星条旗陨落|美国体制正失去正当性，美国霸权举步维艰

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星条旗陨落|美国体制正失去正当性，美国霸权举步维艰

作者：布鲁斯·斯托克斯（Bruce Stokes）

译者：王雨桐

法

意

导

言

近年来，从美国民众到国际民意调查报告无不显示出对美国民主的失望和唱衰，美国的全球领导地位在其正当性方面正面临着前所未有的危机。本文发表于2022年10月17日的《外交事务》，作者布鲁斯·斯托克斯（Bruce Stokes）作为德国马歇尔基金跨大西洋特别工作组的执行主任在采访了从任政治工作者，借鉴了大量民意调查报告数据之后形成这篇文章。本文援引了诸如经济学人智库、自由之家以及皮尤研究中心等民意调查结果报告，通过数据直观展现了国际社会对美国民主政治的失望与怀疑趋势。作者认为，美国总统的个人魅力与政治领导力是影响国际社会看法的要素之一。在列举了欧亚集团基金会以及德国马歇尔基金跨大西洋趋势的分析调查报告之后，本文提出影响国际民众对美国民主信心的另一个重要元素是国家对外政策和行为表现，美国始终将本国利益置于国际社会之先。可是美国国内民众对政府政策的信赖程度尚不及国际民众。随着政权在政党之间频繁易手，政令颁布个数远超从前，政局的不稳定性加剧了民众对美国民主的担忧。党派之争成为了政治舞台的主要任务。在这样的背景下，美国国内需要对其民主制度做出改变，而其国内政策将影响其国际声望。

美国全球领导地位正面临的危机，不在于其经济活力、外交实力或军事力量，而在于其正当性。在全球范围内，民意调查和采访表明，自认为是美国同盟的国内公众和精英对美国民主的现状和发展方向抱有怀疑。他们不再将其视为模范，而开始担心美国的政治制度是否还能产生值得信赖的结果。

这是一种值得注意的情绪转变。过去，美国的对外形象取决于谁主白宫或对海外采取何种行动，但海外关于美国民主的看法一直较为稳定，尽管它不如许多美国人所猜想的那般正面。现在这种情况开始发生变化。美国总统人气不断波动的背后，是国际上对美国政治体系实力评估的不断下滑。经济学人智库（Economist Intelligence Unit）最新的民主指数显示美国排名第26位，介于智利和爱沙尼亚之间，该指数于2016年首次将美国标记为“有缺陷的民主国家”。自由之家（Freedom House）在政治权利可获得性和公民自由方面将美国排在阿根廷和蒙古之后。如果世界各地的人们不再能以美国的民主为准则并在面临共同的挑战时无法看到应对及时的美国行动，华盛顿将失去其领导的道德权威。

美国直观地感觉到他们正失去原有的地位：皮尤研究中心（Pew Research Center）的一项调查显示在过去的二十年里，大约三分之二的人认为美国在国际上的受尊重程度不如过去。而这种现象可能会进一步恶化。德国马歇尔基金会（German Marshall Fund）在2022年对跨大西洋的13个国家公众进行调查，平均61%的公众认为美国是当今全球事务中最有影响力的参与者，但只有35%的人认为它在未来五年间仍将最具影响力。

为了重获昔日的地位，美国民主必须克服党派政治、制度僵局和不稳定等挑战。美国政府需要证明它能够制定出让无论是同盟或是敌人都可以信赖的可持续的国际政策。这项工作非常重要，不能仅仅依靠那些专注于国内问题的人。外交政策的制定需要将美国民主的复兴视为美国未来全球领导地位的基石。这将需要美国公众的直接配合，与在1947年和1948年不遗余力地向意愿有限的美国民众宣传马歇尔计划类似。这不仅仅是一份“营销”任务；政策制定者必须首先听取美国民众的意见，试图理解和减轻他们对民主的不满，以维持和加强美国在世界上的影响力。

你支持我吗？

外国人对美国的评价很大程度上取决于他们对美国总统的看法。关于外国人对美国看法的最全面的舆论数据收集始于2002年皮尤研究中心的全球态度项目（Global Attitudes Project）。从那时起，美国的形象就一直在坐过山车。

据美国国务院调查显示，2000年，83%的英国人、78%的德国人、77%的日本人、76%的意大利人、62%的法国人和50%的西班牙人对美国持积极态度。这一评估在乔治·W·布什总统执政期间呈急剧下滑态势。截至2008年的最低点处，美国的全球形象在德国下降了47个百分点，在英国下降了30个百分点，在日本下降了27个百分点。2009年奥巴马总统上任后，公众情绪明显回升，美国的支持率在法国和德国提高了33个百分点，在西班牙提高了25个百分点。特朗普任内对美国好感度再次螺旋式下降，创历史新低：法国下降32个百分点，德国和日本下降31个百分点，加拿大下降30个百分点。拜登上任的第一年，大多数国家反弹到与奥巴马时代相当的水平，其中法国上升34个百分点（达到65%），德国上升33个百分点（达到59%），日本上升30个百分点（达到71%）。

大多数情况下，外国公众尤其是数据获取最全面的欧洲公众表现出对比尔·克林顿的认可，对乔治·W·布什的逐渐失望，喜欢奥巴马，讨厌特朗普。令人震惊的是，这种情绪的波动性越大意味着从一任总统到另一任总统换届速度越快。例如，从2008年美国大选前到2009年大选后，法国对美国总统的信心从13%上升到91%，德国从14%上升到93%，日本从25%上升到85%。2016年大选前和2017年大选后的情况正好相反：法国的信心从84%下降到14%，德国从86% 下降到11%,日本从78%下降到24%。2017年初，一位德国官员对我说：“多有趣啊！布什用了八年才达到的这个最低点，特朗普只用了三个月！”

显然，是恰好坐在椭圆形办公室里的人影响了国际社会对美国民主的观点。2020年欧亚集团基金会（Eurasia Group Foundation）的一项调查发现，26% 的德国受访者认为，如果换一个人担任美国总统，美式民主会更具吸引力。但美国在世界上的地位所面临的国际挑战超越了个人。在特朗普担任总统之前，国际社会越来越担心美国民主的状态和走向，如党派关系的深化，运作无力等。这种担忧困扰着布什政府，在奥巴马执政期间挥之不去，现在又引发了对拜登政府的质疑。

“内外兼修”

2012年皮尤研究中心发现，在全球20个国家接受调查的人中，平均45%的人表示他们喜欢美国的民主理念，其中包括64%的日本人、60%的突尼斯人、58%的意大利人和52%的中国人。与在2002年接受调查的每个国家相比，这种吸引力都在上升。

然而在今天，世界上很少有人对美国民主表现出信心。根据皮尤在2021年对16个国家进行的一项调查显示，只有11%的澳大利亚受访者、14%的德国和日本以及20%的英国受访者表示美国的民主是一个很好的模式。57%的中位受访者表示美国民主曾经是一个很好的例子，但近年来并非如此。正如一位绿党德国联邦议院议员在2021年的一次采访中告诉我的那样，“我相信美国。但我不相信它的政治制度。”

欧亚集团基金会（The Eurasia Group Foundation）同样分析了外国对美国民主的看法。在2022年对九个国家的调查中，55%的受访者对美国民主持正面看法，自2019年以来基本没有变化。但如皮尤调查所示，作为美国最密切的盟友，这些国家的公众对美国民主显得最不乐观。在欧亚集团基金会的调查中，只有20%的日本人和29%的德国人对美国的民主持正面看法。相比之下，84%的尼日利亚人和81%的印度人钦佩美国的民主理念。以相似的幅度，日本和德国公众不希望他们的政府体系变得更像美国，而尼日利亚人和印度人则希望。

皮尤和欧亚集团基金会调查的国家数量确实很少。但两者的调查在地理上并不同，且包含了主要经济体和美国盟友。

还有证据表明，外国公众对他们曾视为美国民主的力量失去了信心，因为它仅保护其本国人民的权利。2008年，皮尤调查的在欧洲和亚洲的七个国家71%的民众相信美国保护美国人的自由。但国家安全局承包商爱德华·斯诺登（Edward Snowden）在2013年披露美国政府正在监听外国领导人的电话，尤其是德国总理安格拉·默克尔，这导致积极情绪的急剧下滑。到2018年，那些将美国视为个人自由保护者的国家的中位数已降至43%。从那以后国际公众情绪有所回升，到2021年达到了60%。但是由于美国国家安全局的间谍活动和特朗普政府随后采取的行动，美国软实力这一重要方面受到的损害仍然存在。

有证据表明，许多外国公众不相信美国的民主制度会兑现其为本国人带来更美好生活的承诺。例如，外国人严厉评判了美国对COVID-19大流行的应对措施。2021年，皮尤发现16个国家中只有37%的公众认为华盛顿在应对COVID-19疫情方面做得很好，落后于对德国（61%）、中国（49%）和欧盟（48%）的评估。外国公众对美国社会中更多的系统性问题做出了负面评价。当被问及什么会改善他们对美国民主的评估时，欧亚集团基金会调查的受访者提到贫富差距缩小，少数族裔、移民和难民得到更好的待遇。

许多美国人同意这种批评。根据2022年德国马歇尔基金跨大西洋趋势（German Marshall Fund Transatlantic Trends）调查，超过一半（53%）的人认为美国民主处于危险之中或至少有些糟糕，高于2021年的38%。相比之下，在接受调查的其他13个国家中，只有41 的人对自己的民主持负面评价。

你不要指望我

这种公众对美国民主的现状和未来的不安在与欧洲官员的讨论中一次又一次地出现。在过去的三年里，作为德国马歇尔基金跨大西洋特别工作组的执行主任，我采访了大约100位欧洲外交政策专家和政治家。在几乎每一次讨论中，他们都对美国政治体系的轨迹、运作方式以及其影响表示担忧。

对美国民主的批判性观点基于外国人对他们所看到的美国正在发生的事情，例如政策的不稳定性和党派之争。回顾二战后初期，两个主要政党的政策立场非常相似。如今权力在完全不同的政党之间频繁易手，美国在履行其外交政策承诺方面越来越不可靠。

1952年至1974年在美国举行的12次联邦选举中，美国参议院、众议院以及白宫仅四次易主。在2000年至2020年的11次选举中，政权已经改变了九次，如果目前显示共和党赢得众议院的民调准确的话，很有可能在2022年大选后改变十次。这种两年一次的权力变动会导致政策和预算地突然变化，并破坏个人关系，而这些关系对于美国有效外交政策的非正式行为至关重要。

特朗普破坏跨太平洋伙伴关系协定，退出伊朗核协议和巴黎气候协定，都是美国总统取消前任总统做出的国际承诺的例子。在美国政策发生如此巨大转变之后，盟友在未来将如何依赖美国的承诺或相信华盛顿成为可靠的合作伙伴？外国人完全有理由质疑拜登总统所做的国际承诺——如更多资金以减缓气候变化、重返巴黎气候协议、重新加入世界卫生组织、重申美国对北约的承诺以及抵御俄罗斯的侵略——它们是否可能都被未来的总统推翻。

此外其他国家也很清楚，美国国会越来越因党派僵局而陷入瘫痪。到2022年年中，即拜登政府上任一年半后，27%的大使职位，包括在印度和沙特阿拉伯的主要职位，都由未经参议院确认的官员构成。特朗普政府的情况要糟糕得多，有28%的大使职位在他的整个总统任期内职位空缺。更宏观地说，从1987年到1988年，国会颁布了225部实体法，但从2021年到2022年，它通过了129部。难怪经济学人智库认为美国的政府职能不如意大利好。

由于这些僵局，最近的总统们开始依赖行政命令来推动他们的议程。虽然乔治·W·布什在他的两个任期内平均每年有36个这样的命令，而奥巴马平均为35个，特朗普平均为55个，拜登现在平均为每年59项行政命令。这标志着回到了更早的时代：吉米·卡特平均每年80个，理查德·尼克松62个，林登·约翰逊63个。然而越来越多地使用行政命令其实是个令人不安的发展，它反映了立法过程中越来越多的功能失调。令外国政府感到沮丧的是他们了解到，由行政命令颁布的美国政策——例如奥巴马的清洁能源计划，首次限制了美国发电厂的碳污染——很容易被继任者撤销。美国政策的稳定性和可预测性非常重要。

因此，难怪美国人如此看不起他们的政府。根据最近的盖洛普（Gallup）民意调查显示，只有43%的人信任并相信行政部门，而38%的人信任国会。为什么美国的盟友比美国人民更有信心相信美国政府能够履行职责？

华盛顿僵局在很大程度上反映了美国公众舆论日益增长的党派性质。党派之争既推动了美国外交政策的巨大转变，也已成为其巨变的产物。特朗普时代的新孤立主义（neo-isolationism）部分是由于只有三分之一（33%）的共和党人（相比之下，民主党人的这一比例为71%）认为，国家的许多问题可以通过与其他国家合作来解决。特朗普坚持要求美国盟友为更多的自身安全买单，以及他以退出北约施压的行为反映了他的选民的信念，在皮尤调查中，57%的共和党人和30%的民主党人认为，让其他人分担维持世界秩序的成本应该是美国外交政策的优先事项。根据2022年2月初的盖洛普民意调查，在俄罗斯入侵乌克兰前夕，50% 的共和党人认为美国应该减少对北约的承诺或完全退出该联盟。只有13%的民主党人同意。

虽然随着乌克兰战争的到来，这种党派观点与北约在削弱俄罗斯侵略方面发挥的重要作用之间的差距可能已经缩小，但一旦冲突结束，多边防务承诺的潜在分歧可能会重新出现。德国马歇尔基金会在乌克兰战争四个月后进行的调查发现，虽然86%的民主党人认为北约在美国安全中发挥着重要作用，但较少的共和党人（70%）和独立人士（65%）同意。此外，这种党派之争延伸到在非美国人主要关注的其他问题上的分歧，例如应对气候变化：根据皮尤 2021年的一项调查，70%的民主党人以及只有14%的共和党人认为遏制全球变暖应该是外交政策的首要任务。与此同时，马歇尔基金会发现，在跨大西洋公众眼中，气候变化与战争和俄罗斯等同于安全威胁。

外国人看到了这种党派纷争及其对美国国际政策的影响，这影响了他们对美国政治制度的看法。“最大的问题是：即使民主党人值得信赖，其他政党也并不它。”一位瑞典政治家在 2020 年的一次采访中这样告诉我。

继续跟我走

对美国民主的信心下降会损害美国的权威极其正当性，而这种权威感与正当性正是说服其他国家去做即使很困难但有利于美国利益的理由。这并不是什么新鲜事了，2003年土耳其议会拒绝让美军从北部通过土耳其领土入侵伊拉克。因为土耳其立法者阅读民意调查：皮尤调查显示当时只有12%的土耳其人对美国持好感。同样，柏林拒绝与华盛顿一起参与美国对伊拉克的入侵，部分原因是这对德国选民来说是一个雷点，当时只有25%的德国人对美国持积极态度。

特朗普政府末期，欧洲违背华盛顿意愿与中国签署全面投资协议，既证明了中国市场的重要性，也证明了美国的影响力正在减弱。但德国马歇尔基金会最近的调查发现，平均只有37%的跨大西洋盟友愿意通过外交努力结束冲突，只有36%的人支持对中国实施经济制裁。

美国人长期以来一直以他们的政府为荣，用罗纳德·里根的话来说：“那是国会山上的闪亮都市”，拥有着所有国家都渴望效仿的政治制度。这在1988年已是夸大其词，而放在今天则更不准确。美国民主模式的软实力正在减弱，美国在世界上的影响力可能因此受到巨大打击。

正如拜登总统在2021年所说：“民主不是偶然发生的。我们必须捍卫它，为它而战，加强它，更新它。”拜登那时正在讨论民主与威权主义之间的全球斗争。但是，如果美国不更新自己的民主，使其更顺应人民的意愿，使投票更容易，减少金钱在政治中的影响力，使十八世纪的宪法更适应二十一世纪的治理，更适应立法和治理的需要，那么他的诉求将是空洞的。这些曾经是单纯的国内问题，但现在美国在克服这些挑战方面的成功将对美国在世界上的作用产生影响。那些关心美国在世界上的地位和影响力的人必须参与加强美国在国内的民主。套用前众议院议长蒂普·奥尼尔（Tip O'Neill）的话：“现在所有的外交都是内政。”

文章来源：

Bruce Stokes, The Decline of the City Upon a Hill As American Democracy Loses Its Shine, American Power Suffers, Foreign Affairs, October, 2022 Issue.

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译者介绍

王雨桐，爱丁堡大学比较文学2021级研究生，现为法意观天下编译组成员。

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