卢护锋：信用修复的法理意蕴与制度形塑

作者信息

卢护锋，广州大学法学院副教授，法学博士。

内容提要

在功能上，信用修复制度既能激励失信行为人采取措施、重建信用，又有助于维护市场秩序的良性运转；在制度定位上，信用修复相对于失信惩戒而言，具有过程上的贯穿性、功能上的互补性以及结构上的相关性。在构建的基本原则上，要坚持激励与约束相结合、行为修复与信息修复并重；在适用范围上，既应包括因行为人过错而导致的失信惩戒，又能涵盖非因行为人过错导致的信用减损；在制度建构模式上，应当以行为修复和信息修复为框架。其中，在行为修复制度的具体建构上，需要考虑行为性质与主观过错所具有的制约意义，在此基础上从公示期限的统一、修复次数的明确、修复方式的拓展以及修复法律后果的确定等方面展开；在信息修复制度的具体建构上，应当限定信用信息的范围，进而从信息修复的自主解释、申请的便利化、异议的审查以及修复结果的公示等方面予以规范。

本文首发在《法治社会》2021年第4期第67~80页。为便于阅读，已删去注释，如需全文，请查阅《法治社会》或在中国知网下载。

关 键 词

信用修复  基本功能  制度定位  基本原则  适用范围  制度模式

目 次

一、研究的缘起

二、信用修复制度的文本表述与解构

（一）信用修复制度的文本表述

（二）信用修复制度的解构

三、信用修复的功能与制度定位

（一）信用修复的基本功能

（二）信用修复在信用法律制度体系中的定位

四、信用修复制度的检讨与重构

（一）信用修复制度基本原则之确证

（二）信用修复制度适用范围之反思

（三）信用修复制度模式之选择

（四）信用修复制度之重塑

结语

一、研究的缘起

在全面推进社会信用体系建设的当下，与信用有关的法律制度建设进入了快车道，当然，即便在这“快车道”上亦呈现出快慢不一的景象，有的制度如失信惩戒如火如荼，有的制度如信用修复则推进缓慢。实际上，制度规划之初，信用修复便已被遗忘。在《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》中，并未提及信用修复；其后中央发布的一些指导性文件和地方制定的地方性法规中，信用修复虽偶被涉及，但并未作为制度发展的主要方向。例如，《上海市社会信用条例》中与信用修复有关的内容仅为第三十八条：“在失信信息查询期限内，信息主体通过主动履行义务、申请延期、自主解释等方式减少失信损失，消除不利影响的，原失信信息提供单位可以向市公共信用信息服务中心出具信用修复记录的书面证明，市公共信用信息服务平台应当在收到该书面证明之日起的三个工作日内在平台查询界面上删除该失信信息。”直到2018年，以信用修复为主题的专门文件才开始出现，这一阶段陆续出台了包括《能源行业市场主体信用修复管理办法（试行）》《国家税务总局关于纳税信用修复有关事项的公告》《厦门市生活垃圾违法行为信用修复办法》《山东省市场监督管理局关于建立严重违法失信企业信用修复制度的实施意见》《浙江省公共信用修复管理暂行办法》《三亚市法人和自然人信用修复管理办法（试行）》等在内的一系列文件。虽然上述文件在名称上都冠以“信用修复”，但由于仅涉及信用监管的某一具体领域，且内容极为简单，故而我国信用修复制度的基本构架体系仍未形成。

不同际遇背后，除了制度建设者基于现实需求的考量外，也与理论研究的欠缺有着直接关联。就目前研究的整体状况而言，信用修复的研究成果比较有限，且主要集中在经济学、管理学领域，法学研究很少涉猎；囿于经济学、管理学的专业视角，尽管论及了制度安排这个本文所关注的核心问题，但其思路和结论均非规范意义上的，不足以为信用修复制度的建设提供妥切的指引。因此，从理论上厘清信用修复的法律内涵、揭示信用修复的法理意蕴，并反思和追问当下的制度建设，从而为信用修复的理想图景作出适当的预设，以完善信用法律制度体系的这块拼图，应当是法学理论工作者的任务，亦是本文的研究旨趣。

二、信用修复制度的文本表述与解构

（一）信用修复制度的文本表述

在当前的理论研究和制度实践中，信用修复并未成为一个有约定俗成内涵的术语，而是理论研究者和制度设计者根据自己的理解所作的表达，对概念的界定是五花八门的。例如，有论者从信用修复与行政“黑名单”关系的角度出发，认为信用修复是失信主体在一定时期内主动履行法定义务、经作出惩戒的机关决定，将其撤出违法“黑名单”的制度；有论者则认为信用修复是一种补救手段，即“失信主体为改善自身信用状况向负责部门提出信用修复申请，后者对于符合法定条件的失信主体进行受理、确认、公示、处理的信用补救行为”；还有论者以国标（GB/T22117-2008）为依据，将信用修复界定为：“依法改善对受信方的负面记录和评价，允许受信方对其失信行为的客观原因进行解释的技术手段”。无论是将信用修复界定为制度、补救行为抑或技术手段，笔者均无意作出理论上反驳或呼应，因为概念只要逻辑自洽且能满足研究者的特定需要，便可以认为具有合理性。但需要强调的是，在我国制度体系中，信用修复作为新生事物是实践催生的产物，而非理论推演的结果，因此无论是对西方概念的移植，还是基于逻辑的证成，必须紧靠信用法治实践，而不能采取一种形而上学的方法或者简单地借用西方的概念。当然，紧靠实践并非是指对实践的简单复制，也并不意味着排斥对由此而形成的概念的反思和追问。

据此，笔者拟将现有制度文本中“信用修复”界定的表述摘录数例，以发现其中的某些共性。例一，《浙江省公共信用修复管理暂行办法》第二条规定，信用修复“是指不良信息主体为积极改善自身信用状况，按照规定的条件和程序，向作出不良信息认定的公共信用信息提供单位提出申请并被确认的一种行为过程。”例二，《三亚市法人和自然人信用修复管理办法（试行）》第四条规定，信用修复是“在不良信息披露期限内，法人和自然人通过主动纠正违法行为、消除不良影响后，提出信用修复申请，经信用修复机构认定获准停用或缩短失信行为记录惩戒期限，重建良好信用的过程。”例三，《能源行业市场主体信用修复管理办法》第三条规定：“本办法所称信用修复，是指能源行业市场主体在失信信息披露期限内，纠正失信行为且消除不良影响后，向国家能源局及其派出能源监管机构提出修复申请，并经审核确认后，通过能源行业信用信息平台对其失信信息进行相应调整的过程。调整后，该失信信息不再公开披露或作为失信惩戒的依据。”

上述立法例表明，我国实践中的信用修复是失信主体通过纠正失信行为来改善其信用状况，并向信用修复机构（相关主管部门）提出修复申请，以缩短不良信用记录效力期限或者终止不良信用记录效力的制度。这个概念蕴含有以下因素：一是在启动程序上，信用修复是一种依申请的行为，信用修复机构不得主动为之。二是在适用条件上，信用修复以失信主体信用状况的改善为前提，即失信主体通过一定的方式纠正了失信行为，实现了信用状况的恢复，因而具备了申请信用修复的条件。三是在法律效果上，信用修复实现的是不良信用记录效力期限的缩短或者终止，即失信主体由于失信行为受到了国家职能部门的处理，从而使得其参与市场活动的自由受到了限制甚至是剥夺，而通过信用修复则可实现禁止、限制期限的缩短或禁止、限制的全面解除。

（二）信用修复制度的解构

1.信用修复的条件

信用修复的条件即准予对信用进行修复的基本事由，是指在具备什么条件下，信用是可予以修复的。信用修复的条件是信用修复的实体要件。目前，信用法律制度关于修复条件的设置主要包括以下内容。

（1）失信信息所涉的行政处理决定或司法裁决已经实际履行完毕。失信信息所涉的行政处理决定实际上有两种情形：一种情形是行政处理信息本身就是失信信息，如一般认为被监管部门处以市场禁入或者行业禁入的信息、被行政主管部门处以行政处罚的信息即为失信信息；另一种情形是因市场主体失信而被处以信用罚，如列入黑名单、实行联合惩戒等。在这两种情形下，虽然行政决定与失信之间的逻辑关系并不相同，但与信用修复具有类似的关联性，即履行完行政处理决定所确定的义务是失信主体申请信用修复的必要条件。失信信息所涉的司法裁决主要是指失信主体未履行生效判决、裁定的信息，在此情况下，失信主体申请信用修复应当以先履行生效判决、裁定为要件。

（2）社会不良影响基本得到消除。虽然社会不良影响基本得到消除这个条件极为抽象和充满弹性，却恰恰是最为实质性的条件。信用修复，顾名思义，是信用得到了修复，也就是失信造成的不良影响逐渐被消除而重建了信用。在笔者看来，社会不良影响基本得到消除就是失信行为人通过改正失信行为、做出信用承诺以及其他方式重新赢得社会信赖和用户、客户接纳的过程。因此，社会不良影响基本得到消除的评价标准既包含了失信行为人的主观努力过程，也体现了主观努力之后所形成的客观实际效果。

（3）经过了公示期限。公示期限是指在不良信用记录形成或者失信惩戒措施作出之后，应当经过一定期限方可实施信用修复的限制性制度。修复时限制度有着较好地实现失信行为人权益保护和维护市场秩序之间平衡的功能，因为既维护了原有信用记录或失信惩戒措施在一定时间内的稳定性，又为激励失信行为人积极主动改进自身信用预留了足够的空间。在现有制度体系中，对信用修复适用的时限规定最细致的是国家发展改革委办公厅发布的《关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》（发改办财金〔2019〕527号）（以下简称《修复机制的通知》）。《修复机制的通知》将信用修复的时限与行政处罚的公示期限挂钩，其中“涉及一般失信行为的行政处罚信息自行政处罚决定之日起，在信用网站最短公示期限为三个月”，“涉及严重失信行为的行政处罚信息自行政处罚决定之日起，在信用网站最短公示期限为六个月”，“三个月”和“六个月”的期限分别成为信用修复的限制性期限，即一般失信行为和严重失信行为只有经历各自的最短公示期以后，失信主体的不良信用记录才有修复的可能。

2.信用修复的程序

信用修复的程序是实现信用修复规范化的重要途径，表现为申请信用修复的一系列过程，具体包括申请、受理、作出决定和公示四个环节。申请需要由申请人即失信行为人向失信信息认定的公共信用信息提供单位提出，需提交的材料包括居民身份证件材料（法人提交营业执照副本）、责任履行完毕的证明材料、实施相关改正行为的证明材料以及信用承诺。申请人对所提交材料的真实有效性负责。申请由信用修复机构（公共信用信息提供单位）受理，信用修复机构在接到申请人的申请后，应当及时对提交的材料进行审核，对改正的效果进行调查。在此需要注意的是，此处的审查应当是全面审查，即对于提交的材料不齐全的，信用修复机构应当告知申请人补全；对于申请人提供材料的真实性、有效性、准确性进行认定，在认定之前可以通过实地调查、约谈等方式对相关情况进行核实。信用修复机构经审查，认为不符合修复条件的，作出不予修复的决定，并告知理由；对于符合修复条件的，制作信用修复决定，并予以公示。公示期满后，信用修复机构应当将信用修复的信息及时报送主管部门，由其将被信用修复标注的不良信息统一纳入公共信用信息平台。

3.信用修复的责任监督

信用修复的责任监督有两个方面的内容：一是申请人方面，应当真实反映情况，不得以欺骗、伪造、变造等手段办理信用修复，同时应当加强自我管理并主动接受社会监督。二是信用修复机构及其工作人员方面，应当按照相关条件和程序履行职能，不得违规实施修复或故意阻扰申请人修复。

三、信用修复的功能与制度定位

如果说前文所论述的是信用修复的制度维度，那么接下来探讨的将是信用修复的法理维度，主要包括作为制度载体的信用修复之功能及其在整个信用法律制度体系中的定位。其目的在于：一方面为我们进一步观察、理解信用修复这一新的法律制度提供窗口；另一方面，也为反思和重构该制度提供必要的知识储备和方向指引。

（一）信用修复的基本功能

从当前制度文本的表述来看，信用修复的功能定位大体有三种基本倾向：一种是将信用修复定位于激励制度，即“鼓励和引导不良信息主体主动改正违法失信行为，消除社会不良影响，提升自身信用水平”是信用修复制度的目标指向，如《浙江省公共信用修复管理暂行办法》。另一种是将信用修复的功能侧重于对修复行为的规范，即“规范法人和自然人信用基础数据库失信记录的信用修复工作，进一步完善失信修复机制”，如《三亚市法人和自然人信用修复管理办法（试行）》。还有一种是将信用修复视为保障失信主体权益的机制，如《修复机制的通知》。上述三种定位虽切中了信用修复制度的某些方面，且在一定程度上发挥了对具体制度构建的引领作用，但同时又忽略了其他要素，而这些要素对信用修复制度整体功能的实现又极为重要，如信用修复对于维护市场秩序的意义就在以上论述中得不到体现。在笔者看来，究其原因在于未能将信用修复置于一种关系性视角中，而仅仅对其作了单向度理解。在关系性视角下理解信用修复即意味着首先应将信用修复作为一种法律关系，即信用修复中申请人与被申请人之间的法律关系，故而立法的主要任务便在于如何厘清该法律关系中当事人的权利义务。

从申请人的角度来说，信用修复的主要意义在于激励其采取措施，重建信用，维护自身权益。虽然目前对于不良信用记录、行政“黑名单”等的性质尚存争议，但有一点却是共识性的，即承载行为人失信信息的记录或者处理对失信行为人而言是不利的，特别是在“一处失信、处处受限”为导向的政策指引下，失信处理带给失信行为人的损害有时甚至远超一般的行政处罚。因此，尽管申请人因其失信行为应承受某些不利后果，但同样也应当鼓励其通过合法的行为进行补救，以将其权利义务关系恢复到正常状态。然而，不同的失信主体面对失信不利法律后果时，其态度是不同的：有的失信主体可能就采取一种消极做法，顺其自然等待失信记录的失效；有的失信主体则会积极采取补救措施，通过某些行为重建自身的信用。对于后者，自然也是值得我们提倡和鼓励的，且这种激励应当体现在制度构建之中。正如法律激励功能的相关研究者所指出的：“法律对个体行为的激励功能,就是通过法律激发个体合法行为的发生，使个体受到鼓励去作出法律所要求和期望的行为,最终实现法律所设定的整个社会关系的模式系统的要求,取得预期的法律效果，造成理想的法律秩序。”因此，通过激励机制，鼓励申请人为了自身利益积极实施修复行为是信用修复制度的重要功能。

从被申请人的角度来说，信用修复制度的意义在于维护市场秩序的良性运转。被申请人即承担信用修复职能的机构，往往也是提供公共信用信息的机构，而我国公共信用信息的提供者正是具有公共管理职能的组织，包括行政机关、法律法规授权组织或者其他公共团体。对于这些承担公共管理职能的组织而言，实施市场监管是其职能的重要方面，这一职能包含维护公平竞争、保护消费者权益、守护安全底线和促进市场发展等内容。当相关市场主体出现了诸如违约或者某些特定的违法行为等失信状况时，也意味着市场主体的行为与市场秩序的要求之间产生了背离——因为“诚信乃是市场经济健康运转的内在需要，这是近现代西方哲学家和经济学家的共同结论。”正是基于诚信对市场经济重要性的认识，世界各国才通过立法针对违背诚实信用的行为设定相应的制裁措施，比如相应的监管主体限制失信行为人在一定时期内进行相应市场活动的自由或直接剥夺其参与市场活动的资格。尽管行为人通过事后的积极作为试图作出补救，但并不意味着以前的失信行为就可以当然“清零”，应当赋予被申请人（相关监管部门）对失信行为是否可以补救、补救效果如何等进行实质性审查的权力，以免在恢复申请人信用状况的过程中对市场秩序带来新的损害。因此，在维护市场秩序的意义上，信用修复所具有激励及保护失信行为人权益的功能必定在一定程度上受到限制。

以上对信用修复制度功能两个维度的阐释不仅止于对信用修复的“本体论”探索，而意在进一步剖析其所具有的制度建设意义，亦即从保护失信行为人权益与维护市场秩序的两个维度评价、反思和构建信用修复制度。

（二）信用修复在信用法律制度体系中的定位

制度定位所展现的不是制度自身的状况，而是制度与其他制度的关系。信用修复在信用法律制度体系中的定位，便是信用修复与信用法律制度体系中其他基本制度之间处于何种关系的理论判断，具体表现为信用修复与相关制度在结构上、功能上或者价值上的关系。而通过对这些关系的梳理，不仅可以观察信用修复在整个信用制度体系中的方位，亦能为信用修复制度的完善或者构建提供一定的参照坐标。尽管失信惩戒不是信用制度的全部，但客观事实是，当前信用法律制度体系是以失信惩戒为中心构建起来的，姑且不论那些专门以失信惩戒或者失信联合惩戒为名的规章、规范性文件以及政策性文件，即便是在《XXX社会信用条例》这类一般性法规中，失信惩戒的中心地位亦是显而易见的。因此，通过管窥信用修复与失信惩戒的关系，大体可以推断出信用修复在信用法律制度体系中的定位。在笔者看来，信用修复与失信惩戒的关系可概括为三个方面：一是过程上的贯穿性，二是功能上的互补性，三是结构上的相关性。

1.信用修复在过程上的贯穿性。信用修复，顾名思义，它修复的是行为人的不良信用状态。单从理论上说，但凡出现行为人不良信用评价之处就有适用信用修复的制度空间，而作为以失信惩戒为基础构建起来的信用法律制度，则更需要辅以修复失信惩戒后果的制度贯穿始终，否则，整个制度就会出现权利义务的失衡。如果说失信惩戒是信用法律制度的一条明线，那么信用修复就是信用法律制度的一条暗线。将信用修复作为信用法律体系的贯穿性制度，意味着将来的制度安排中信用修复不仅仅针对信用监管的某个方面或者环节，而是针对信用监管的整个过程，即但凡在限制或者剥夺行为人某种资格的场合，除非有相应规则的明确排除，原则上信用修复对失信行为人而言就应当是可获得的。

2.信用修复在功能上的互补性。失信惩戒实施的意义在于，行政主管部门通过强制性手段暂时或永久关闭失信行为人继续从事特定活动的通道，从而防止因失信可能导致的市场秩序的进一步失范；同时发挥震慑作用，以制度告知行为人失信可能遭致的种种不利后果。因此，在功能上，失信惩戒是以顺畅实现特定行政管理为目标的，而作为公共利益代表者的行政主管部门便是这个实施机制的主要判断者。而信用修复的意义在于，失信行为人通过积极作为将已被行政主管部门强制关闭的通道重新打开，从而获得和其他主体一样参与市场活动的同等机会；同时在社会形成积极的激励引导，以实例向世人展示，积极的信用修复能使人重获行为自由。在理论上，信用修复的激励功能建立在平等对待这一深刻政治哲学基础之上。虽然在信用修复之前，行为人因信用的缺失而丧失了资格，但在经过信用修复而重建信用之后，对失信行为人而言，获得同等对待应当是可以期待的。正如卢梭所言：“社会契约在公民之间确立了这样一种平等，以致大家全都遵守同样的条件，并全都享有同样的权利。”

3.信用修复在结构的相关性。结构上的相关性是指信用修复与失信惩戒相互之间彼此依存的关系。结构上的相关性表明二者之间在设定上应当具有某种对应性，即不同的失信处理措施应当有与之相对应的信用修复机制。也许，在具体条文对接上未必一一照应——比如信用修复可依失信主体、失信行为类型或者惩戒措施的种类等作出框架性规定，但至少要保证二者之间在逻辑上是能够对应的。

四、信用修复制度的检讨与重构

如上文所言，信用修复制度在整个信用法律体系中具有重要地位，而现有制度无论是体量还是具体文本中内容的丰富程度，均无法与其应有的地位匹配，故而需要应进一步反思现有制度的主要缺陷并予以重构。在法律制度的构成中，既有比较宏观的内容如原则、模式等，又有相对微观的部分如概念、具体规则等，不同部分对于法律制度而言具有不同的意义。信用修复制度的检讨与重构不仅仅涉及其中的某一方面，而是涉及诸多环节，因此笔者拟从原则、适用范围、基本模式以及具体制度等入手展开讨论。

（一）信用修复制度基本原则之确证

信用修复制度的基本原则即指导信用修复制度构建和执行的基本准则，它贯穿于信用修复的基本方面和主要制度之中。贝勒斯在《法律的原则：一个规范的分析》一书中指出：规范意义的法律原则是需要证成的；如果不可证成，在法律意义上便是可以推翻的。那么法律的原则该如何确证呢？按照贝勒斯的分析逻辑，虽然证成应当考虑相关性、可接受性等要素，但本质上证成仍是一种具体情景下的产物，取决于作为证成主体的“人”与具体的环境。如果接受这一分析构架，那么信用修复制度基本原则的认定就应当充分考虑当下失信惩戒普遍化的特定制度情景以及私人权益保障诉求充分张扬的时代语境。在这个前提下，笔者谨慎地将信用修复制度的基本原则归纳为：激励与约束相结合原则和行为修复与信息修复并重原则。

激励与约束相结合原则是从信用修复的理念、功能等宏观角度的一种考量。在一般意义上，激励和约束既是行为塑造的两大支柱，也是法律制度能发挥调整特定社会关系作用的基础。所不同的是，在不同法理念支配下以及不同的法律部门中，激励和约束的作用机理和表现形式的差异较大。例如，《行政处罚法》虽然亦强调惩罚与教育相结合，但无疑约束性、惩罚性才是其主旋律。而信用修复制度之所以引入到信用法律体系中来，从根本上说还是基于其激励功能——只要失信行为人积极改进信用状况，在一定条件下是可以重新恢复正常信用的。据此，以激励为基础构建信用修复制度是合适的。与纯粹的激励不同的是，信用修复中的激励是附条件的，即失信行为既是信用修复的前提，又对信用修复提出了明确限制。在此，“激励与约束相结合原则”的实际含义是信用修复制度的设定与实施以激励为主、辅之以一定的约束性条件，而不能反过来。由此出发，“激励与约束相结合原则”的规范指导意义在于，信用修复制度既需要为失信行为人信用修复的实现及其权益保障预留出充足的空间，又需要为信用修复的展开设定一定的条件乃至限制。至于具体应当如何展开在下文中进行探讨。

行为修复与信息修复并重原则是从信用修复机制这一微观角度进行的提炼。在一定程度上说，实施机制的良善和科学与否，直接决定着制度的效能。因此，将实施机制的模式或者抽象性表述浓缩为基本原则予以承认是极有必要的。行为修复和信息修复并重，即是说我国信用修复制度的实施构架及其制度应当围绕行为修复和信息修复两条路径展开，这实际上意味着信用修复的主要方式及其适用范围与程序均已得到限制，因为信用修复的具体方式及其程序或者沿着行为修复的轨道展开，或者纳入信息修复的范畴之中。

（二）信用修复制度适用范围之反思

前文笔者以时下的主要制度文本为准据，对信用修复的意涵作了提炼。但正如笔者同时所强调的那样，这一界定并非不可批判的。在笔者看来，当前文本中的信用修复存在一个明显缺陷，那就是人为地缩小了信用修复的范围，将信用修复的适用范围限于行为人因失信行为陷入惩戒的场合，而对其它因素遭致的“失信”则被不恰当地作了切割。诚然，失信惩戒是当前制度建设的重心，各种失信惩戒或者联合惩戒制度占据了信用法律制度的主体，但不能否认的是，信用法律制度除了失信惩戒以外，还涉及信用信息的归集、信用信息的披露以及信用等级评价等诸多环节。虽然理论上对这些行为的定性尚未形成共识，但无疑直接与自然人、法人的权益相关。

以信用信息的归集为例，按照现有制度构建的逻辑，对信用信息进行归集的目的在于建立便于政府主管部门、金融机构、市场主体查询、使用信用信息的共享平台，因此，在某种意义上说，归集而成的信用信息的具体内容决定着政府主管部门、金融机构以及市场主体对被征信人的态度，包括合同的订立、政策的扶持甚至是惩戒的作出，无不与被征信人的信用信息状况有关。而在信用信息征集环节，其信息的形成往往是基于某些特定的行为，而无需被征信人的配合甚至同意。例如，信用信息中最重要的公共信用信息，便是行政机关、法律法规授权的公共事务组织、企事业单位以及群团组织等，在其履行职责、提供服务过程中自然产生或获取的。无论是通过人工操作抑或自动化处理，这些信用信息在形成过程中均可能出现错误或者遗漏，而相关主管部门、金融机构以及其他市场主体却以此为根据采取相应的举措，实施对应的行为。对于此类情形，当前是按照异议程序来处理的，较为普遍的表达是：信息主体认为信用平台记载的公共信用信息存在错误、遗漏或者侵犯其个人隐私、商业秘密的，可以书面提出异议申请。但实际上，信用修复和异议处理是两个功能不同的法律制度。按照异议处理的逻辑，相关机构在受理了信息主体的异议申请之后，认为异议成立的矫正或者删除相应信息，无需公示，亦不会公示，由此产生的法律后果既不具有溯及既往的效力，而且效力的对象范围只及于申请人。换言之，经异议程序撤销了“错误信息”后，行政机关、金融机构、市场主体依错误信用信息已然实施的行为不仅并不当然消灭，而且其他不利影响还可能发生，这对于不存在任何过错的信息主体而言是不公平的。修复程序则不同，它虽然体现的也是申请人与被申请人的法律关系，但一经修复便应公示，并由主管部门统一纳入公共信息平台，能产生公示公信的法律效力。换言之，修复程序之后，其法律效果不仅发生在修复机构与申请人之间，而且对法律关系主体之外的其他不特定人同样有效，具有对世性。当然，在非因相对人过错导致不良信用后果的情况下，是依异议程序来处理还是采用信用修复，相对人应有选择的自由，但将其排除在信用修复的范围之外无疑是不恰当的。

因此，重新审视信用修复适用范围并适当扩大，使其既能包括因行为人过错而导致的信用减损，又能涵盖非因行为人过错导致的信用减损，是十分必要的。如此，笔者以为，从保护公民、法人等信用法律关系相对人的权益角度考虑，以下界定更为合适，即信用修复是因征信过程中的错误或者因行为人的失信行为而使其信用发生减损，允许公民、法人等依一定的条件和程序重塑其信用的制度。

（三）信用修复制度模式之选择

模式即“事物的标准样式”，这是一个在社会科学领域运用得非常广泛的词汇，一般与“制度”“发展”“经济”等组合出现。当我们说到制度模式，一般是在解决某一类问题的方法论意义上说的，是对解决某类问题具体规则的总结归纳。从信用修复制度构建的角度而言，模式首先表现为一种立法技术，即立法者以何种要素为轴心来安排规则体系的结构。有论者指出，由于信用修复行为针对的是自然人或者法人的信用，故而失信主体可以作为信用修复制度模式的建立基准；信用修复会因自然人、法人的失信行为或者失信程度不同而作出不同的处理，因此也可以考虑将失信程度或失信行为类别作为制度模式建构的根据。但在笔者看来，无论是失信主体，还是失信行为的类别抑或失信行为的失信程度，均不足以作为信用修复制度构建的主轴。此乃因为，实践中的失信主体、失信行为的类型以及失信的严重程度往往都是交织在一起的，彼此之间无法作出有效切割，由此建立起来的规则体系都必定是各种因素混同的结果。即是说，无论以哪种为模式的基础，均无法达到逻辑上的周延与自洽。譬如，如果以失信主体为基础，同样仍需借助于行为类型的不同或失信程度的差异来构设不同的规则。因此，我们认为必须放弃以“失信”为关键词建构信用修复模式的思路。

在笔者看来，比较恰当的制度模式应当是以行为修复和信息修复为基础。其理由在于，行为修复和信息修复的划分脱离了上述以“失信”为关键词而产生诸如主体、行为、失信程度之间的纠葛，而将信用修复回归到“修复”这个核心，即是说，在信用修复法律制度中，或者按照行为修复的规则、或者采用信息修复的办法，来具体实施信用修复，至于行为主体的不同、行为类别的差异以及失信程度的轻重，统统不是需要格外关照的对象——除非立法作出了明确的规定。

（四）信用修复制度之重塑

1.行为修复制度的重构

行为修复是指失信主体通过实施相应行为改正失信状态重新赢得社会信赖以提高自身信用状况的一套机制。从总体上说，行为修复的制度化已在当前相关法规、规章、政策性文件或者行业指导文件中逐渐展开了，但仍有以下问题或被忽略，或尚需进一步重申。

（1）行为修复的限度。在一部分人的认知中，对于信用修复总是存在一种错觉，即在任何情况下失信都可通过信用修复重塑信用。实际上，无论是理论上还是实践中，这都是难以成立的。从理论上说，信用修复是一种恢复性措施，虽不限于但主要是针对行为人的失信行为而设计；而既然国家立法者将失信行为作为一种应予否定评价的行为，那么由此而承担一定的法律责任应是必然的逻辑结果。因此，无论怎样安排信用修复制度，均不能从根本上否认这种逻辑，否则，信用修复本身也就失去了基础。从实践来说，如果在任何情形下都可通过信用修复重塑信用，必将使得失信成本大大降低甚或可忽略不计，从而导致信用监管形同虚设，因为在人们看来，反正一切失信行为都是可以修复的，守不守信又能奈我何？因此，在信用修复具体制度重构之前，厘清其“限度”极为必要，而其中行为性质和主观过错两个要素极为关键。

从行为性质上来理解信用修复的限制，是指因违法或者失信行为的性质而不允许修复的制度。法是针对行为而设立，赋予不同的行为以不同的法律意义、对不同的行为给予不同的法律评价，这是人们普遍接受的法理常识。不仅如此，在若干情形下，仅仅因为“行为”的差异，立法者便对其作出了特别的限制。例如，《治安管理处罚法》中，“教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理”行为应从重处罚的规定，便属此类情形。在信用领域，造成失信的行为无疑是十分复杂而多样的，但在当前的信用立法中，仍然采取的是抽象化和一般性的立法技术，没有将行为的评价移入到信用修复之中。这不能不说是一种缺憾。对此，笔者认为可从两方面予以考虑：一是发生在特定领域的失信行为不得修复，如在生态环境、食品药品、安全生产、工程质量等领域导致较为严重后果的失信行为；二是已经因失信实施过信用修复，又在一定期限内发生了较为严重失信行为的不予修复。

从主观过错来理解信用修复的限制，是指因行为人的失信行为基于故意而发生时不允许修复的制度。在理论上，不仅无过错即无责任，而且责任的大小或者承担方式也往往关涉行为人的主观心态。但在笔者检索到的与信用修复相关法规、规章中，均未对行为人的主观过错作出规定。无疑，这种做法不可取。笔者建议，对于那些常见的、且社会影响比较大的失信行为，如恶意逃避债务、恶意欠薪等故意实施的失信行为，应切断行为人的信用修复途径。但到底是适用于部分还是全部因故意违法或犯罪导致的失信，还需进一步论证。

（2）行为修复的具体制度。行为修复是当下信用修复制度的重点，正如笔者在前文对信用修复制度进行解构时所提及的那样，信用修复（主要是行为修复）基本构造的雏形已经建立起来了，但其中的若干环节还有必要细化和明确化。

一是统一公示期限。虽然不同的信用修复规范均肯定了公示的期限，但对公示期限要求差异较大，客观上造成了修复的困难。以制度化程度最高的行政处罚失信信息为例，《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》第十四条规定行政处罚信息公示期限应当满五年，五年后不再公示。而《修复机制的通知》则规定，严重失信行为相关信息公示期限为三年，一般失信信息的公示期限为一年，而轻微违法行为相关信息公示则在三个月后，满足一定条件便可提前撤下。信用信息公示期限的不同，客观上造成了对相对人的不公平，也为信用修复带来障碍。因此，尽管失信行为的表现形式多样，但仍应以行为类型为标准对公示期限予以统一。

二是明确修复次数。修复次数是指允许行为人的失信状态得以修复的次数。修复次数有两层意涵：一方面指行为人的失信行为整体予以修复的次数，即行为人因不同领域失信行为叠加达到一定次数，不得再予以修复。比如，行为人在科研、金融、社保、旅游等领域均产生了失信行为，单个行为均属于可修复的，但由于上述失信行为发生在特定的时间内而且累加超过了一定的次数，导致其中部分失信行为不能修复。另一方面指行为人因同一属性的失信行为被允许修复的次数，即行为人在同一领域因违法或违约而产生的失信行为被允许修复的次数，超过一定次数则不得予以修复。修复次数在制度中进行规定，其意义在于防止修复的滥用，意在向社会公众表明，失信行为可以修复，但不是可以无休止的修复；尽管构建起了信用修复制度，人们仍需谨慎地对待自己的信用。

三是丰富修复方式。修复方式即失信行为人重建其信用的具体方法，理应是行为修复的核心。但据笔者梳理，在信用修复的法规、规章中，修复方式均未得到应有的重视：有的没有关于修复方式的任何规定，如《浙江省公共信用修复管理暂行办法》；有的虽有规定，但极其单一，如《生活垃圾违法行为信用修复办法》仅规定了参加生活垃圾分类志愿服务活动作为信用修复方式，且无兜底条款为实践操作部门预留空间；有的虽列举了一些修复方式，但仅将其作为申请信用修复的佐证材料，如《三亚市法人和自然人信用修复管理办法（试行）》第十一条明确规定，在市辖区范围内的县处级以上国家机关、群团组织认定的公益服务、慈善捐助荣誉记录，法定代表人和自然人参加信用修复培训记录以及其他国家和省规定可以作为佐证材料的行为记录，均可作为信用修复申请的佐证材料。当下立法对待修复方式的态度对于信用修复的顺利展开无疑是不利的。正如有的实务部门工作者所批评的那样：“行为修复较少，方式单一且不易操作，仅限于履约、承诺等简单形式，以志愿服务、慈善捐助、消除不良社会影响等方式修复信用的并不多见。”在笔者看来，未来的制度建设中，修复方式的完善需在两个方面做出努力：一方面是丰富修复方式。这一点可吸纳国务院办公厅颁发的《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）（以下简称《指导意见》）中关于行为修复方式的描述：“失信市场主体在规定期限内纠正失信行为、消除不良影响的，可通过作出信用承诺、完成信用整改、通过信用核查、接受专题培训、提交信用报告、参加公益慈善活动等方式开展信用修复。”另一方面是赋予修复方式相应的法律效力，即修复方式不仅是相对人申请信用修复的佐证材料，而且应当作为信用修复受理机构作出决定的实质性依据。

四是行为修复的法律效果。信用修复的意义在于失信行为人信用的重塑，即信用的重塑不是对行为人之前失信行为效力的否定，而只是意味着从信用得到修复之日起原来不利影响的终结，并不具有溯及既往的效力。这是在信用修复制度完善时首先必须认识到的。又由于失信给相对人带来消极影响的机制是失信信息的公示和失信惩戒，因此我们可以将信用修复的法律效力界定为“停止公示其失信记录，终止实施惩戒”。即是说，信用修复产生失信信息停止公示、失信惩戒不再继续的效果。不仅如此，行为修复即便是向后也不具有绝对的效力，即信用修复不能产生“洗白”的效果，信用修复后，虽然原失信记录不再对外公示，但仍会转为档案信息依法依规长期予以保留，如《能源行业市场主体信用修复管理办法（试行）》将资料保存期规定为五年，有关部门亦可根据需要利用其实施信用监管。

2.信息修复制度的构建

信息修复即行为人通过信息更正、补全或者标识等方式提升信用信息的准确性和完整性，以此来改善自身信用状况的制度。实践中，信用信息不准确或者不完整，一般是由于在采集、传送或者处理过程中出现错误，或者是由于“身份盗窃”所导致的，虽然这种信息的不准确、不完整并不是信息主体信用状况的真实体现，但在客观上对信息主体的信用产生了不利影响，故而需要修复以恢复信息主体信用的应有水平。由此信息修复的过程实际上就是改变或者删除信息主体信用信息中不准确或者负面信息的过程。虽然我国尚未建立起完整的信息修复制度，但在一些信用法治发展较早的国家，他们是将信息修复作为一项重要内容予以对待的，其中以美国的做法最为成熟。在美国，与个人信息修复有关的法律有四部，包括《公平信用报告法》《公平及准确信用交易法》《公平债务催收作业法》以及《信用修复机构法》，其中《信用机构修复法》是专门以个人信息修复为调整对象的。

在开展描述之前，有一点需要澄清，那就是美国的信息修复主要是就个人而言的，企业一般没有信息修复的问题。这不是说企业信息不重要，而是因为美国企业信用报告与个人信用报告具有不同的形成机理，无需专门的信息修复机制予以保障。个人信用则不同，其信用状况极易受到诸如银行、其他经营者等信息优势机构的伤害，因而需要国家作出特殊的保护。这一点可以从《信用机构修复法》的立法目的中得到确证。美国的信息修复制度是与个人“信用”评分紧密挂钩的，根据《消费者信用成本披露法》第1602（f）条的规定，信用“是指债权人赋予债务人的滞后清偿债务或形成债务并滞后清偿的权利”。据此，美国法中的个人信息修复只是商业领域的，即信用的好坏与贷款额度、付款比例以及付款时间有关，与社会管理无关。与此相对应，《信用机构修复法》第1679（a）条将信用修复机构业务限定于两方面：一是改善消费者的信用记录、信用历史或信用等级；二是针对消费者的不良信用提供改善或优化的建议或帮助。具体服务形式表现为：修正报告中的错误信息、为消费者出具诚信函以及与债权人谈判重组借款人的债务等。

在笔者看来，尽管美国《信用机构修复法》关于个人信息修复的目的、体制、机制与我国信用修复之间有较大差异，但从制度建设的角度，仍可从中得到一些启发和借鉴。

（1）严格限定信用信息范围。实践中，之所以将诸如因未赡养老人、错误垃圾分类、公共场所吸烟等列入“失信名单”甚至受到联合惩戒，其根本原因正是在于将某些个人信息与信用评价之间作了不恰当的关联。如果立法者严格将个人信息与信用评价之间的关联性框定在某一确定的标准之下，那么大量的个人信息因与信用之间缺乏关联性而不予以评价，个人因信用信息的不准确、不完整而导致信用下降的情况自会大幅度减少。因此可以说，严格限定信用信息范围是构建我国信息修复制度的一个根本遵循。按照美国《信用机构修复法》《消费者信用成本披露法》的规定，在美国，个人信用是限定在商业领域的。为了进一步明确商业领域的范围，压缩实践操作中的模糊空间，从2018年3月起开始正式实施的全国消费者援助计划对相当部分的信息作了排除。被排除的信息包括：一是未包含消费者完整信息的民事判决和欠税信用信息；二是应由保险公司支付但尚未能扣除款项的医疗债务信息；三是消费者不是建立在购买合同基础上的债务信息。将以上信息排除在信用信息之外，对消费者个人信用产生了极大的影响。据学者统计，其影响程度如下：“一是受影响总人数。根据一项研究TransUnion和Equifax的全国消费者信用数据库中约9%的人其信用档案有欠税和民事判决，也就是说大约有1980万人会受到这种变化的影响。二是FICO分变化情况。受该项调整影响，FICOScore9的变化占FICO覆盖总人数的6%至7%，其中超过75%的受影响人增加不到20分，5%至1%的受影响人增加20至39分，大约有0.2%的受影响人增加60分或更多。三是VantageScore变化情况。VantageScore3.0的变化占其覆盖总人数的8%，平均增加了10分，受影响人的信用分数在300分~600分之间。”

（2）信息修复规范的具体化。结合我国信用立法中的异议、申诉制度，笔者认为信息修复规范的具体化应在以下方面作出努力。

一是信息修复的自主解释。信息修复的自主解释是指针对征信系统中的不良信用记录，允许申请人予以解释的制度。如前文所述，在我国征信法律关系中，被征信人与征信机构之间的地位在实质上是不平等的，特别是在公共信用信息的形成阶段，征信机构往往是具有管理职能的公共组织，给予职权获得管理相对方的信息进而形成公共信用信息是基本常态。在信用信息的形成无需被征信人配合甚至知晓的情况下，被征信人的自主解释说明机制就成了其实现信息参与权的唯一途径。为此，在一些国家立法中纷纷对此作了肯定。例如，美国《公平信用报告法》第611条B节规定：“如重新调查不能解决异议，消费者可提交简要陈述，陈述异议的性质。如果消费者报告机构向消费者提供书而明确的异议摘要帮助，可将此陈述控制在百字以内。”

二是申请的便利化。申请的便利化包括申请途径的便利化和申请材料要求的简易化。在立法上，信息修复的申请相较于行为修复而言，应当更为简便。之所以如此，是因为信息修复无关乎申请人的过错，修复其信用自是国家的一项当然义务，其申请不过是一种技术上的考量罢了。申请途径便利化表明，不应以传统意义上的书面申请为限，可通过网络、邮件、电话等多种方式。申请材料要求的简易化则是指申请人所提交的申请材料只要能将其异议的事项说明清楚即可，信用修复机构不得以申请表内容不完整为由而拒绝受理。在此，不得混淆申请的成立与申请异议的成立，前者属于程序性要求，即有明确的异议及支撑异议的基本理由，使人确信申请人的申请是一种有理性的行为；后者属于实体内容，申请人的异议是否成立需要信用修复机构进行审查之后方能得出的结论。

三是异议的审查。信用修复机构接受申请后，经审查认为异议不成立的，应当及时通知申请人，并告知救济渠道。信用修复机构审查后认为异议成立的，应当分情形处理：如果异议信息来源于信息的提供单位（信源单位），则需立即通知该单位核查，并于确定的期限内提供书面意见；如果异议信息来源于归集过程，即在整理、传送过程中出现错误导致的，则由归集部门立刻纠正。

四是修复结果的公示。经审查申请人的异议成立，并经过一系列程序之后，异议信息从信用平台撤出，异议信息对申请人的不利影响宣告终结，但仍需以专门形式对审查异议结果予以公示。其理由在于两个方面：一方面仅将信息从信用平台撤出，除非利害关系人或者其他相关人专门查询，否则社会公众仍无法知晓申请人信用已恢复的事实。无论基于何种原因导致的信用减损，对于申请人而言，最关键也最为在意的恐怕仍是市场交易、社会活动中机会的减少甚或丧失。如果公示度较低，即便是在法律上恢复了信用，但事实上的市场交易以及其他社会活动中的机会仍不能有效增加，因此需要借助公示手段实现公信目标，进而保障其合法权益。另一方面，在不予公示的情况下，如果申请人需要利用已经修复信用的事实去从事相应的活动——特别是在恢复信用是从事某种活动的资格的情况下，就必须重新向信用信息主管部门提出申请，这在程序上无疑是资源的浪费；而且更为重要的，在以信息公开为案由的行政诉讼中，申请人的胜诉率并不高，这意味着诉讼程序的增加并不会为申请人权益的实现带来充分保障。

除了上述内容，对信用修复机构行为的监督也很重要。例如，美国《信用机构修复法》第1679（h）条规定：“联邦贸易委员会根据《联邦贸易委员会法》监督信用恢复机构遵守本法，信用恢复机构违反本法规定的要求或禁止性规定都被视为是一种不公平的或欺诈性的行为或活动。”

结语

社会信用体系建设是当下中国的一个时代性命题，它不仅关乎诚信社会的塑造，更关乎整个国家治理能力与治理体系现代化建设的成效。在社会信用建设中，如果说信用惩戒是一条以约束为主的明线，那么信用修复则是一条以激励为内涵的暗线，二者共同确保社会信用治理功能的实现。然而，当下信用修复的制度建设似乎处于“被遗忘”的状态，无论是其制度文本“量”的规模，还是其具体内容“质”的深入，均与其应有地位不相称。其中重要的原因在于我们遮蔽了信用修复应有的功能及其在整个制度体系中的定位。通过本文的梳理，我们认为，在功能上，信用修复制度既能激励失信行为人采取措施、重建信用、维护其权益，又能维护市场秩序的良性运转；在制度定位上，信用修复相对于失信惩戒而言，具有过程上的贯穿性、功能上的互补性以及结构上的相关性。因此，信用修复制度建设的不足不仅体现在具体规则上，也体现在基本原则及其适用范围上。为此，笔者主张，在基本原则上，要坚持激励与约束相结合、行为修复与信息修复并重；在适用范围上，应包括因行为人过错而导致的失信惩戒，并涵盖非因行为人过错导致的信用减损；在制度建构模式上，应当以行为修复和信息修复为框架。其中，在行为修复的具体建构上，需要考虑行为性质与主观过错对其所具有的制约意义，在此基础上从公示期限的统一、修复次数的明确、修复方式的拓展以及修复法律后果的确定展开；在信息修复的具体建构上，应当先限定信用信息的范围，进而从信息修复的自主解释、申请的便利化、异议的审查以及修复结果的公示等方面予以规范。

（责任编辑：刘长兴）

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