王慧、邱歆菡：气候变化诉讼的法域、类型及新发展

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作者简介

王   慧   上海海事大学法学院副教授

邱歆菡   上海海事大学法学院硕士研究生

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内容提要

在气候变化的应对中，司法被视为减缓和适应气候变化的重要力量。分析已有的气候变化诉讼案件，不难发现气候变化诉讼的法律依据众多，而且在有些国家原告可以依据现行的任一环境法律提起气候变化诉讼。从全球已有案件的领域分布来看，气候变化诉讼主要聚焦于温室气体排放控制、保护生物多样性、气候变化信息披露、气候变化影响评估、气候变化损害赔偿和气候变化金融等领域。当下，基于人权的气候变化诉讼成为全球气候变化诉讼的新领域，但是也面临被告选择、责任份额划分、域外国家责任追究和价值冲突等难题。

本文首发在《法治社会》2022年第5期第53~66页。为便于阅读，已删去注释，如需全文，请查阅《法治社会》或在中国知网下载。

关键词：

气候变化诉讼　法律依据　基本类型　人权诉讼

目  次

一、气候变化诉讼的法域

（一）依据《清洁空气法》（CAA）提起的气候变化诉讼

（二）依据《濒危物种法》（ESA）提起的气候变化诉讼

（三）依据《清洁水法》（CWA）提起的气候变化诉讼

（四）依据《国家环境政策法》（NEPA）提起的气候变化诉讼

（五）依据《信息自由法》（FIA）提起的气候变化诉讼

（六）依据宪法提起的气候变化诉讼

（七）依据联邦普通法提起的气候变化诉讼

（八）依据州法提起的气候变化诉讼

（九）依据公共信托原则提起的气候变化诉讼

二、气候变化诉讼的类型化

（一）针对温室气体排放控制的气候变化诉讼

（二）针对保护生物多样性和生态系统的气候变化诉讼

（三）针对气候变化信息披露的气候变化诉讼

（四）针对环境评估和审批的气候变化诉讼

（五）针对气候损害的气候变化诉讼

（六）针对证券及金融监管机构的气候变化诉讼

三、气候变化诉讼的新发展：人权诉讼及其挑战

（一）基于人权的气候变化诉讼典型案例

（二）人权气候变化诉讼的挑战

气候变化作为全球最具挑战性的环境、社会和经济问题，早已得到国际社会的重视。在气候变化应对过程中，完备的法律制度被认为是气候变化应对的重要保障。在气候变化应对法律体系中，如何积极发挥司法的作用也受到各国政府的重视。正是基于这一背景，气候变化诉讼在全球范围发展迅速，司法的作用因此得到最大化的发挥。为了服务和保障国家碳达峰碳中和战略的顺利推进，我国司法机关已审理了一些与气候变化相关的案件，为未来的气候变化诉讼发展奠定了一定的基础。不过，鉴于气候变化影响社会生活的方方面面，气候变化诉讼具有多面向、多维度的特征，我国的气候变化诉讼仍有诸多待完善的方面。本文试图从比较法角度描绘全球气候变化诉讼的图景，以期为我国气候变化诉讼制度的未来发展提供可参考的样本。下文有关全球气候变化诉讼的分析以美国气候变化诉讼案件为主。美国联邦政府虽然拒绝参与全球气候变化国际协议，但是美国州政府在气候变化应对方面积极作为，美国的司法在美国气候变化政策的演变过程中发挥着极其重要的作用，美国出现了全球数量最多的气候变化诉讼案件。美国法院在审理气候变化诉讼案件时所面临的难题，以及其解决相关问题时所表现出的智慧值得我们观察和思考。

一

气候变化诉讼的法域

虽然气候变化诉讼案件理论上可能涉及所有的法律法规，但是从美国气候变化诉讼案件的分布来看，气候变化诉讼案件主要基于环境保护法而展开，在具体环境法律下又形成若干类型的案件。

（一）依据《清洁空气法》（CAA）提起

的气候变化诉讼

1.环保型诉讼

环保型诉讼的代表性案例为清洁联盟诉TXU电力公司案，在该案中环保团体对几个公用事业单位提起诉讼，要求禁止他们在其社区建造粉煤发电站，理由是他们违反了《清洁空气法》的施工前许可程序，与《清洁空气法》保护公共健康和福利以及人口生产能力的宗旨相违背。虽然地区法院以缺乏主体管辖权为由驳回了该诉讼，认为《清洁空气法》第7604（a）（1）和（a）（3）的规定没有授权公民起诉，但是该案作为环保型诉讼与气候变化应对密切相关，旨在控制粉煤发电导致的温室气体排放。

2.国家车辆标准诉讼

国家车辆标准诉讼的代表案例是奥菲尔诉波士顿市案，在该案中原告提起诉讼，声称波士顿市要求出租车车主购买2008年或2009年或更高型号的车辆的做法，不符合《清洁空气法》和《能源政策和保护法》的豁免条款而违法。原告指出空气质量属于联邦的监管权范围，地方政府无权制定相关的法律政策，即《清洁空气法》在这一领域具有优先适用的地位。该案对美国各州制定基于车辆标准的气候变化政策构成了限制。

3.危害结果诉讼

危害结果诉讼的代表是公用事业空气监管集团诉环保署案，在该案中公用事业空气监管集团提交了一份诉讼请求，寻求推翻华盛顿特区巡回法院对美国环保署大型固定污染源温室气体许可计划的支持。美国联邦最高法院裁定，环保署无权将《清洁空气法》解释为强制或允许一个设施的潜在温室气体排放触发“防止严重恶化”（PSD）和第五章许可要求。不过，联邦最高法院支持环保署的决定，即可以要求无论何种污染源对温室气体采用“最佳可用控制技术”（BACT）。联邦最高法院拒绝了环保署试图通过重构法定排放门槛来解决这些问题的请求，法院认为这将严重打击宪法的分权。然而，法院认为《清洁空气法》的文本明确支持要求对“无论何种污染源”进行BACT的解释，并认为将BACT应用于并非灾难性的温室气体是不可行的，可能导致机构权力的急剧扩张。该案已成为美国气候变化诉讼中的一个重要案例，引发了诸多讨论。

4.温室气体报告规则诉讼

温室气体报告规则诉讼的代表是美国石油协会诉环保署案，在该案中美国石油协会和天然气加工者协会分别向华盛顿特区巡回上诉法院提交了一份请愿书，要求法院审查环保署2014年对温室气体报告规则的修订，其对石油和天然气系统来源类别的报告要求和保密性的确定进行了修改。在公众评论期间，对修订后的规则提出的批评包括：（1）取消最佳可得监测方法（BAMM）选项将使一些报告人难以遵守，并可能在其他领域产生不利影响，如新技术的发展。（2）修订后的规则要求报告人区分井型组合，从而增加了气井完成和修复的报告负担。该案再次反映了美国环保署制定气候变化规则所面临的种种阻挠。

5.联邦车辆标准诉讼

联邦车辆标准诉讼的代表是赛车爱好者和供应商诉环保署案，在该案中请愿者认为环保署的如下做法违法：将为越野比赛目的而改装某些车辆或发动机的个人或为这些个人生产零部件的制造商视为违反《清洁空气法》。2021年12月6日，华盛顿特区巡回上诉法院决定暂停执行奥巴马政府于2016年制定的相关标准——中型和重型发动机和车辆的温室气体排放和燃料效率标准。鉴于机动车排放对温室气体的贡献巨大，该案对美国交通领域的气候变化政策带来了较大的负面影响。

6.清洁能源计划诉讼

清洁能源计划诉讼的代表是拉斯布里萨能源中心有限责任公司诉环保署案，在该案中几家电厂和行业团体对环保署制定的新电厂二氧化碳排放标准提出质疑，环保署根据《清洁空气法》第111条发布的拟议标准，将新的化石燃料发电厂每兆瓦小时的二氧化碳排放量限定为1000磅。华盛顿特区巡回法院驳回了电力行业对环保署提议的新化石燃料发电厂二氧化碳排放限制的挑战，认为时机不成熟。法院认为，这些拟议的标准不是受司法审查的最终行动。在美国气候变化法律和政策制定过程中，煤电厂一直是相关法律和政策的重要反对力量，该案的特殊性在于原告对环保署拟定的规则提出了挑战。

7.可再生燃料标准诉讼

可再生燃料标准诉讼的代表是品尼高乙醇有限公司诉环保署案。该案由一批乙醇生产商提起，挑战环保署确定哪些生物燃料符合美国可再生燃料标准的标准。环保署相关规则规定，在2007年12月17日之前开工的设施中用玉米生产的乙醇，无需遵循“可再生燃料必须比汽油至少减少20%的生命周期内温室气体排放”的要求，后来环保署将豁免范围扩大到2009年12月31日之前开工的使用天然气或生物燃料作为能源的设施所生产的乙醇。在气候变化应对过程中，能源替代特别是可再生燃料是重中之重，本案凸显了相关政策的发展所面临的阻力。

8.其他规则诉讼

这方面的代表是阿科玛公司诉环保署案。该案主要涉及环保署为履行美国在《蒙特利尔议定书》下的承诺而制定的法规。《蒙特利尔议定书》要求成员国逐步淘汰一系列臭氧消耗物质的生产和消费，包括一种强大的温室气体氯氟烃（HCFCs）。2003年，环保署为2004年至2009年期间的氟氯烃生产和消费制定了规则，允许配额在公司之间和公司内部转让一年，或通过基线信用永久转让。2009年12月，环保署发布了一项管理2010—2014年信用额度的规则，确定《清洁空气法》禁止永久性基线转让。在诉讼中，原告声称，环保署2009年的规则使公司内部的基线排放转让无效是不合法的。华盛顿特区巡回法院认为，该规则具有非法的追溯性，因为它改变了根据2003年规则批准的交易，而这些交易本应是永久性的。因此，华盛顿特区巡回法院部分撤销了2009年的规则，并将其发回给环保署。

（二）依据《濒危物种法》（ESA）

提起的气候变化诉讼

气候变化给物种保护带来诸多难题，特别是气候变化可能导致一些物种无法适应新的环境而灭绝。基于此，美国的不少组织基于《濒危物种法》提起气候变化诉讼，这方面的代表是生物多样性中心诉萨拉查案。在该案中生物多样性中心（CBD）对六个联邦机构提起诉讼，声称它们未能保护濒危物种免受气候变化影响。原告认为联邦机构没有对生物多样性中心在2007年提出的“为受气候变化威胁的物种寻求联邦保护计划”的请愿书作出回应。该请愿书要求各机构审查所有受威胁、濒危和候选物种，以确定哪些物种受到气候变化的威胁；审查所有联邦恢复计划，以确保濒危物种能够适应变暖的环境；并要求所有联邦机构执行濒危物种恢复计划，审查所有联邦项目的气候变化贡献，并减轻对濒危物种的影响。

（三）依据《清洁水法》（CWA）提起

的气候变化诉讼

科学研究表明，气候变化会对全球水资源带来诸多负面影响，如何有效管理水资源是气候变化时代人类面临的一个难题。2009年5月14日，生物多样性中心在华盛顿州的联邦法院对环保署提起诉讼，声称环保署没有认识到海洋酸化对该州沿海水域的影响。该诉讼是根据《清洁水法》提起的，该法要求各州确定未能达到水质标准的水体。据该中心称，自2000年以来，华盛顿州沿海水域的pH值下降了0.2个单位以上，这违反了该州的pH值水质标准。原告认为被海水吸收的二氧化碳导致海水变酸，降低了其pH值，这损害了某些海洋动物构造生存所需的保护性外壳和骨架的能力。受该案的影响，环保署同意根据《清洁水法》发布全国性的指导意见，以帮助各州应对海洋酸化的威胁，环保署就各州确定水域是否受到海洋酸化的威胁或损害的方法以及各州如何帮助监测海洋酸化及其对海洋生物和生态系统的影响征求意见。

（四）依据《国家环境政策法》提起的

气候变化诉讼

《国家环境政策法》在美国环境保护史上具有里程碑意义，是控制政府破坏生态环境的重要抓手。在美国联邦层面缺乏专门的气候变化法的背景下，灵活运用《国家环境政策法》来实现气候变化应对成为一个重要的选项。这方面的典型案例是塞拉俱乐部诉联邦能源管理委员会案，在该案中塞拉俱乐部向华盛顿特区巡回上诉法院提交了一份请愿书，要求审查联邦能源管理委员会（FERC）授权在路易斯安那州建设和运营液化设施以及管道和压缩设施的行动，因为这些设施将导致国内天然气产量增加，并造成环境危害，包括增加温室气体排放。

（五）依据《信息自由法》（FIA）提起

的气候变化诉讼

气候变化信息披露被人们寄予厚望，因为及时准确披露气候变化信息有助于调动全社会的各种力量。加州诉环保署一案是这方面的代表，在该案中加利福尼亚州要求提供有关国家公路运输安全管理局（NHTSA）与某些官员讨论加州法规和豁免权的文件，以及讨论这些议题的某些会议和电话交谈记录。NHTSA辩称，根据审议程序特权，这些文件中有许多是免于披露的。负责此案的地方法官作出裁决，认为一些有争议的文件不属于特权范围，因此应当予以披露。

（六）依据宪法提起的气候变化诉讼

      1.商业条款诉讼

根据美国联邦宪法商业条款提起的气候诉讼案件的代表是洛基山农民联盟诉科里案，在该案中工业和商业团体提起诉讼，挑战加州的低碳燃料标准（LCFS），声称该标准违反了美国宪法的商业条款，因为该标准干涉了州际商业。加州空气资源委员会于2009年4月通过了LCFS，其目的是在未来11年内将燃料的平均碳强度降低10%。美国燃料和石化制造商协会、美国卡车协会和消费者能源联盟认为LCFS违宪，因为它歧视加州外的燃料，并管制完全发生在加州以外的州际商业活动。第九巡回上诉法院支持加州的LCFS，驳回了根据商业条款提出的主张。

2.第一修正案诉讼

根据美国联邦宪法第一修正案提起的气候诉讼案件的代表是埃克森美孚公司诉希利公司案，在该案中埃克森美孚公司在德克萨斯州北区联邦地区法院对马萨诸塞州总检察长提出申诉，要求法院禁止执行2016年4月向埃克森美孚发出的民事调查要求（CID），并宣布该CID违反了埃克森美孚在联邦和州法律下的权利。原告声称该CID表明自己是马萨诸塞州有关贸易或商业中不公平或欺骗行为的法规的调查对象，而自己不可能违反该法规，因为在过去五年中没有在马萨诸塞州销售化石燃料产品、经营零售商店或向公众出售任何形式的股权，CID侵犯了其在美国宪法第一、第四和第十四修正案以及商业条款下的权利，并构成了普通法下的滥用程序。

经过几轮上诉，联邦第二巡回上诉法院驳回了埃克森美孚的上诉，认为埃克森美孚对纽约总检察长的索赔没有实际意义，因为总检察长已经结束了调查，而且埃克森美孚在总检察长随后提起的州法院执法诉讼中获胜。法院还认为，埃克森美孚未能确立一种合理的预期，即有争议的行为（司法部长的欺诈调查）会再次发生，特别是在司法部长决定不对有利于埃克森美孚的裁决提出上诉时。此外，埃克森美孚的宣告性判决请求并不构成对正在进行的违宪行为进行补救的未来救济要求。第二巡回上诉法院还同意地区法院的观点，即既判力原则排除了埃克森美孚对马萨诸塞州总检察长的索赔，因为埃克森美孚可以在马萨诸塞州早期的州法院诉讼中提出其索赔。

3.第五修正案诉讼

根据美国联邦宪法第五修正案提起的气候诉讼案件的代表是圣伯纳德教区政府诉美国案。2005年10月17日，圣伯纳德教区、路易斯安那州的一个政府实体以及位于圣伯纳德教区或新奥尔良市下九区的不动产的私人业主，根据美国宪法第五修正案的征用条款，向美国联邦索赔法院提起诉讼，声称美国陆军工程兵部队在2005年8月29日至9月初的卡特里娜飓风期间建造、扩建、运营密西西比河-海湾出口航道（MR-GO），该航道大大增加了风暴潮并导致他们的财产被淹，此后在丽塔飓风（2005年9月24日）期间也不可避免地再次发生洪水。由于风暴潮有可能在随后的飓风和严重风暴中造成洪水，2008年6月5日，陆军总司令部决定取消对MR-GO的授权。这是基于联邦宪法提起的财产损害赔偿案件，在气候变化背景下这种财产损失会加剧，该案的意义在于将政府的气候变化应对责任进一步推向讨论中心。

4.其他宪法诉讼

除了上述基于美国联邦宪法提起的气候变化诉讼案件，美国还有其它一些基于宪法提起的气候变化诉讼案件，如奥克兰大宗货物和超大尺寸码头有限公司诉奥克兰市案。在该案中，码头开发商声称奥克兰市禁止在一个散装货物运输码头进行煤炭作业的条例违反了授予开发商开发该土地权利的开发协议。开发协议规定，协议签署后通过的法规将不适用于该码头，除非市政府根据实质性证据确定，不适用新法规将对奥克兰人民的健康或安全构成实质性危险。市政府辩称，开发协议允许其根据实质性证据对开发项目进行监管，以避免将项目的居住者、使用者或邻居置于对其健康或安全有重大危险的状态。虽然开发商认为奥克兰市不能将气候变化归因于码头的运营，因为气候变化是一个全球规模的问题。但奥克兰市认为，气候变化的全球性质并不意味着社区不能或不应该考虑当地气候变化的影响。加利福尼亚州北区联邦地区法院驳回了该市的主要论点。

（七）依据联邦普通法提起的气候

变化诉讼

随着美国国会制定大量的环境保护法，普通法在环境保护中的作用逐渐弱化，但是气候变化背景下普通法的作用逐渐被重视。这方面的典型案例是纽约市诉英国石油公司案，在该案中纽约市对五个最大的投资者拥有的化石燃料生产商提起诉讼，要求其补偿为保护居民免受气候变化影响而已经产生并将继续产生的费用。纽约市声称，尽管多年来知道使用化石燃料会导致温室气体排放，并在大气中累积数百年，造成严重伤害，但被告仍生产、营销和销售大量化石燃料，五名被告应对自工业革命以来积累在大气中的所有工业来源的碳和甲烷污染的11%以上负责，被告还应对领导整个化石燃料行业的公共关系战略负责。该市指控的与气候变化有关的伤害包括更频繁和更强烈的热浪、极端降水和海平面上升。

纽约南区联邦地区法院驳回了纽约市要求石油和天然气公司对气候变化的危害负责的诉讼请求。联邦第二巡回上诉法院的裁决基本上遵循了地区法院的裁决。第二巡回上诉法院认为，在公害、私害和侵入索赔方面，联邦普通法取代了该市的州法，因为该诉讼将规范跨境温室气体排放，尽管是以间接和迂回的方式，而且州法索赔将进一步冒险破坏在防止全球变暖与能源生产、经济增长、外交政策和国家安全之间达成的谨慎平衡。

（八）依据州法提起的气候变化诉讼

虽然美国联邦层面在制定气候变化法律与政策方面表现不佳，但是美国的一些州在气候变化应对方面表现极为积极，成为美国气候变化法律和政策的一种独特现象，有望助推美国联邦气候变化法律与政策的发展。

1.行业诉讼

行业诉讼的代表是英德科林斯公司诉帕特森案，该案原告是一家128兆瓦的天然气热电联产厂的经营者，要求推翻该州实施区域温室气体倡议（RGGI）的条例。在起诉书中，该公司声称这些法规是违宪的，并且在没有得到州立法机构的必要法定授权的情况下实施。根据RGGI的规定，该公司无法转嫁购买二氧化碳配额的费用，因为它有义务与联合爱迪生公司签订长期固定价格的电力合同。因此，原告声称，RGGI应被宣布无效，因为它从未被国会批准，因此违反了美国宪法的契约条款。

2.环保型诉讼

环保型诉讼的代表是福斯特诉华盛顿州生态部案。该案中八名儿童向华盛顿州高等法院提交了一份请愿书，要求州生态部向州立法机构建议限制温室气体排放，以阻止全球变暖的浪潮。初审法院指出，无需改变该州的温室气体排放限制。华盛顿州上诉法院推翻了2016年5月初审法院的裁决，判令华盛顿州生态环保部在2016年底前发布一项设定温室气体排放限制的最终规则，并向州立法机构提出修改法定排放标准的建议。

3.国家影响评估规则诉讼

国家影响评估规则诉讼的代表案件是塞拉俱乐部诉蒂哈马县案。在该案中，一个环保组织提起诉讼，指控蒂哈马县的总体规划更新违反了加州环境质量法（CEQA），特别是在其环境影响报告中误报了温室气体排放。初审法院驳回了原告的诉讼请求。在上诉中，上诉法院维持原判，认为环境影响报告中量化此类排放的方法有大量证据支持。

（九）依据公共信托原则提起的气候

变化诉讼

公共信托理论在美国环境保护法中发挥了重要影响，是美国环境法生成的重要理论支撑。斯维特克诉华盛顿案是一起要求宣告性救济的诉讼，原告认为被告违反了保护大气层不受气候变化影响的受托义务，并应为华盛顿州的儿童和该州的后代的最佳利益行事。华盛顿州上诉法院驳回了未成年儿童及其监护人为迫使华盛顿州加速减少温室气体排放而提起的公共信托原则诉讼。上诉法院裁定，这些诉求提出了一个政治问题，必须由立法机构来解决，而且，由于没有具体指控的违反宪法或法律的行为，国家被指控的不作为问题是不可审理的。

二

气候变化诉讼的类型化

在全球范围内，气候变化诉讼案件呈现出快速发展之势。尽管提起气候变化诉讼的法律依据种类繁多，但是不难发现，气候变化诉讼案件的目标主要聚焦于温室气体排放控制、保护生物多样性、气候变化信息披露、气候变化影响评估、气候变化损害赔偿、气候变化金融等领域。

（一）针对温室气体排放控制的气候

变化诉讼

在数量众多的气候变化诉讼案件中，通过诉讼来控制温室气体排放一直是气候变化诉讼案件的重要类型。如前所述，这类案件在美国的气候变化诉讼案件中一直占较大比例。在欧盟，针对温室气体排放控制所提起的气候变化诉讼案件也是较为重要的气候变化诉讼类型，其代表是圣戈班玻璃德国有限公司诉欧盟委员会案。该案的原告圣戈班是一家涉足世界玻璃市场的公司，经营着欧盟2003/87/EC指令所调整的装置，该指令在欧盟内建立了一个温室气体排放限额交易计划。圣戈班向德国主管部门申请免费分配排放配额。该公司还向欧盟委员会提出申请，要求获得年度临时免费排放配额，欧盟委员会拒绝了圣戈班的请求。2012年10月31日，圣戈班就欧盟委员会的决定向法院提起诉讼，法院于2014年12月11日驳回了该起诉。2015年2月11日，圣戈班向法院提起上诉，欧洲法院一定程度上支持了圣戈班的诉求。在针对温室气体排放控制所提起的气候变化诉讼案件中，诉讼的争议点主要在温室气体监管者和被监管者之间展开，被监管者通常对监管者的气候变化控制政策和规则提出挑战，认为相关的政策和规则缺乏合法性基础。

（二）针对保护生物多样性和生态系统

的气候变化诉讼

科学研究表明，全球变暖将对生物多样性和生态系统带来巨大的负面影响，在这种负面影响无法得到根治的情况下如何最大程度予以减轻是气候变化诉讼的关注点之一。这类案件的代表是马塔图阿区姆多里委员会诉新西兰案。在该案中原告声称，新西兰没有执行应对气候变化的政策，违反了对毛利人的义务。原告认为，气候变化会对毛利人赖以生存的资源带来各种不利影响，新西兰政府没有采取强有力的措施来保护毛利人免遭相关的负面影响。针对保护生物多样性和生态系统的气候变化诉讼主要针对政府，认为政府没有履行其应尽的法律义务，结果使得气候变化给生物多样性和生态系统带来灾难性的后果。

（三）针对气候变化信息披露的气候

变化诉讼

在全球气候变化治理进程中，气候变化信息披露被认为有助于发动全社会的力量，有助于形成气候变化的合作治理，是有效应对全球气候变化的重要保障。气候变化信息披露主要涉及政府和企业，前者进行气候变化信息披露有助于保障公众的知情权，后者进行气候变化信息披露有助于控制其温室气体排放。针对气候变化信息披露的气候变化诉讼案件主要扮演了信息发布和传递功效，这方面的代表是托尔高平板玻璃有限公司诉德意志联邦共和国案。在该案中，托尔高平板玻璃有限公司向德意志联邦共和国请求获得2005—2007年国家温室气体排放许可分配计划法相关信息和2005—2007年期间排放许可证分配的信息。德意志联邦共和国以相关信息涉密为由加以拒绝，虽然环境信息通常在欧盟属于应当公开的信息，但是法院认为德意志联邦共和国拒绝提供信息的做法合法。

（四）针对环境评估和审批的气候

变化诉讼

1.自然资源开采涉及的气候变化诉讼

这方面的代表案例是格雷诉规划部长案。2006年1月，澳大利亚百年煤业有限公司向规划部长申请批准在猎人谷建造一个大型煤矿。新南威尔士州规划局长作出了就砧板山煤矿编制的环境影响评估进行公开的决定，原告格雷对该决定提出了质疑，由于百年煤业有限公司没有对煤炭燃烧的环境影响进行评估，也没有详细的温室气体影响评估。澳大利亚联邦法院支持了原告格雷，指出该案涉及的环境影响评估存在问题，因为没有考虑第三方燃烧煤炭可能产生的温室气体排放。法院强调，对于有可能直接或间接造成温室气体排放的项目，应根据《1979年环境规划和评估法》适当考虑和评估项目的气候变化影响，仅仅在环境影响评估中提出气候变化问题是不够的，项目的提议者必须尝试进行精确量化。

2.可再生能源项目涉及的气候变化诉讼

在全球变化应对中，积极开发可再生能源被视为是解决全球变暖的理想选项，一方面可以减缓全球气候变化，另一方面可以为经济发展提供必要的能源。但是，可再生能源的发展在实践中面临不少法律障碍，这方面的代表是耶兰德风电场诉西德文公司案。在该案中，耶兰德风电场有限公司对英格兰西德文郡议会的决定提出上诉，因为被告拒绝了在达特穆尔国家公园边缘建造三个266英尺高的风力涡轮机的规划许可申请。法院驳回了原告的上诉，认为原告的提案对景观和视觉的不利影响是决定性的。不过，法院强调原告的提案确实有助于实现国家气候变化政策目标，可以促进可再生能源技术的应用。通过该案，不难发现可再生能源项目固然有助于气候变化应对，但是发展这类项目往往需要大量的土地开发，面临财产权保护等难题。

3.气候适应性涉及的气候变化诉讼

全球气候变化诉讼案件主要面向气候变化减缓，即通过气候变化诉讼控制温室气体的排放。近年来，基于气候变化适应的气候变化诉讼案件逐渐增多，成为全球变化诉讼的新趋势。这方面的代表是德拉加齐汗水泥公司诉旁遮普省政府案。2021年4月15日，巴基斯坦最高法院维持了旁遮普省政府禁止在被称为“面区域”的环境脆弱地区建设新的水泥厂或扩大现有水泥厂的通告。一家水泥公司的老板对该通告提出挑战，理由是该通告侵犯了《宪法》第18条规定的贸易、商业和职业自由的权利，而且政府在没有充分考虑科学影响的情况下就发布了该通告，是不适当的仓促行为。最高法院驳回了这一挑战，认为政府根据顾问报告对新的或扩大的水泥计划可能导致地下水进一步枯竭和其他有害环境影响的考虑是适当的。作为审议的一部分，法院强调政府需要坚持预防原则，保护项目周围社区的生命权、可持续性和尊严。此外，法院承认有必要保护自然本身的权利，并指出人和环境都需要为了双方的利益而妥协，这种和平共处要求法律将环境对象作为法律权利的持有者。法院同时强调，在政府决策中需要考虑气候变化，以及气候变化对水资源的影响。法院认为，只有通过制定和实施适当的适应措施，才有可能确保国家的水、粮食和能源安全。值得关注的是，审理该案的法院指出，该法院和全球各地的法院在减少气候变化对我们这一代人和子孙后代的影响方面可以发挥一定的作用，我们需要在任何时候都坚持气候正义，使我们的后代免受气候变化的伤害。

（五）针对气候损害的气候变化诉讼

气候变化诉讼过去主要针对政府，要求其积极采取气候变化应对措施。鉴于政府气候变化政策和法律不够有力，不少气候变化诉讼案件将目标对准排放温室气体的企业。这方面的代表是环境部部长诉PT卡利斯塔-阿兰案。2012年11月8日，印度尼西亚环境部对一家名为PT卡利斯塔-阿兰的公司提起侵权诉讼，指控其因开垦土地而造成损失，其中包括碳损失。原告认为被告导致的碳损失带来气候损害，法院对印度尼西亚环境部的诉讼请求予以支持。

（六）针对证券及金融监管机构的气候

变化诉讼

在应对气候变化的过程中，之所以出现针对证券及金融监管机构的气候变化诉讼案件，是因为金融是低碳经济发展的重要保障，如果不将资金从碳密度大的行业转向低碳行业，现有的经济发展模式便难以转型，气候变化应对也就没有希望。这方面的代表案例是哈佛气候正义联盟诉哈佛学院院长和研究员及其他人案。在该案中，哈佛气候正义联盟和哈佛学生个人对哈佛学院院长和研究员以及负责监督哈佛公司捐赠基金投资的哈佛管理公司提起诉讼。声称大学对化石燃料公司的投资违反了其作为公共慈善机构和非营利公司的信托和慈善责任，因为这种投资导致了气候变化并且破坏了公众所面临的安全、健康的未来前景。哈佛气候正义联盟以自己的名义并作为未来几代人的代表提起诉讼，这里的未来几代人包括尚未出生或太年轻无法主张自己的权利，但其未来的健康、安全和福利取决于目前减缓气候变化速度的努力的下一代人。

审理该案的马萨诸塞州高级法院驳回了原告的诉讼请求，认为学生个人没有资格根据他们的学生身份要求对慈善资产进行管理。法院指出，哈佛大学对化石燃料的投资虽然干涉了个人权利，因为这削弱了他们在环境法等领域的教育，而且哈佛大学对有关项目的资助扼杀了学术自由，阻碍了学生与志同道合的同事交往，但是这些影响对原告来说不是个人的，因为许多其他学生也会受到影响。法院还认为既不应该承认这种拟议的新侵权行为，也不应该扩大现有的法律主体，允许原告代表未来一代进行诉讼。

三

气候变化诉讼的新发展：人权诉讼

及其挑战

气候变化诉讼虽然在全球发展迅速，但是诉讼中原告遭遇挫败的不在少数：大多数案件原告以败诉收场。为了扭转气候变化诉讼所面临的不利局面，基于人权的气候变化诉讼被寄予厚望。基于人权的气候变化诉讼为人们积极应对气候变化打开了一个通道，但是也面临诸多需要解决的挑战。

（一）基于人权的气候变化诉讼典型案例

1.阿什加莱格里诉巴基斯坦联邦案

2015年8月31日，巴基斯坦的一位农民阿什加莱格里起诉国家政府，认为国家政府没有执行2012年国家气候变化政策和气候变化政策实施框架（2014—2030）。原告认为政府应该进行气候减缓或适应工作，而政府未能实现其气候变化适应目标，导致巴基斯坦的水、粮食和能源安全受到直接影响，这种影响侵犯了他的基本生命权。2015年9月4日，巴基斯坦的一个上诉法院批准了莱格里的要求，将气候变化描述为我们时代的一个决定性挑战。法院援引国内和国际法律原则，确定国家在实施该框架方面的拖延和怠慢侵犯了公民的基本权利。法院推断，宪法规定的生命权和人类尊严权（根据《宪法》第9条和第14条）包括享有健康和清洁环境的权利。此外，对这些基本权利的解释必须遵循民主、平等、社会、经济和政治正义的宪法价值，以及可持续发展、预防原则、代际和代内公平的国际环境原则。

法院指出，尽管政府已经制定了气候变化政策和实施框架，但在实施方面没有取得真正的进展。为了监督政策的执行，法院指示几个政府部委各自提名气候变化协调人来帮助确保框架的实施，并在2015年12月31日前提交一份行动要点清单，同时创建一个由主要部委、非政府组织和技术专家代表组成的气候变化委员会来监督政府工作的进展。2015年9月14日，法院发布了一项补充决定，提名21人加入该委员会，并赋予其各种权力。2018年1月25日，法院注意到气候变化委员会提交了一份报告，指出在2015年9月至2017年1月期间，《气候变化政策实施框架》中66%的优先行动已经得到落实。在解散该委员会后，法院成立了一个常设委员会，在法院和行政部门之间建立了持续的联系。

该案是典型的以人权为基础提起的气候变化诉讼的成功案例，对解决政府在气候变化危机中的不作为问题产生了较大影响。该案除了关注气候变化背景下本国国民的生态环境议题，还对其它国家将人权原则纳入气候变化诉讼产生了积极影响。在该案中，法院明确提出气候变化正义，认为国家需要采取以人为本的气候变化政策，气候变化是与人权密切相关的议题，气候变化减损弱势人群的权利，政府应该公平公正地分享气候变化及其影响的负担和利益。法院同时指出，人权视角下的气候正义富有挑战性，因为气候变化往往超越国界。

2. 乌尔根达基金会诉荷兰案

2013年11月20日，非政府环保组织乌尔根达基金会及886名荷兰公民一起在荷兰海牙地区法院提起诉讼，状告荷兰政府没有遵守符合国际气候政策和科学要求的减排目标，未对荷兰社会及其公民尽到相应的义务，需对减缓气候变化不力承担责任。2015年6月24日，海牙法院判决认为荷兰政府没能采取有效措施来应对气候变化所造成的危害，指出气候变化确实会给人民带来危害，国家有义务保护本国人民免于受到这些危害。海牙法院在判决中责令荷兰政府对温室气体排放总量作出限制，2020年温室气体的排放应至少削减到1990年基准水平的25%。

该案作为基于人权提起的气候变化诉讼案件，在气候变化诉讼案件中具有里程碑意义，因为该案首次实现了当事人在气候变化诉讼中直接援引人权法依据，促使法院从人权视角来审理气候变化纠纷。这一突破不仅表明公民有权利要求本国政府对气候变化所引发的问题负责，而且使法院可以要求政府采取更严格的措施来应对气候变化问题。该案的意义不仅局限于案件当事人，而且对其它国家解决气候变化问题带来启发。

（二）人权气候变化诉讼的挑战

理论上，国际人权法相比国际环境法在应对气候变化方面有诸多优势。第一，国际人权法的签署国家较为广泛，全球大多数国家均已加入各种人权公约，相关公约的诸多义务规定已成为类似国际习惯法的国际规范。第二，国际人权公约赋予个人针对国家的索赔权，个人可以在国际法院针对自己的国家或者其他国家提出人权索赔，有望通过证明相关国家未能有效监管温室气体排放导致人权受损而获赔偿。第三，通过扩大解释国际人权公约中的人权保护条款，有望将各种气候变化导致的损害纳入其人权保护体系之中。不过，基于人权的气候变化诉讼也面临较多挑战。

1.被告的选择

世界上几乎每个人都在从事排放温室气体的活动，从而对全球变暖及其后果做出了贡献，尽管个人贡献的占比看似微不足道。全球变暖的受害者在提起诉讼时会挑选被告，他们通常会选择富有的公司或国家，以确保索赔的可行性。然而国际条约的规定却会使受害者陷入一个僵局，国际条约通常为国家创设义务，而不为公司或个人创设义务，即非国家主体不直接受到人权条约的制约，因为这些主体不是人权条约的当事方。这也就意味着，受害者无法基于人权条约向排放温室气体的公司或个人提起诉讼。当受害者转而选择起诉国家时，国家通常又受到主权豁免的保护，无法在国内法院被起诉。

基于人权的气候变化诉讼因此陷入一种困境，一方面人权公约主要约束国家的行为，另一方面国家却通常无法在国内法院作为被告被起诉。人权公约为国家创设了诸多义务，要求国家管理其境内的诸多主体的行为，非国家主体只有经国家管理才受人权条约的约束。为了解决这一问题，未来需要明确国家在气候变化背景下如何规范非国家主体的行为，如此才能较好地解决受害者在气候变化诉讼中所面临的被告难题。

2.因果关系与责任份额

基于人权法提起气候变化诉讼的原告，必须是因全球变暖遭受损害的人。如果有人能证明自己的生命、健康或财产因洪水、疾病或其他与全球变暖有关的因素而受到损害或破坏，那么他就可以成为该类诉讼的原告。在这类诉讼中，原告需要提供证据证明两个层面的因果关系：一是要证明人权受到伤害是环境损害造成的结果；二是要在损害者与受害者之间建立因果联系，即需要证明受害者的人权受到伤害是由于损害者破坏环境的行为造成的。

在环境案件中，当环境受到破坏和污染之后，其不良影响和结果要在很长时间以后才会显现出来，到那时已很难确定造成环境损害的确切原因。即便原告能够证明环境损害影响了自己的人权，也面临如何证明被告的行为导致了环境损害的问题。即使受害者对环境损害的成因有一定的了解，但由于特定的事件往往只是众多促成因素之一，所以还是无法确定损害者的行为就是导致了受害者人权受到伤害的唯一因素。如果无法在损害者与受害者之间建立因果联系，那么基于人权提起的气候变化诉讼面临败诉的风险便会提高。

由于环境损害往往不是在某一个事件单独影响下发生的，某个特定的事件和个体通常只是众多促成因素之一，因此难以归因于某个特定的对象。在这种情形下，共同引起环境损害的被告之间如何进行责任认定和分配？其中面临如下难题：第一，要在全世界范围内确定所有的温室气体排放者不可行，由于全球温室气体排放者包括但不限于个人、公司、政府，在数量如此庞大且难以全部统计的群体中进行责任分配几乎不可能。第二，在无法科学确定责任者的条件下，法院要么无法确定责任者的责任份额，要么不准确地估算责任者的责任份额，这会导致部分温室气体排放者受到过度苛责，即他们对于该环境损害没有多少贡献却赔偿较多，而另一部分温室气体排放者却被纵容，所赔偿的金额远小于其对环境造成的损害，这会造成无法实现公平正义的结局。

3.人权诉讼的国家域外义务难题

以《公民权利和政治权利国际公约》为例，该公约是联合国在《世界人权宣言》基础上通过的，其中第2条第1款规定：“本盟约每一缔约国承担尊重和保护在其领土内和受其管辖的一切个人享有本盟约所承认的权利。”在气候变化背景下，该公约的落实会涉及域外适用问题，因为温室气体具有跨境特征，其导致的损害不会限于某国的领土之内，还会波及其他国家。一国境内的温室气体排放者所排放的温室气体会影响全球，给全球任何一个地方的任何一个人的人权造成负面影响。温室气体的这种特性使得国家承担义务的对象似乎是全球公民，但要求一个国家尊重和保护全世界人民的人权不受侵害给排放者所在国施加了过重的负担。而如果没有这样“负担过重”的规定，人权法无法在域外适用，各国没有义务避免由于国家领土内的行动造成他国国民人权受害的情形，又会导致环境保护无从谈起，受害者基于人权法寻求救济也无法进行。气候变化应对中，国家域外义务的缺失会使得人权法在环境诉讼中很难发挥作用。

此外，由于气候变化具有全球公共产品的特性，如果只有一个国家大幅减少其温室气体排放，而其他国家不这么做，那么，气候变化问题就不会得到解决。任何一个国家只对国内主体进行监管或者起诉，无法根本上解决全球变暖问题，气候变化需要全球各国的合作才有望解决。

4.人权诉讼的价值冲突难题

科学研究表明，全球变暖已给人类社会生活造成了巨大冲击，对人类的生存带来了根本威胁。不过，除了气候变化本身对于人权的冲击，国家为了应对气候变化所采取的措施同样有可能使人权受到侵害。国家为了应对气候变化所采取的措施通常是控制温室气体排放量，这样一来温室气体的排放虽然可以得到控制，但靠相应行业维持生计的人就会受到影响。比如，政府出台了有关减少森林采伐或加速森林再造的政策都可能影响依靠伐木维持生计之人。一个国家在国内制定了严格规制温室气体排放的政策后，可能导致企业选择转移到国外、国家内部工业大量转移国外的情况，或者企业投资研发排放控制技术、抢占其他项目的资金，这都会影响国家的经济发展进程，给民众的生活带来不利影响。要想摆脱这一困境，国家在采取措施应对气候变化时，必须以尊重人权的方式行事，否则会带来新的人权损害。

5.人权诉讼的正义难题

全球变暖的受害者分散在世界各地，但主要集中在低洼岛屿和沿海地区的贫穷国家，海平面上升会导致这些地区遭受更频繁的洪水以及岸线侵蚀、财产破坏。全球变暖的其他受害者还包括因气候变化而使土地不再适宜种植传统作物的农民，容易受到向北方迁移的疾病影响的人，以及依靠冰川取水的人。许多人会面临如下影响：食品价格比原来高，空调账单更高，或者因更多的风暴遭受更多的损失。当下的气候变化诉讼主要是代表最贫穷国家的最贫困受害者提起的，只有在这一类诉讼成功的情况下，富裕的受害者才会提起诉讼。不过，中产阶级受害者将有权获得比贫困受害者更高的赔偿，原因很简单，中产阶级受害者比贫困受害者拥有更多可以被摧毁的有价值的资产。这意味着原告律师将向中产阶级和相对富裕的人转移。气候变化可能会将财富从跨国公司重新分配给中产阶级或相对富裕的受害者，而公司则会把他们的成本转嫁给顾客。随着产品成本的增加，世界各地的穷人将受到更严重的冲击。

如果企业通过减少温室气体排放积极应对气候变化，那么全世界数以百万计的人将受益，这些人中大多数是穷人。然而，这些特殊的受益者并不是生活在今天的穷人，而是生活在未来的穷人。今天的气候变化诉讼将使当下的贫穷受害者受益甚微，或者根本没有受益，甚至使他们的情况更糟，因为许多人不得不支付更高的生活成本。

                    （责任编辑：刘长兴）

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