谢立斌、李艺：从实体到程序：德国联邦议院组织法的图景展开

作者信息

谢立斌，中国政法大学中德法学院院长、教授、博士生导师；

李艺，中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业（宪法方向）2019级博士研究生。

内容提要

德国联邦议院是真正代表全体德国人民意志和利益的权力机关。总体上看，德国联邦议院的组织机构可以分为领导机构、功能机构、政治机构、辅助性机构四种类型。其中，领导机构主要包括主席团、元老委员会；功能机构主要包括全体大会、委员会；政治机构主要包括党团；辅助性机构则是指图书馆、警卫等各种行政性机构。德国联邦议院的运行遵循议员平等原则和效率原则。议员和党团是联邦议院最基本的组成单位，联邦议院的组织、工作运转都是以议员和党团为基本单位而进行的。就联邦议院具体的工作程序而言，其主要围绕《议事规则》的相关规定而展开。全体大会和质询是联邦议院行使其职权、履行其职责的最重要的方式和途径。

本文首发在《法治社会》2021年第4期第116~126页。为便于阅读，已删去注释，如需全文，请查阅《法治社会》或在中国知网下载。

关 键 词

德国联邦议院  议员  党团  议事规则  全体大会  质询

目 次

一、德国联邦议院的组织机构类型及其运行原则

（一）联邦议院的组织机构类型

（二）联邦议院的运行原则

二、德国联邦议院的基本组成单位：议员和党团

（一）议员

（二）党团

三、德国联邦议院的工作程序

（一）议事规则

（二）联邦议院的全体大会

（三）联邦议院的质询

结语

2019年，全国人大常委会启动了《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》的修订工作，这是该法实施三十多年来的首次修订；2020年8月8日，《全国人民代表大会议事规则（修正草案）》正式提请了全国人大常委会审议；2020年8月17日至9月30日，该修正草案向社会公布征求意见；2021年3月11日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上正式通过并发布了修正后的《全国人民代表大会议事规则》。作为全国人民代表大会运行的基本规则，议事规则的完善对于人民代表大会运行程序的完善、人民当家作主权利的实现以及国家治理能力和治理体系现代化的落实具有重要的意义和价值。尽管目前最新版本的《全国人民代表大会议事规则》已经公布并得以实施，但我国人民代表大会制度的完善绝非一劳永逸，而仍应当持续推进。遗憾的是，就目前的研究来看，这一实践热点却并没有催动相应理论成果的转化。通过“中国知网”的检索发现，以“人大议事规则”为篇名的期刊论文总数仅有50篇，且各年份零星分布，也并未在2019年、2020年成为明显的学术增长点。这样的理论研究态势显然并不能够支撑我国人大议事规则制度的持续完善的实践需求。基于此，本文将对德国联邦议院的议事规则进行介绍，以期能够对我国人民代表大会议事规则实践的持续探索提供理论补强与经验镜鉴。

一、德国联邦议院的组织机构类型及其运行原则

德国的议会是由联邦议院和联邦参议院两院组成的。联邦议院是由议员组成的、以会议方式履行职责的联邦立法机关，其职权原则上来自德国基本法的规定。联邦议院的议员是直接选举产生的，因此联邦议院是真正代表德国全体选民意愿的代议机构。联邦议院的每届任期是四年，目前的第十九届联邦议院是于2017年选举产生的。2021年9月26日，将举行第二十届联邦议院的选举活动。

（一）联邦议院的组织机构类型

根据《德意志联邦共和国基本法》（下文简称《基本法》）第三章以及《德国联邦议院议事规则》（下文简称《议事规则》）中关于联邦议院的组织和职权的规定，联邦议院的组织结构的设定遵循两大原则：第一是强制性原则，即必须设立《基本法》所规定的联邦议院必须设立的机构，比如议长、常务委员会，以及某些重要的专门委员会；第二是灵活性原则，即联邦议院可以为了履行职责的需要而自行设立有关机构，比如大多数的专门委员会。按照联邦议院机构的不同性质，可以将联邦议院的组织机构分为四类：

第一类是领导机构，主要包括主席团、元老委员会。主席团是一个集体领导机构，由议长、若干副议长组成。元老委员会是联邦议院各议会党团共同的领导组织，是真正的议会政治中心。元老委员会由议长、副议长以及23名其他议员组成。这23名议员是根据《议事规则》第12条的规定而选出的，要按照党团力量的强弱来进行名额的分配。

第二类是功能机构，主要包括全体大会、委员会。全体大会就是指全体议员聚集在一起的会议。全体大会是联邦议院履行其职权、实现其目标的最重要的渠道。而委员会则是议会活动的主要场所。

第三类是政治机构，主要指党团。党团是联邦议院中最重要的组织，联邦议院的议席都是按照议会党团划分的。党团是由至少5%的联邦议员组成的。一般而言，党团的成员都来自同一政党；在特殊情况下，具备相似政治目标并且彼此之间不存在竞争的不同政党的成员也可以组成一个党团。

第四类是辅助性机构，例如行政管理机构、图书馆、警卫等。辅助性机构本身并非联邦议院的职能机构或工作机构，其人员也不具备代议权利，它只是协助联邦议院及其议员履行代议职能的行政性内部管理机关，也可以叫作联邦议院的行政管理机关。目前联邦议院的辅助性机构大约有3000多名工作人员，其中还包括60多名科研人员。

（二）联邦议院的运行原则

联邦议院的运行遵循两大原则：议员平等原则和效率原则。

第一个原则是议员平等原则。议员平等原则的基本意涵是，所有议员都具有相同的权利和义务。同行政机关垂直领导的组织原理不同的是，议会是一个扁平化的机构，因此更注重议员之间权利义务的平等性，可以说，这是联邦议院运行的最基本的原则。任何议员，无论其在年龄、性别、种族、宗教信仰、职业背景、受教育水平等方面具有多大的不同，其作为议员的法律身份和地位都不会有任何差别。议员之间的平等是由联邦议院作为代议机关必须要具备的代表性、民主性等特征所决定的。试想，如果根据议员所受教育程度不同而对其在议会的法律地位进行高低排序，联邦议院的民主代表性将不复存在。从根本上说，联邦议院的运行都是基于议员之间的平等地位而得以展开的，其中典型的体现就是联邦议院的表决。《基本法》第42条规定，联邦议院的决议以议员所投票数的多数方式表决通过；《基本法》第121条对多数票的解释是全体议员的多数（例如，三分之二多数就是全体议员所构成的多数）。只有议员之间权利义务具有平等性，“多数决”才是“科学”的，才能够成立。

第二个原则是效率原则。效率原则是指，议会的工作必须要追求效率，要尽可能在最短的时间内达到最好的效果。作为一国最高的民意代表机关，可以想象，联邦议院承担着极其繁重的工作，无论是立法还是一国的财政预算等大事，抑或是对政府的监督等，都需要耗费极大的时间和精力。如果将每一个议员的提案都安排进入联邦议院全体大会日程由全体议员进行事无巨细的讨论，那么在议院一年中有限的开会时间内，根本无法达成多少决议。联邦议院的会议日程安排、全体大会上辩论时间的分配等，都必须要充分考虑效率原则。曾经出现过这样一个案例，一个议员提交了一个有大量书面材料的议案，原则上，应当将其所提交的所有材料复制后分发给所有议员，但是这样做将会耗费大量时间和精力以至于影响到联邦议院的有效运转。最终，联邦议院行政部门采取了一个方案：将有关书面材料放在一个公共区域，通知有兴趣的议员前往查阅。通过这样一种方式，就保障了联邦议院的工作效率。

二、德国联邦议院的基本组成单位：议员和党团

议员和党团可谓是联邦议院的最基本的组成单位。可以说，联邦议院的一切组织安排、工作运转都是以议员和党团为基本单位而进行的。

（一）议员

根据《基本法》第38条，联邦议院的议员由普遍、直接、自由、平等和无记名的选举产生，任期是四年。目前的第十九届联邦议院共有709位议员。对于联邦议院的议员，有以下几方面的问题尤其值得我们关注：

1.议员的权利保障

议员的权利是议员履行职务的保障，是议员能够充分发挥其人民代表作用的关键。根据《基本法》以及《议员法》的相关规定，议员主要享有以下几方面的权利：

首先是议员所享有的一些特权。第一是言论免责权，指议员在任何时候都享有对他们在议会中的特定行为不承担任何责任的权利；第二是刑事免责权，指议员于任职期间，除非联邦议院批准，否则不得因其在议会内外违反刑事法律的行为受到刑事拘留或遭受任何自由限制；第三是拒绝作证权，指议员有权拒绝对有关的人员或事实作证的权利，这是属于司法程序意义上的议员权利保护，保障议员的自由决定权和资讯能力，使他不至于必须在法庭上公开他的资讯来源或信息本身。

其次是议员由于履行职务的需要而享有的一些经济上的便利。第一是议员的津贴，即为保证议员的独立性而给予议员的工资；第二是办公费，即议员为履行职责或在履行职责过程中而应有的一些开销，属于职务补贴的一种，既可以进行金钱补贴，也可以进行实物补贴；第三是出席费，也称为日金，是指按日计算的发放给联邦议员的出席联邦议会会议的费用；第四是旅行优惠，指议员有免费使用国家一切交通工具的权利；第五是医疗及生活关怀，指议员在生病、需要护理、生日及死亡时，都可享受一定的津贴，其标准与公务员相同。

最后是对历任议员所提供的一些保障福利。第一是过渡期薪金，指凡在联邦议员任职超过一年的离任议员，都有权获得过渡期薪金；第二是退休金，指议员离任时年满65周岁并在联邦议员任职8年以上所应得到的一笔津贴；第三是健康补助，是离任议员在健康方面出问题时得到的一种救济；第四是遗属金，指议员去世后或退休后去世，他的家属得到的生活补助；第五是遗属周转金，指在遗属尚未拿到遗属金等救济钱款前，联邦议院给予遗属的一笔应急款。

2.议员在各个委员会中的人员分配

联邦议院的每名议员都应当到委员会中供职，参加到委员会的工作中去。通常每届联邦议院的选举结束后都会面临着如何对议会中各个委员会的人员进行安排的问题。每个议员对于其意愿供职的委员会都存有一定的主观偏好。在联邦议院的二十多个委员会中，有一些委员会比较受议员欢迎，而有的委员会则比较“冷门”。比如，预算委员会作为一个有实权的委员会，受到大多数议员的青睐，外事委员会也是议员们向往的委员会之一。对于某些政党的议员而言，由于其所属党派的性质导致该党的议员对某些特定的工作内容较为偏好，那些致力于其偏好领域的委员会就会对该党的议员具有极大吸引力。比如，对社会民主党的议员而言，由于社会保障是该党的重点，因此如果能够进入劳动与社会保障委员会，便会是非常好的选择。在这种情况下，应当如何合理安排各个委员会中的议员？首先，应考虑该议员连任与否。通常而言，每一届联邦议院选举产生之后，有一半到四分之三议员都是连任的议员，而有四分之一到一半是新议员。对于连任议员，应当充分考虑其之前在议院中的任职经历而对其在委员会中的职务作出安排；对于新议员，则可以重新作出安排。其次，还应当考虑该议员的党派背景。比如，让社会民主党的议员进入到劳动与社会保障委员会。总体来说，各委员会的人员安排要做到州与州的平衡、男与女的平衡。

3.议员与选民的密切联系

当选为联邦议院的议员后，议员应当与自己选区的选民保持密切的联系。每个议员在自己的选区都设有办公室，以定期接待自己选区的选民。一个议员每个月有固定的人员经费2.2万欧元，因此每个议员在其选区的办公室都配备有专门的工作人员。一般而言，该办公室会聘用6名左右的工作人员，其中有全职人员（每周工作约40小时），也有半职人员（每周工作约20小时）；此外，还接收实习生。除了在其选区设立办公室外，议员也可以邀请自己选区的选民到联邦议院进行参观。每年约有240万德国人到联邦议院参观，事实上，平均每个选民在其一生中都有一次公费到联邦议院参观的机会。

（二）党团

党团是由联邦议院的议员组成的具有法律主体资格的团体。它具有独立的法律地位，联邦议院《议事规则》第10～12条对党团的产生作出了详细规定；《议员法》第11章则对党团的法律性质、法律地位等方面的内容进行了详细规定。

1.党团的产生

议员的选举结果公布、确定后，根据每一个政党在议会中所赢得的席位数量，可以初步预估本党可以组成多大规模的党团。要形成议会党团，必须具备以下两个条件：首先，议会党团的人数必须占据联邦议院议员的至少百分之五；其次，议会党团内的议员必须同属于一个政党或同属相同政治目标而不在任何一州互相竞争的数个政党。在目前的第十九届联邦议院中共有6个党团。其中，基督教民主联盟/基督教社会联盟占据245个议席，德国社会民主党占据152个议席，选择党占据了88个议席，自由民主党占据了80个议席，左翼党占据了69个议席，绿党占据了67个议席。

2.党团的法律地位

联邦议院的组织活动、资源分配等都是以党团作为基本的单位而开展的。

首先，联邦议院的组织机构大多是以党团为计算单位而安排设置的。例如，主席团的产生就与党团密切关联。根据惯例，主席团主席一般都从议会中包含最多议席的党团中诞生；根据联邦议院的《议事规则》，每个党团中都应当拥有至少一名的副主席人选。此外，联邦议院中各个委员会的席位分配也是以党团的人数为基础而进行的，即要按照各个党团力量的强弱比例来进行委员会的席位分配。在委员会席位的分配过程中还要保证执政联盟所属的各个党团在该委员会内具有多数地位，从而保证议会对政府的支持。

其次，联邦议院的相关运行规则和程序都是在党团之间协商达成的。每届议会第一次开会，各党团之间需要就以下问题达成一致：第一，制定《议事规则》；第二，决定要设立的委员会的数量；第三，决定各个委员会的人员数量；第四，决定每次辩论的时间、辩论发言的顺序等。

最后，联邦议院的活动大多都是在党团之间开展的。各个委员会的活动基本都是由党团主导的。从理论上说，没有党团身份的议员也是可能存在的。例如，《议事规则》第76条就规定，5%的议员联合体享有与党团相同的动议权。但事实上，由于政党对候选人提名的几乎垄断的地位，因此，没有党团身份的议员在联邦议院中所占比例十分有限。由于委员会在议会活动中起着核心的作用，委员会是由议员组成的，而议员又都具有党团背景，这就意味着，委员会的活动事实上是由党团主导的。党团除了主导着委员会内部的活动外，也主导着委员会外部的活动。根据联邦议院的《议事规则》的相关规定，党团享有广泛的发动议会程序的权力，例如提出法律草案的权力、阻止提案进入委员会审议的权力、对相关草案发动一读程序的权力等。

三、德国联邦议院的工作程序

联邦议院的工作是围绕本届联邦议院制定的《议事规则》的相关规定而展开的。联邦议院日常承担的最重要的两大功能是立法功能和监督功能。立法是指联邦议院所进行的立法活动，立法功能的实现依托于联邦议院的全体大会；监督是指联邦议院对政府的监督职责，监督功能依托于质询的方式来落实。本部分主要对联邦议院的全体大会和质询的程序进行介绍。

（一）议事规则

德国联邦议院议事规则具有悠久的历史，可以追溯到十九世纪君主制之下议会的议事规则。联邦议院根据《基本法》第40条第1款第2句的规定制定其议事规则，对不同的程序、组成、议员和机关的权利和义务做出规定。德国联邦议院的议事规则具有以下两个特点：

一方面，联邦议院的议事规则并不具有法律性质，仅在本届议会任期内具有效力。每一次联邦议院大选之后，新组成的联邦议院都要在第一次会议上重新颁布其议事规则。但是在大部分情况下，新成立的联邦议院都直接采纳前一届联邦议院的议事规则，不作修改。

另一方面，联邦议院的议事规则具有灵活变通性。这就意味着，议事规则中的很多规定都可以通过党团之间的协商一致来予以变通。根据专家估计，真正适用的规则只占到议事规则中的三分之一。以《议事规则》中第35条第1款为例，该款规定：对于一个议题的审议程序和时间长度，由长老委员会向联邦议院建议之后，由联邦议院做出决议；如果长老委员会内部未能达成一致，或者联邦议院偏离其建议做出决议，则每一个发言人发言时间不得超过15分钟；任何一个党团可以要求其一名发言人享有最多45分钟的发言时间；在需要时，议长还可以延长发言时间。如果严格按照这一规定，那么会期中的联邦议院大会基本上不可能审议较多议题，这对任何一个党团都没有好处。因此，迄今为止，各个党团都能够在长老委员会中就各党团的辩论时长达成一致。目前，最长的议会辩论也就在一小时之内完成。除了对已有的议事规则的变通外，联邦议院在长期的实践中还形成了诸多惯例，这些惯例可能并没有写进议事规则中。比如，由联邦议院中人数最多的党团决定议长人选，就是一个并没有写进议事规则的惯例。

（二）联邦议院的全体大会

开会是联邦议院最为基本的工作方式，而全体大会则是联邦议院最重要的会议，它要求全体议员出席，是联邦议院履行其职责的最重要的机构或者途径。

1.议会大会的会期周

所谓会期周，就是指联邦议院的开会周。会期周的时间是由元老委员会确定并且公布的。一年中大约有20到22周是联邦议院的开会周。2021年上半年，联邦议院共安排了12个会期周。每个会期周由五个工作日组成，从周一到周五，其日程安排一般是这样的：

周一，对本周的工作作出安排。上午，议员们从各自的选区回到柏林；下午，党团的领导人开会，对本周的工作作出安排。

周二，党团内部进行会议。上午，党团内属于不同小组的议员分组开会，在党团内部对不同主题进行讨论；下午，各个小组的组长即党团在同一个委员会中的负责人与党团主席开会，确定本党团在不同问题上的立场。

周三，各个委员会开会。委员会对相关的立法草案进行审议，不同党团之间达成妥协，起草在联邦议院中能够得到多数支持的决议草案。每周三上午联邦政府也会召开内阁会议，内阁会议之后（通常是周三下午），由一名联邦政府成员（总理或部长）到联邦议院，接受议员的询问，为期一小时。该联邦政府成员首先是就相关情况进行介绍，之后再进行问答环节。

周四和周五，召开联邦议院的全体大会，也称议会大会。周四会安排较满的日程，一般从上午九点开始，一直到凌晨才能结束，全天可以审议大约二十多个议题；星期五的日程安排则没有那么紧凑，一般从上午九点开始，下午便能结束，审议的议题也相对较少，考虑到议员通常在周五要回到自己的选区，因此星期五的日程就不会安排到晚上。

2.议会大会的议题

联邦议院《议事规则》详细列举了十三种可以列入议会大会日程的议案类型。总体来看，这十三种议案又可以被划分为四种类型：

第一是立法议案。这是最常见的联邦议院提案。执政联盟协议中规定的内容，通常都需要通过制定立法的方式来予以落实。政府的目标，也需要通过立法来予以实现。

第二是动议。动议是联邦议院对联邦政府进行敦促的方式，动议本身并不直接具有法律效力，而仅具有呼吁的性质。

第三是非独立的动议。比较典型的是对前两种议案进行修改的议案。这些议案并非独立存在的，因此构成非独立议案。

第四是批准。联邦政府的一些行为需要联邦议院批准，联邦议院就此做出的批准，构成了第四种决议。例如，军事行动就需要联邦议院的批准，由联邦政府进行担保；涉及到联邦议院的财政权的，也需要联邦议院的批准。

那么，在具体的某一议会大会上，其具体的议题又是如何确定的呢？通常情况下，每一个党团都有希望列入议会大会的议题。至于什么时候将提交什么议题，由各个党团自己做出判断。一个党团将下一个会期周中自己希望列入联邦议院的议题确定下来之后，所有党团的秘书长进行碰头会议，就下一次会期周的议程进行协商，达成一致之后，将议程草案提交给长老委员会，由长老委员会予以审定。通常情况下，长老委员会都会同意各个党团共同提出的议程草案。在实践中，反对党提出的议题通常优先安排在比较好的时间，例如白天时间。

根据联邦议院公布的会期周日程安排来看，每次会期周所讨论的议题大约在30～40个之间，其中每周四的议题数量大约在20个左右。

3.议会大会的辩论

议题的日程确定后，就会进入到议题的讨论环节，而议题讨论的最重要的方式就是辩论。根据辩论的时间长短，议会大会的辩论可以分为以下几种类型：

第一种是“长辩论”。这种形式的辩论会花费掉全部总辩论的时间，或者更多。例如，对预算案的讨论等议题，其辩论的时间就可能要持续数天之久，其结束的时间往往在辩论行将终结时才会得以商谈确定。长辩论可能会适用于以下场合：法案的第二次审议启动时对联邦政府提案说明进行辩论的场合；大质询；特别有争议的动议；等等。

第二种是“短辩论”。这种辩论的时间较短，每个发言者的发言时间大都被限制在5～10分钟内。短辩论主要用于议会党团向公众阐明对某一问题的基本观点。联邦议院大量的工作、议题都是通过短辩论完成的。由于辩论所涉及的议题具有专业性强的特点，所以短辩论的议员们一般都会进行充分准备，很少有即兴发挥的情况。

第三种是“时事一小时”。顾名思义，这种辩论就是对一般现时热门话题进行一小时的意见交换。这种辩论的最初作用在于赋予联邦政府以一种义务，让质询时未能得到满意答复的议员有充分的机会得到答复和讨论。这种辩论可以达到对问题进行详细讨论的目的，但每一次全体大会只能进行一次，对于另一个议题的辩论只能进入到下一次的全体会议上进行。

在议会大会具体的辩论中，每场辩论的长度都是不同的。那么，具体辩论中的辩论时间是如何分配和确定呢？联邦议院的辩论时间的分配主要考虑两方面的因素：第一是议题的重要性程度，议题越重要，辩论的时间相应也越长；第二是各议会党团的实力，要根据各党团实力的强弱尽可能保证每个党团都有一定的发言时间。具体来说，根据相关议题的重要性程度，议题的辩论时间长度被分为了65分钟、45分钟和30分钟三种情况。其中，对最重要和比较重要的问题，分别用65分钟和45分钟的时间进行辩论；相对次要的问题一般放在晚上进行辩论，每场30分钟。同时，根据各个党团在议会中的不同实力，每场辩论都对每个党团的发言时间进行了确定的分钟数限制，以此保障每个党团都有一定的发言时间。例如，在有一届联邦议院中，党团数量有4个，如果进行60分钟的辩论，则无法合理安排时间。于是联邦议院做出变通，将重要辩论的时间长度延长到64分钟。这样一来，即使是最小的党团也能够有8分钟的发言时间，相当于该场辩论总时长的八分之一。

除了辩论时间的安排外，辩论的顺序也非常重要。在联邦议院的辩论中，每场辩论的发言顺序也是固定的。一般而言，辩论顺序是由大会主席决定的，但事实上这一顺序早就在元老委员会和党团的会议上就确定好了。辩论的顺序是按照党团的规模大小进行先后排序的，大党团先发言，小党团后发言。而在正式的辩论过程中，大会主席主要履行的责任是：要保障发言者在规定的时间内完成发言且不能脱离主题，并且要关照到不同议会党团发言和反驳的情况，特别要注意给予联邦政府的成员或者其代表提出不同意见的发言机会。

4.议会大会的表决

联邦议院并不采取电子表决的方式，通常情况下，进行举手表决。举手表决之后，由议长判断是否有明确的结果。如果没有明确结果，则通过投卡片的方式进行表决。每一个议员都有三张不同颜色的卡片，分别代表赞成、反对和弃权。卡片上有议员的编号，因此这种表决是记名的。进行卡片表决时，不同颜色的卡片放在一起，最终三种颜色的卡片叠在一起，分成三叠，从其不同的高度就可以判断出支持、反对和弃权议员人数的数量，从而确定结果。

在德国宪法上，虽然议员只服从自己的良心，但党团纪律的存在，事实上都要求议员按照党团的决议来进行投票。由于投票都是公开进行的，所以一个党团的议员不可能通过匿名投票的方式来悄悄反对党团决议。如果一个党团的议员在投票时不想遵守本党团的决议，那么，党团就会进行一些说服工作。根据社会民主党党团Hadamek先生的介绍，在这种情况下，就会有人代表党团对有关议员进行规劝，例如指出本党已经为其提供了什么帮助，未来还可以对其发展提供何种助益，从而使得议员能够在最大程度上自愿服从党团决议。

（三）联邦议院的质询

质询是联邦议院监督联邦政府的最主要的方式。按照德文原意，所谓质询，就是联邦议院向联邦政府的提问。每周三上午，联邦政府会召开内阁会议。内阁会议结束之后，会有一名联邦政府的成员（总理或部长）到联邦议院，向议员介绍相关情况，接受议员的质询，时长为一小时。目前联邦议院和联邦政府达成一致，每年联邦总理应当至少有三次亲自到联邦议院接受询问。质询分为大质询和小质询：

1.大质询

大质询通常是由反对党党团向联邦政府提出的，但有时候，属于执政联盟的党团也会向联邦政府提出大质询，以便相应的部长有机会向联邦议院就某一问题做出相对详细的说明。《议事规则》第100～103条规定：大质询应当简短、明确，可以附上理由；大质询应当向议长提交；百分之五以上议员或者一个党团可以提出大质询；由议长将大质询转交给联邦政府，并要求后者说明是否、何时做出回答。对于大质询，政府应当书面回答，联邦议院通常会对政府的书面回答进行审议。同小质询相比，大质询范围较广，政府回答起来需要较高准备成本。通常情况下，联邦政府在几个月之后才对大质询做出回答。与小质询不同的是，对于大质询的回答，可以在联邦议院进行辩论；如果有一个党团或者百分之五以上议员要求，则必须进行辩论。如果联邦政府在一定期限内完全拒绝做出回答，则联邦议院可将大质询案列入议事日程。

到2017年第十八届联邦议院届终，一共提出了1392个大质询。提出大质询最多的一届是第十届联邦议院，共计175个大质询。从此以后，大质询的数量下降。在最近一届联邦议院中，只提出了15个大质询。其中，有9个是由左翼党提出的，另外6个是由绿党提出的。大质询数量下降的一个重要原因是，联邦政府可以自行决定回答的时间，这就使得反对党党团无法在较短时间内要求联邦政府对时事做出回应。

2.小质询

根据《议事规则》第104条，小质询的提出通常是出于要求联邦政府对特别指出的领域作情况介绍。小质询由一个党团或者百分之五议员提出，小质询提交给议长，联邦政府应当在14天之内做出书面回答。经过质询案提出人同意，也可以延长回答的时间。联邦议院并不对小质询展开辩论。2009年联邦宪法法院做出裁判，要求联邦政府对小质询案应做出全面的回答，以便联邦议院有效地履行议会监督职责。值得一提的是，小质询案及其答复，都公开出版，没有例外。

到2017年届终的第十八届联邦议院为止，一共提出了23087个小质询案。在第一届联邦议院中，只有355个小质询案。而在第十八届联邦议院中，小质询的数量则达到了历史之最，共计3953个。在第十八届联邦议院提出的小质询案中，有986个都是与内政部有关的；在所有党团中，左党和绿党提出的小质询案最多，左党提出了2184个小质询案，绿党提出了1723个小质询案。

结  语

人民代表大会制度的持续推进和完善将一直是我国现在以及未来的工作重点。最新版本的《全国人民代表大会议事规则》已于2021年3月12日开始实施，这的确是在推动我国人民代表大会制度的完善过程中所取得的阶段性重要成果。但与此同时，切不可就此萌生一劳永逸的惰性思维，而应当将相关的理论研究工作持续推进下去，以充分引导实践、检验实践。通过对德国联邦议院的组织以及其工作流程等基本情况的介绍，本文希望能够开拓学界关于人民代表大会制度相关研究的视野，希望能够从比较法上对我国人民代表大会制度的相关情况进行考量，从而为我国人民代表大会制度的持续推进和完善提供启发和思考。

     （责任编辑：李广德）

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