫生组织免费发布应对冠状病毒的相关广告，并删除有关该病毒的虚假言论。随着互联网的发展和疫情风险的加剧，这种合作型的技术治理将会在疫情谣言全球治理中扮演越来越重要的角色。为此，一方面要从国际层面塑造达成合作型技术治理的常态化机制，让合作型技术治理意向的达成逐步规则化；另一方面各国内部应该通过法律和政策等多种方式鼓励、支持本国互联网平台参与疫情谣言的全球治理。

               （责任编辑：李广德）

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