程信和、曾晓昀：经济法典“分则”论

作者信息

程信和，中山大学法学院教授、博士生导师，中国法学会经济法学研究会顾问，广东省法学会经济法学研究会名誉会长。

曾晓昀，法学博士、博士后，广东技术师范大学法学与知识产权学院副教授，广东省法学会经济法学研究会秘书长。

内

容

提

要

作为经济法集成化最高形式的《经济法典》，可由总则、分则及附则组成。其中，分则的任务在于构建经济法具体制度，谋划国民经济在法治轨道上运行的操作规程。分则以总则为指引，运用定性分析与定量分析相结合的方法，设计“横轴-纵轴”模型，分为市场运行、宏观经济治理、供求循环、收入分配、经济安全保障等层面（维度），为国民经济运行提供直接的、综合的法律支撑。对横轴上诸发展要素的功能考察，使经济法的内涵与外延，更为精准；对纵轴上各行为主体、活动领域就诸发展要素的应用考察，使经济法的制度合力更为高效。《经济法典》“一总五分”的系统思维，将在法制史上引起与时俱进的革命。

本文首发在《法治社会》2021年第3期第46~62页。为便于阅读，已删去注释，如需全文，请查阅《法治社会》或在中国知网下载。

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词

经济法典  分则  五大制度板块  发展要素  “横轴-纵轴”模型

目

次

引言

一、市场引导之规范化

二、宏观经济治理之规范化

三、供求循环之规范化

四、收入分配之规范化

五、经济安全保障之规范化

六、展望

附：《经济法典》“分则”结构

引言：按照“有效市场和有为政府更好结合”的改革基调，构建经济法具体制度体系

经济法是法律对国民经济最直接的反映。我们设想，作为经济法集成化的最高形式，《经济法典》应由总则、分则及附则构成。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“国家规划纲要”）提出国民经济高质量发展的各项政策、举措，描绘了开启全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图，也为《经济法典》设计指引了方向、奠定了基础、提供了素材，并提出了要求：“强化规划编制实施的法治保障”。经济法所谋划的，正是国民经济高质量发展的“法治保障”。

在《经济法典：经济法集成化之历史大势》一文中，我们讨论过“经济法的法典化组合”趋势。

在《经济法典“总则”论》一文中，我们讨论过经济法的定位定调（宗旨、原则）、主体、权利、行为、责任等基本问题，并且对经济法整体形象作出概括之后，随之引出《经济法典》“分则”五大板块具体制度的构想。

2018年《经济法通则（学者建议稿）》中的“分则”曾作出初步制度设计，具体分为“市场运行法律制度”“国民经济发展规划法律制度”“财政税收法律制度”“货币金融法律制度”“产业发展法律制度”“区域协调发展法律制度”“消费法律制度”“投资法律制度”“对外开放法律制度”“经济监督法律制度”。现在看来，上述设计仍有扩展的空间。

据全国人大常委会法工委的分类，截至2021年2月，国家现行有效法律为275件，其中经济法类75件。但法律分类一般仅具相对意义，75件之外有的法律也可划入经济法类，如城乡规划法、土地管理法、城市房地产管理法、电影产业促进法、就业促进法等。经济法与社会法、经济法与行政法的部分交织是必然的法律现象。这近百部经济法律和几百部经济法规，立足本国经济实践，放眼全球格局，并吸取了国外法律发展的有益经验。中国市场经济建设的成功经验，可从国民经济运行的各项具体法律制度中找到科学依据和合理答案。形势是不断发展的，必须研究新情况、解决新问题。现在将这些行之有效而又具有一定前瞻性的系列经济法制度归纳总结、提炼升华，同时填补若干具体制度立法空白，加以整合，一并纳入《经济法典》“分则”编，乃题中应有之义。

邓小平同志指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”我们认为，坚持社会主义本质观，以开启全面建设社会主义现代化国家为大背景，《经济法典》“分则”的任务在于构建经济法具体制度，安排国民经济在法治轨道上运行的操作规程。分则以总则为指引，通过市场运行、宏观经济治理、供求循环、收入分配、经济安全保障等规定，为国民经济运行提供直接的、综合的法律支撑。其中，市场运行、宏观经济治理、供求循环制度集中体现经济发展权，收入分配制度集中体现经济分配权，经济安全保障制度集中体现经济安全权。按照系统思维，“分则”对经济发展、分配、安全作出统筹安排，包括对缺乏专门法律的经济合作、发展规划、消费、投资、工资、经济安全等方面加以完善，补齐短板，形成制度整体。可以说，改革催生理念，理念引发改革，经济法与改革开放同步。

本文引入了“发展要素”这一概念。发展要素即发展的内部条件及外部条件，“唯物辩证法认为外因是变化的条件，内因是变化的根据，外因通过内因而起作用。”支撑高质量发展、公平发展、安全发展，必须尽快形成和健全各项发展要素。市场运行、宏观经济治理、供求循环、收入分配、经济安全保障，都有赖于对相应的发展要素的综合应用。刚刚通过的“国家规划纲要”中，第二十五章“健全城乡融合发展体制机制”的第二节标题为“加强农业农村发展要素保障”，这里使用了“发展要素”一词，而且要求“加强保障”，可称为中国式的、真正的发展经济学的体现之一。不过，本文所称“发展要素”，并非全部的发展要素，而只限于经济法视域的发展要素。

著名科学家钱学森认为，“一切社会系统的系统工程工作中，确有许多只是定性的东西，不能勉强硬要定量。所以搞这类系统工程必须定性与定量相结合”。这一思想对法学研究具有指导意义，完全适用于经济法论证。鉴于社会主义市场经济是法治经济，本文设计出“横轴-纵轴”模型，运用定性分析与定量分析相结合的方法，来考察《经济法典》“分则”的具体制度。对横轴上诸发展要素的功能考察，使经济法的内涵外延，更为精准；对纵轴上各行为主体、活动领域就诸发展要素的应用考察，使经济法的制度合力更为高效。

一、市场引导之规范化

(一)设立“市场运行法律制度板块”的缘由

市场运行指市场主体凭借市场客体(即市场本身)所进行的生产、分配、流通、消费等活动。“市场运行法律制度板块”调整因生产要素市场化配置而产生的、发挥微观导向作用的经济关系“市场运行法律制度”对应“总则”的经济发展权，构成国民经济在法治轨道上运行的制度系统中推动经济发展的第一板块，即《经济法典》“分则”第一编。

我国《宪法》第十五条第一款规定：“国家实行社会主义市场经济。”国家现已制定的市场运行方面的法律、法规有：(1)市场基础法律制度，除《民法典》外，还包括价格法、产品质量法、计量法、标准化法、资产评估法、广告法、市场主体登记管理条例；(2)市场交易及其监管法律制度，如电子商务法、烟草专卖法、禁止传销条例；(3)市场竞争及其监管法律制度，包括反垄断法、反不正当竞争法；(4)市场主体发展法律制度，如企业国有资产法、中小企业促进法、乡镇企业法、优化营商环境条例；(5)消费者权益保护法律制度，有消费者权益保护法。

目前的短板，以缺少“经济合作”方面的专门法律显得较为突出。在新发展格局下，对内要求健全区域合作互助机制，对外要求开拓合作共赢新局面。这些“经济合作”方面的法律短板需要逐步补齐。

习近平同志提出，要“加快市场化改革，营造法治化营商环境”，“更多运用市场化、法治化手段”。“两化”的结合，这是四十年改革开放的重要经验。坚持市场化改革，《经济法典》“分则”必须设立“市场运行法律制度板块”，这是其他法律部门未涉及或者未能完整解决的。脱颖而出承担此任者，经济法是也。

（二)横轴线上诸发展要素的有机功能

在市场运行模块横轴线上，可以设计三类“发展要素”，包括经济交易、经济竞争、经济合作，主要表现发展手段。

关于经济交易。经济交易发生在经营者与消费者之间，但这里所称“消费”，实际上不限于生活消费，还有生产消费。通过资源、产品流动，实现有效配置。公平交易要有三个条件，即质量保障、价格合理、计量准确。满足这三项条件，交易才算是公平的。无论是通常交易（线下交易）还是电子交易（线上交易），皆应如此。由于电子商务发展迅猛，人们对于这种“通过互联网等信息网络销售商品或者提供服务的经营活动”的适应性、操作性都有待提高。因此，电子交易相关权责问题引起特别关注。例如，平台经营者、消费者的合法权益，平台经营者的审查义务（责任），政府的交易监管职责，等等。基于电子商务新业态的功能，国家依法鼓励发展、创新商业模式。

关于经济竞争。经济竞争发生在经营者与经营者之间，通过优胜劣汰，提高市场竞争力。公平的经济竞争，要求平等进入、自由流动、有序运行。基于市场竞争的功能，国家强调确立竞争政策的基础性地位。对支持、保护公平竞争的举措，对制止、纠正经济垄断、不正当竞争的界限和办法，必须明确规定、切实推行。

关于经济合作。经济合作发生于市场主体之间、国内区域之间、国际之间。通过优势互补，达到经济共赢效果。经济合作的类型可分为紧密型合作、半紧密型合作、松散型合作。以“一带一路”为例，需要开展和加强贸易合作、投资合作、金融合作、科技合作。没有合作，就没有发展。合作的功能，经济立法（含涉外经济法）中必须作出回应。以往的经济法认知中，突出竞争法是应该的，但忽略合作法则是要补正的。如前指出，经济合作专门立法属于解决经济法制度短板的问题。

（三）纵轴线上各行为主体、活动领域对横轴诸发展要素的综合应用

这一模块的纵轴线是为实现发展目标的。经济交易、竞争与合作在实践中往往结合进行。交易中含有竞争，竞争显示各别优势，合作形成整体优势。竞争中可以合作，合作中可以竞争。要共赢共进，不要零和博弈。政府对企业等市场主体，实行“放、管、服”，即简政放权、放管结合、优化服务。“运行”的含义包括但超出了“监管”，其旨趣更为主动。必须特别强调企业等市场主体的法律地位，“没有企业主体的经济法，不是真正的经济法。”具体而言，经济立法中必须着重解决经营者、消费者的内生动力、利益协调问题，推动经济发展，保障有效消费。

关于经营者活力的激发。习近平同志提出要求：“支持企业更好参与市场合作和竞争。”这里指示的是“合作和竞争”，而不只是“竞争”。应鼓励经营者从事经济交易、经济竞争、经济合作，激发其经营活力。其一，优化发展外部环境。优化发展基金、税收优惠、行政事业性收费减免、政策性金融支持、行政许可简便化等政府服务，提升社会提供的效果评估、管理咨询、金融服务、知识产权保护等有效条件。其二，完善内部治理结构。健全市场开拓、服务措施、权益保护、内部控制、风险防范等市场化经营机制，弘扬企业家、工匠、劳模精神。其三，推进国有企业发展。加强公益性与竞争性的分工和统筹，深化国有资本投资、运营公司改革，更好地发挥国有企业的引领力。其四，支持民营企业发展。实施一视同仁的政策和制度，帮助解决民营企业的生产经营困难。其五，规范混合所有制企业发展。实行有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度，促进投资各方的利益平衡。总之，通过激发市场主体活力举措，综合应用各类发展要素，最大限度发挥市场有效运行功能。

关于消费者权益的保护。提升消费者在市场运行中的地位，保护消费者合法权益。其一，拓展消费者的权益范围。消费者权益范围包括但不限于人身财产安全、知情、自主选择、公平交易、损害赔偿、组织社团、获得知识、受尊重、监督等。其二，促进经营者履行对消费者的义务。对消费品财产性的义务如公平交易、接受监督、真实宣传、召回、退货等，对消费者人身性的义务如安全保障、人身自由、信息保护等。在激烈的经济竟争中履行对消费者的法定义务，才能打造品牌，在竟争中立于不败之地。其三，加强对消费者权益的综合保护。国家保护如听取意见、抽查、诉讼解决，社会保护如消费者组织、社会舆论等的监督保护。创设消费公益诉讼机制，关注电子商务等新型交易方式下对消费者权益的保护。总之，通过保护消费者权益举措，综合应用各类发展要素，最大限度发挥市场有效运行功能。

(四)简短的小结

市场运行法律制度板块包括市场基础、市场交易及其监管、市场竟争及其监管、市场主体发展、消费者权益保护等方面的法律制度。借助定性分析与定量分析相结合的思维，我们主张，在国民经济领域，以经济交易、竟争及合作为横轴（水平线），经营者、消费者为纵轴（垂直线），运用发展手段实现发展目标，创新现代市场运行模式。换言之，现代经济法正是市场运行之法。

二、宏观经济治理之规范化

(一)设立“宏观经济治理法律制度板块”的缘由

宏观经济治理针对国民经济总体运行状态，着眼于大局、全局。“宏观经济治理法律制度板块”调整因制定、执行国民经济和社会发展规划（计划）而产生的、发挥战略决策作用的经济关系。“宏观经济治理法律制度”对应“总则”的经济发展权，构成国民经济在法治轨道上运行的制度系统中推动经济发展的第二板块，即《经济法典》“分则”第二编。

《宪法》第十五条第二款规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”国家现已制定的宏观经济治理方面的法律、法规有：(1)国民经济和社会发展规划(计划)法律制度，如城乡规划法、统计法；(2)产业发展法律制度，如电力法、煤炭法、石油天然气管道保护法、铁路法、公路法、航道法、港口法、民用航空法、邮政法、旅游法、电影产业促进法、建筑法、循环经济促进法、清洁生产促进法、城市房地产管理法、电信条例；(3)科技创新法律制度，如科学技术进步法、促进科技成果转化法、科学技术普及法；(4)就业促进法律制度，如就业促进法；(5)财政法律制度，如预算法、政府采购法、会计法、注册会计师法；(6)税收法律制度，如烟叶税法、企业所得税法、个人所得税法、资源税法、耕地占用税法、车船税法、车辆购置税法、船舶吨税法、契税法、环境保护税法、城市维护建设税法、税收征收管理法；(7)货币金融法律制度，如中国人民银行法、银行业监督管理法、商业银行法、反洗钱法；(8)国有资产资源管理利用法律制度，如土地管理法、防沙治沙法、矿产资源法、森林法、草原法、水法、海域使用管理法、深海海底区域资源勘探开发法、野生动物保护法、动物防疫法、节约能源法、可再生能源法、行政事业性国有资产管理条例；(9)区域发展法律制度，如长江保护法；(10)乡村振兴法律制度，如农业法、农村土地承包法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法、农民专业合作社法、畜牧法、渔业法、种子法、农业机械化促进法、农业技术推广法、水土保持法、防洪法。

目前的短板，以缺少“发展规划”方面的专门法律显得较为突出。“十三五”规划纲要曾提出要“加快出台发展规划法”。遗憾的是，这一“发展规划”立法设想未能如期实现。可喜的是，“十四五”规划纲要再次提出要“加快出台发展规划法”。

适应新发展格局，党的十九届五中全会提出要“完善宏观经济治理”。“治理”的含义，包括但超出了“调控”，其旨趣更为积极。坚持宏观经济治理战略决策，《经济法典》“分则”必须设立“宏观经济治理法律制度板块”，这是其他法律部门没有涉及或者没有系统解决的。脱颖而出承担此任者，经济法是也。

(二)横轴线上诸发展要素的有机功能

在宏观经济治理模块横轴线上，可以设计七类“发展要素”，包括发展规划、产业、科技力、人力、财力、物力、环保，主要表现为发展手段。顺带说明，上述“科技力”“人力”“财力”“物力”的表述并非法律范畴，而只是借用了经济学等社会科学上的用语。(后面的叙述也会出现类似情况)

关于发展规划。改变计划经济体制，并非取消计划管理，全国一盘棋、集中力量办大事必须要有战略决策。规划(计划)把握国民经济发展的总体和脉络。前不久通过的国家规划纲要展现了全面建设社会主义现代化国家总体战略意图、政府工作要点、市场主体行为，清晰明确。国家发展规划中，战略科技首当其冲，现代产业、国内市场、城乡融合发展、绿色发展、收人分配、经济安全等等，一览无遗。接下来要做的，就是怎样“确保如期完成”，经济法必须作出应有的贡献。

关于产业。经济发展的关键在于产业促进，宏观经济治理的着力点也在于产业，特别是实体经济、战略性新兴产业。加强产业政策调控，涉及坚守实体经济、发展数字经济、优化供给结构、产业布局、循环经济促进、安全生产、清洁生产。发展现代产业体系，包括农业、制造业、交通运输业、建筑业(房地产业)、贸易服务业、文化旅游业，推进军民企业融合发展。

关于科技力。科技也是一种产业，同时也引领产业。当代国际上，科技竞争十分激烈，在某种程度上决定国家命运。科技力作为国家发展的战略支撑，必须发挥第一生产力的驱动作用，建设创新型国家。明确科技面向国民经济主战场，坚持自立自强的科技创新，完善科技创新体制机制。

关于人力。世间一切，人最宝贵。人力、人才资源体现人民群众的智慧和力量，是推进国民经济发展的第一资源。优化人力资源配置，稳住就业率，促进公平就业、重点群体就业支持，发展新就业形态，加强城乡就业统筹，完善公共就业服务，畅通人才合理流动渠道，加快人才国际交流合作。

关于财力。财力保障乃国民经济发展的支撑，在国民经济运行中至关重要。财政政策、货币政策为宏观治理两大基本政策手段。在财政制度方面应发挥财政资源统筹、国家重大战略任务财力保障、预算绩效管理等制度功能。按照中央和地方分税制，推进商品税、所得税与财产税的优化配置，促进直接税与间接税的优化配置。统筹发展政策性金融、商业性金融、合作性金融，健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，促进数字货币的有效运用，防止发生系统性、区域性金融风险。金融是现代经济的重要支柱，必须促进金融支持实体经济发展。

关于物力。各类资产的有效管理和合理利用，为经济发展提供坚实的基础。提高履行国有资产出资人职责的机构、国家出资企业、国家出资企业管理者的责任心、积极性，优化经营性资产的管理利用。强化行政性机构、事业单位国有资产管理效能，改进非经营性资产的管理利用。

关于环保。环境保护、生态安全为国民经济发展营造良好的外部条件，从清洁生产、循环经济角度考察也是内部条件，因此成为经济发展中不可缺少的基本要素。根据习近平生态文明思想，国家规划纲要将“环保”列人宏观经济治理体系，这是社会主义现代化建设的重要经验总结。构建人与自然的生命共同体，实现人与自然的和谐共生，经济发展才算成功。虽然在法律体系上，“环保法”可以特别列出，但“经济法”中作出呼应亦是顺理成章的。我们建议，《宪法》中对“发展权与环境权的一体化”统筹加以规定，《经济法典》则作出具体贯彻规定。

（三)纵轴线上各行为主体、活动领域对横轴诸发展要素的综合应用

这一模块的纵轴线是为实现发展目标的。横轴上的各发展要素如发展规划、产业、科技力、人力、财力、物力、环保等在实践中往往结合运用。以规划指引方向,合理把握经济增长、就业、价格、国际收支等调控目标,产业发展贯彻规划，按“科技强国行动纲要”加快国民经济创新驱动,人力、财力、物力、环保提供发展产业、实现规划的保障。具体而言,经济立法中必须综合应用以上发展要素,解决纵轴上的区域发展、新型城镇化、乡村振兴所面临的实际问题。

关于区域发展。优化国土空间布局,聚焦京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等若干经济区域的战略发展。加快区域经济发展中的科技创新、数字化协作,促进人力资源的优化配置，加强财税、金融支持,促进资源能源的有效利用和基础设施的互联互通，加强区域环境保护,提高区域经济发展的协同性和互补性。总之，通过实施区域发展战略，综合应用各类发展要素,最大限度发挥国家宏观战略决策功能。

关于新型城镇化。加快推进新型城镇化的发展规划,实施“城市更新行动”，优化城镇布局,体现一城一貌。统筹智慧城市建设与科技创新，促进城市维护与更新。转变城市经济发展方式,有效调动人力、财力、物力支持新型城镇化。稳步发展城镇房地产市场,控制不合理的高价售房，保障居民的有效需求。推进绿色城市建设,提升城市品质。总之,通过新型城镇化建设举措，综合应用各类发展要素,最大限度发挥国家宏观战略决策功能。

关于乡村振兴。全面推进乡村振兴发展规划,实施“乡村建设行动”，培养新型农民。聚焦乡村新产业、新业态，促进家庭经济、集体经济、合作经济等乡村经济模式的深度融合，壮大农村集体经济实力。通过科技创新促进乡村振兴,形成智慧乡村新格局、新模式，与智慧城市布局协同并进。加大财税、金融支持力度，促进农业农村现代化。巩固拓展脱贫攻坚成果，与乡村全面振兴紧密衔接。充分利用本地资源优势，加强乡村环境保护，发展乡村特色经济、绿色经济。总之,通过乡村振兴举措，综合应用各类发展要素,最大限度发挥国家宏观战略决策功能。

（四)简短的小结

宏观经济治理法律制度板块包括国民经济和社会发展规划（计划)、产业发展（含房地产业发展)、科技创新、数字经济、就业促进、财政、税收、货币金融、国有资产资源管理利用、区域发展、新型城镇化建设、乡村振兴等方面的法律制度。借助定性分析与定量分析相结合的思维，我们主张，在国民经济领域，以发展规划、产业、科技力、人力、财力、物力、环保为横轴（水平线)，区域发展、新型城镇化建设、乡村振兴为纵轴（垂直线)，运用发展手段实现发展目标，创新现代宏观经济治理模式。换言之，现代经济法正是宏观经济治理之法。

三、供求循环之规范化

(一)设立“供求循环法律制度板块”的缘由

“供”“求”是市场经济内在关系的两个基本方面，中央提出“以畅通国民经济循环为主构建新发展格局”。“供求循环法律制度板块”调整因需求牵引供给和供给创造需求而产生的、发挥动态平衡作用的经济关系。“供求循环法律制度”对应“总则”的经济发展权，构成国民经济在法治轨道上运行的制度系统中推动经济发展的第三板块，即《经济法典》“分则”第三编。

国家现已制定的供求循环方面的法律、法规有对外贸易法、出口管制法、进出口商品检验法、进出境动植物检疫法、外商投资法、台湾同胞投资保护法、政府投资条例、防范和处置非法集资条例、粮食流通管理条例等。

目前的短板，以缺少“消费”“投资”方面的专门法律显得较为突出。《消费者权益保护法》不等于《消费法》，它只是消费法里面的一个重要内容。《政府投资条例》应扩展、上升为《投资法》。

“供给侧和需求侧是管理和调控宏观经济的两个基本手段。”坚持国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，《经济法典》“分则”很有必要设立“供求循环法律制度板块”，这是其他法律部门没有涉及或者没有全面解决的。脱颖而出承担此任者，经济法是也。

(二)横轴线上诸发展要素的有机功能

在供求循环模块横轴线上，可以设计二类“发展要素”，包括供给侧、需求侧，主要表现为发展手段。

关于供给侧。投资对优化国民经济供给结构具有关键性作用，被称为拉动经济发展的“三驾马车”之一。应聚焦供给侧主体、行为、结构、领域、内生增长等法律问题；重视供给侧中政府和社会资本合作（PPP)，发挥PPP在项目启动、实施、运营、绩效管理、专家库管理、评估、激励、惩戒、补偿、合同变更、纠纷处理等方面的功能，助力供给侧结构性改革。

关于需求侧。消费对推动国民经济发展具有基础性作用，也被称为拉动经济发展的“三驾马车”之一。必须健全消费功能的指标考量，如增强有效购买力、疏通消费渠道、反对浪费、统筹积累与消费的安排等，体现需求侧的发展趋势。

（三)纵轴线上各行为主体、活动领域对横轴诸发展要素的综合应用

这一模块的纵轴线是为实现发展目标的。需求牵引供给，供给创造需求。根据实际情况，有时供给侧更突出一些，有时需求侧更突出一些。具体而言，经济立法中必须着重统筹解决国内、国际方面的供求平衡问题。

关于国内经济平衡。国内经济，供给侧、需求侧必须统筹考虑。加强供需统计，依托国内市场的国家标准，提升供给体系适配性。贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成国内全过程产业链提升机制，促进资源要素顺畅流动。注重推动供给、需求动态平衡的流通体制改革，提升流通效率。总之，通过畅通国内大循环举措，综合应用各类发展要素，最大限度发挥国民经济动态平衡功能。

关于涉外经济平衡。涉外经济包括进口和出口，出口被称为拉动经济发展的“三驾马车”之一，更多考虑供给侧；同时，协调进口与出口发展，进口更多考虑需求侧。加强外贸、外资相关制度建设，建立更高水平的开放型涉外经济新体制，推动“一带一路”合作发展。优化国内、涉外市场布局，健全供给侧、需求侧一体化调控体系，促进并保持国际收支基本平衡。充分利用全球市场与资源，提高中国品牌的国际影响力。积极参与全球经济治理，提升中国在国际经济发展事务中的制度话语权。总之，通过实行高水平对外开放举措，综合应用各类发展要素，最大限度发挥国民经济动态平衡功能。

（四)简短的小结

供求循环法律制度板块包括消费、投资、对外经济开放等方面的法律制度。借助定性分析与定量分析相结合的思维，我们主张，在国民经济领域，以供给侧、需求侧为横轴(水平线)，国内经济、涉外经济为纵轴(垂直线)，运用发展手段实现发展目标，创新现代供求循环模式。换言之，现代经济法正是供求循环之法。

四、收入分配之规范化

（一)设立“收入分配法律制度板块”的缘由

经济决定分配，分配影响经济。经济法与分配法从来有缘。空想社会主义者曾把经济法与分配法当成同义语，称为“分配法或经济法”或“分配法和经济法”。不过，那时的经济法术语尚不具备现代意义。必须承认，“被当代人赋予新含义的经济法概念是对摩莱里和德萨米经济法思想的继承和重大发展”。

“收人分配法律制度板块”调整因共享发展成果而产生的、发挥共同富裕作用的经济关系。“收人分配法律制度”对应“总则”的经济分配权，构成国民经济在法治轨道上运行的制度系统中安排经济分配的板块，即《经济法典》“分则”第四编。

国家现已制定的收人分配方面的法律、法规有劳动法中的“工资”规定、保障农民工工资支付条例等。

目前的短板，以缺少“工资”方面的专门法律显得较为突出。1991年曾设想过制定《工资法》，但未能出台。

分配制度已上升为基本经济制度，国家正在制定“促进共同富裕行动纲要”，分配法自当成为经济法不可或缺的内容之一。经济法体系包括实在法体系、理论体系、教材体系，其中缺少“分配法”的状况，有待改变。《经济法典》“分则”必须设立“收人分配法律制度板块”，这是传统的按劳分配和新兴的生产要素市场化配置结合、并用而引起的法治革命，其中也反映了经济法部门与社会法部门不可避免的部分交织，而这在具体立法中本是不存在什么歧义的。

（二)横轴线上诸发展要素的有机功能

在收人分配模块横轴线上，可以设计二类“发展要素”，包括劳动力要素和土地、资本、技术、数据等其他生产要素，实际上也是表现发展手段的。

关于劳动力要素。劳动的付出，换来体现效率的劳动报酬。劳动报酬的设定，应当提高劳动报酬在初次分配中的比重，考虑不同行业、不同岗位的分配，注重同工同酬，向一线劳动者倾斜，促进居民收人与经济增长基本同步。

关于其他生产要素。逐步引人其他生产要素参与分配，反映经济发展动力的多元趋势。土地贡献分配，要考虑国有土地使用收益、农村集体土地使用收益，通过土地要素使用权、收益权增加中低收人群体要素收人。资本贡献分配，要统筹股权收益、企业债券收益、投资基金收益等。才能贡献分配，概括了知识贡献报酬、技术贡献报酬、管理贡献报酬等的分配，还有品牌、专利、创意、设计等参与收人分配，体现尊重人才、尊重知识。数据（信息)贡献分配，分为经营信息、技术信息等贡献报酬的分配。

（三)纵轴线上各行为主体、活动领域对横轴诸发展要素的综合应用

这一模块的纵轴线实际上也是服务发展目标的。劳动力要素、其他生产要素在实践中往往相互结合而起作用。以劳动力要素为基础，充分尊重劳动者的劳动权益。其他生产要素有的是传统型的，但现今供应更紧张、价值更大，如土地；有的是新型的，如技术、信息。应以经济性分配为主，扩大公益性分配，效率、公平结合。具体而言，要着重解决劳动者、其他居民共享发展成果问题。

关于劳动者身份的收人分配。发挥劳动力的潜在效能，从社会化大生产出发统筹劳动和分配。妥善处理好国家、企业与劳动者的关系，完善最低工资标准、工资指导线形成机制，健全工资合理增长、支付保障机制。在按劳分配原则下，推动公务人员、教师、医生、科研工作者和基本公共服务人员收人分配格局的协同。尊重农村进城务工人员，切实保护农民工合法权益，包括工资待遇。总之，通过坚持以按劳分配为主要形式的举措，综合应用各类发展要素，最大限度发挥走向共同富裕功能。

关于其他居民身份的收人分配。共同富裕既需要考虑劳动者身份的分配，也需要考虑社会成员以其他居民身份出现时的分配，例如股票投资收人、银行存款收人、技术转让收人等。坚持缩小区域之间、城乡之间、职业之间不合理的收人差距，保障其他居民身份的生产要素使用权、收益权，健全以其他居民身份获得报酬的市场调节机制，增加中低收人群体的要素收人。总之，通过实施对以其他居民身份所作市场贡献进行分配的举措，综合应用各类发展要素，最大限度发挥走向共同富裕功能。

（四)简短的小结

收人分配法律制度板块包括工资、生产要素市场贡献报酬等方面的法律制度。借助定性分析与定量分析相结合的思维，我们主张，在国民经济领域，以劳动力要素和其他生产要素为横轴(水平线)，劳动者身份收人和其他居民身份收人为纵轴(垂直线)，运用发展手段服务发展目标，创新现代收人分配模式。换言之，现代经济法正是收人分配之法。

五、经济安全保障之规范化

（一)设立“经济安全保障法律制度板块”的缘由

经济安全包括宏观的安全和微观的安全。“经济安全保障法律制度板块”调整因统筹发展和安全而产生的、发挥应对风险作用的经济关系。“经济安全保障法律制度”对应“总则”的经济安全权，构成国民经济在法治轨道上运行的制度系统中保障经济安全的板块，即《经济法典》“分则”第五编。

国家现已制定的经济安全保障方面的法律、法规有：(1)专门或涵括国家经济安全保障的法律制度，如国家安全法、网络安全法、食品安全法、农产品质量安全法、生物安全法、核安全法、特种设备安全法、安全生产法、矿山安全法、道路交通安全法、海上交通安全法、生产安全事故报告和调查处理条例、生产安全事故应急条例﹔(2)经济监督法律制度，如审计法。

目前的短板，以缺少“经济安全”方面的专门法律显得较为突出。若能把经济安全方面的法律规范编修为一个整体，则有助于消除经济安全规范的零散问题。

国家规划纲要提出，“把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险。”坚持发展与安全统筹、实现更为安全的发展。《经济法典》“分则”必须设立“经济安全保障法律制度板块”，这是世界百年未有之变局和中国新时代发展之新局引起的法治革命，其中也反映出经济法部门与行政法部门不可避免的部分交织，而这在具体立法中本是不存在什么歧义的。

（二)横轴线上诸发展要素的有机功能

在经济安全保障模块横轴线上，也可设计二类“发展要素”，包括风险防范、风险化解，实际上也是表现发展手段的。风险多种多样，与之对应，涉及的安全因素有：安全意识，安全设施，安全操作，安全技术，安全管理，安全储备，安全环境，安全应急，等等。

关于风险防范。防范是前提，防范为主方能避免重大损失。以发展为导向和目标，完善经济体系的竞争力调查、风险管理评价、抗风险能力等对应的各项制度。设立风险分类标准，相应制定风险防范机制、风险预警机制，实现安全可控。统筹建设经济安全数据库，对各类安全类型实现全覆盖。与此同时，完善风险防范对应的人大监督、国家监察、政府经济监督、司法监督、社会监督。其中，特别要重视审计监督的制约性和建设性作用。

关于风险化解。风险难以完全避免，出了问题就要立即化解，尽量减少损失。健全风险识别机制，完善风险应对方案的启动程序，针对性地化解各类经济风险对经济领域造成的危害。从保障国民经济安全出发，既要遏制现有风险的危害扩散并最终消除危害，也要防范可能产生的新风险。要落实经济安全党政同担责任制，发挥“关键少数”的关键作用。健全风险化解的后期处理机制，既引人激励机制，也要落实责任追究。此外，还要落实审计等经济监督的后续整改措施。

（三)纵轴线上各行为主体、活动领域对横轴诸发展要素的综合应用

这一模块的纵轴线实际上也是服务发展目标的。各行为主体、各活动领域，都要实现风险防范、风险化解相结合。我们的态度是，冷静地面对各种风险，积极做好矛盾的转化工作，转危为安，化险为夷。具体而言，要着重解决基本经济安全、重点经济安全、公共经济安全等方面的保障问题。

关于基本经济安全。基本经济安全是指基本经济制度、市场经济秩序和重大经济利益的安全。针对基础性、战略性、前沿性经济领域、产业(行业)、项目设施等建立安全可控的风险防范、风险化解机制。加强国家的、部门的、地方的各类主体在基本经济安全保障中的沟通、协调、合作。总之，通过基本经济安全举措，综合应用各类发展要素，最大限度发挥应对风险功能。

关于重点经济安全。重点经济安全领域主要是粮食、资源能源、金融等领域。其一，粮食安全。提高粮食综合生产能力，全面推进粮食流通市场化改革，加强多元化粮食储备体系建设，促进全过程粮食质量监管，加强粮食价格支持体系，强化粮食应急管理。其二，资源能源安全。加强资源能源开发利用规划和战略布局，完善资源能源储备和应急管控体系。其三，金融安全。完善宏观审慎监管体系，突出互联网金融风险监管、系统性风险监管，促进金融核心技术安全可控。总之，通过粮食、资源能源、金融等重点经济安全举措，综合应用各类发展要素，最大限度发挥应对风险功能。

关于公共经济安全。公共经济安全领域很多，如安全生产、食品药品安全等。其一，安全生产。完善安全生产责任制，健全安全生产标准制度，促进数字科技在安全生产中的适用。加强安全生产监测预警、监察执法，推进重点生产领域的安全整治，实行重大生产隐患挂牌督办。其二，食品药品安全。完善食品安全标准制度，健全质量追溯体系，联合整治重点领域的食品安全问题，创新食品安全公益诉讼、惩罚性赔偿制度。完善药品标识制度和全过程追溯体系，加强药品安全监测、抽检、应急处置等的制度建设。总之，通过安全生产食品药品安全等公共经济安全举措，综合应用各类发展要素，最大限度发挥应对风险功能。

(四)简短的小结

经济安全保障法律制度板块包括国家经济安全保障、经济监督等方面的法律制度。借助定性分析与定量分析相结合的思维我们主张，在国民经济领域，以风险防范、风险化解为横轴(水平线)，基本经济安全重点经济安全、公共经济安全为纵轴(垂直线)运用发展手段服务发展目标，创新现代经济安全保障模式。换言之，现代经济法正是经济安全保障之法。

六、展望：在“一总五分”系统

思维下，形成“经济法整体制度”

的新力量

马克思说过，协作就是把“许多力量融合为一个总的力量而产生的新力量”。改革开放以来，总结经济建设的制度经验，我国经济领域逐渐形成一定规模的立法。然而，现有经济立法仍较为零散，而且更多的仅限于在某个具体领域、环节发挥作用。相比之下，《经济法典》“分则”提炼为五个板块，就可解决经济法整体性不强、各分支衔接不紧的缺陷，形成“经济法整体制度”的新力量。

第一，《经济法典》“分则”每个板块在各自领域分别发挥作用，体现各自效能。其中，市场运行法律制度板块发挥微观导向功能，宏观经济治理法律制度板块发挥战略决策功能，供求循环法律制度板块发挥动态平衡功能，收入分配法律制度板块发挥共同富裕功能，经济安全保障法律制度板块发挥应对风险功能。

第二，根据实际需要，《经济法典》“分则”若干个板块、若干个具体制度结合在一起发挥作用，体现部分整合效能。比如，产业制度和竞争制度，产业制度和区域制度，等等。因此，必须强调五个板块之间的内在逻辑关系，以便相应衔接。特别是财政调控与金融调控并非孤立实施，不能脱节，更不能对立。

第三，在每一板块、每一制度基础上，五大板块所有制度综合发挥作用，体现总体效能。五个板块并非简单地相加，必须发挥“1+1+1+1+1+1>5”的作用，将依法推进国民经济运行的制度功能发挥到最大化。《经济法典》“分则”是中国经济建设各个领域规则的体系化设计，把新时代国家经济立法和法学创新理论有机结合起来，旨在提高国民经济在法治轨道上运行的总体效率。

如同芮沐教授所言，“经济法的这种整体观念，较其他法更为显著。经济法的体系性或内在逻辑性也就在这里。”“整体经济法论”贯穿于《经济法典》的总则和分则。

必须特别指出，经济法“分则”实践性很强，涉及面很广。按照《民法典》编纂的经验，“分则”部分一般采取以若干现行单行法律为基础加以汇总、整合，消除不协调的、过时的规定，增补新的规范，使“分则”的每一个板块都与“总则”保持一致。毋庸置疑，在某种程度上讲，“分则”比“总则”的设计难度更大，因它涉及海量经济法律规范的合乎逻辑的组合。我们一直苦苦思索着，构建《经济法典》“分则”框架体系，何为“理想型”，何为“实在型”，这两者怎么尽可能统一起来？也许，本文设计的五个模块，只是“理想型”的《经济法典》“分则”。但是，“理想”并不是空想，也不是幻想，五个板块完全以国家经济立法为基石，只是如何组合更为科学而已。正如毛泽东同志教导的：“真理的标准只能是社会的实践。”

关于《经济法典》“总则”“分则”，世界上没有现成的理论体系，而且中国法学界目前对经济法的某些理论体系安排也不尽一致，这就需要引起法学界的共同关注，解放思想，实事求是，集思广益，求得对经济法“总则”“分则”更多、更大的共识。

新时代经济法的集成化，需要坚持高品位、大格局、上档次，即站位正确、视野宽广、编纂科学，总则、分则统筹设计，行得通、真管用。经济与法律互动促进，“总则”与“分则”相映生辉。有了“总则”之后，“分则”的制定，意味着《经济法典》最后完成，这必将成为人类经济法制史上的一座里程碑。苦何惜哉，乐甚至哉！

附：《经济法典》“分则”结构

第二编 市场运行制度

第一分编

第一章 市场基础法律制度

第一节 国内统一市场的形成

第二节 商品和服务市场

第三节 生产要素市场化配置

第四节 价格

第五节 产品质量

第六节 计量

第七节 标准化

第八节 广告

第九节 市场主体登记管理

第十节 市场准入及退出

第二章 市场交易及其监管法律制度

第一节 公平交易

第二节 交易方式

第三节 市场交易监管

第三章 市场竞争及其监管法律制度

第一节 公平竞争

第二节 反垄断

第三节 反不正当竞争

第四节 经济竞争与经济合作

第二分编

第四章 市场主体发展法律制度

第一节 市场主体发展外部环境

第二节 市场主体治理内部准则

第三节 推进国有企业发展的特别举措

第四节 支持民营企业发展的特别举措

第五节 鼓励混合所有制企业发展的特别举措

第五章 消费者权益保护法律制度

第一节 消费者权益的界定和范围

第二节 经营者对消费者的义务

第三节 国家和社会对消费者权益的保护

第四节 消费者权益的救济

第三编 宏观经济治理制度

第一分编

第一章 国民经济和社会发展规划（计划）法律制度

第一节 国家规划导向

第二节 国民经济和社会发展规划（计划）的制定

第三节 国民经济和社会发展规划（计划）的执行

第四节 国土空间布局

第五节 统计

第二章 产业发展法律制度

第一节 产业政策调控

第二节 发展现代产业体系

第三节 推进军民企业融合发展

第三章 科技创新法律制度

第一节 自立自强的科技创新战略

第二节 科技创新驱动支持制度

第四章 数字经济法律制度

第一节 数字经济定位

第二节 数字经济发展应用支持制度

第五章 房地产业发展法律制度

第一节 房地产业定位

第二节 房地产业稳定发展支持制度

第六章 就业促进法律制度

第一节 就业优先政策

第二节 就业促进举措

第七章 财政法律制度

第一节 财政政策调控

第二节 国家预算的制定

第三节 国家预算的执行

第四节 政府举债

第五节 财政转移支付

第六节 政府采购

第七节 会计

第八章 税收法律制度

第一节 税收一般规定

第二节 现行税种

第三节 税收优惠

第四节 税收征收管理

第九章 货币金融法律制度

第一节 金融调控（货币政策调控）

第二节 金融监管之一：通用监管

第三节 金融监管之二：对银行、信托、证券、保险各业的分别监管

第四节 金融服务实体经济

第五节 商业银行信贷

第六节  国际收支平衡和外汇管理

第十章 国有资产资源管理利用法律制度

第一节 经营性国有资产管理利用

第二节 非经营性国有资产管理利用

第三节 国有自然资源、能源资源管理利用

第二分编

第十一章 区域发展法律制度

第一节 区域政策调控

第二节 若干经济区域发展重大战略

第三节 若干经济区域协调发展战略

第四节 发展海洋经济

第十二章 新型城镇化法律制度

第一节 完善城镇化空间布局

第二节 提升城市品质

第十三章 乡村振兴法律制度

第一节 乡村全面振兴战略

第二节 加快农业农村现代化举措

第三节 巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接

第四编 供求循环制度

第一分编

第一章 消费法律制度

第一节 消费格局

第二节 国民收入中积累与消费的安排

第三节 促进消费

第四节 反对浪费

第二章 投资法律制度

第一节 投资格局

第二节 政府投资

第三节 民营投资

第四节 政府和社会资本合作（PPP）

第二分编

第三章 对外经济开放法律制度

第一节 对外开放格局

第二节 外贸

第三节 外资

第四节 共建“一带一路”

第五节 参与全球经济治理

第五编 收入分配制度

第一章 工资法律制度

第一节 劳动报酬的主要形式——工资

第二节 最低工资保障

第二章 生产要素市场贡献报酬法律制度

第一节 劳动贡献报酬

第二节 土地贡献报酬

第三节 资本贡献报酬

第四节 知识、技术、管理等才能贡献报酬

第五节 数据（信息）贡献报酬

第六编 经济安全保障制度

第一章 国家经济安全保障法律制度

第一节 基本经济安全

第二节 重点经济安全

第三节 公共经济安全

第四节 应对国内外非经济因素对经济领域造成不确定性风险的对策

第二章 经济监督法律制度

第一节 审计

第二节 其他经济监督

第三节 经济监督组合

             （责任编辑：刘长兴）

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