业内专家谈《慈善法》修改：鼓励发展与严格监管并行，法规细节等待落地

磋商、理解、妥协、坚持

2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过关于修改《慈善法》的决定，自2024年9月5日起施行。

从2022年底的“修订”变为如今的“修正”版，《慈善法》的修改中显现出各方的严肃与谨慎。曾经的修订草案在现行《慈善法》基础上新增1章21条，修改47条；而最终通过的修正版，则新增1章7条，修改22条，对部分术语做进一步修改规范。据了解，“修正”是为保持现行法稳定，仅对较为成熟和有共识的内容进行必要修改。

“应当明确，修法的内容并没有缩减，只是修改的方式有点变化，比如第一条涉及立法宗旨，修正草案曾经加入了相应的内容，但最终没有变化。”在中国社会保障学会于1月3日举办的学习贯彻《慈善法》座谈会上，《慈善法》修正草案起草领导小组的副组长、第十四届全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成说。

最终通过的新版《慈善法》，修正了旧版的哪些“硬伤”？对于大众和社会关照的慈善相关问题，是否作出了足够的回应？对于规制中国特色慈善事业、促进慈善事业高质量发展，又释放出怎样的信号？透过这部法律修改中的种种细节，我们能够一窥围绕慈善事业所展开的磋商、理解、妥协与坚持。

长出牙齿，《慈善法》不应成“慈祥法”

从2016年《中华人民共和国慈善法》出台，到本次修正案的正式通过，不过七年时间。而修法的启动工作还要更早：自2018年起，人大会议上陆续收到代表委员提交的修改建议。2021年3月启动修法，同年年中，开启学界、业界参与的修法讨论，并将《慈善法》的修改列入2022年的年度立法工作计划。到了2022年底，第一版修订草案正式公布，征求意见的通道开启至次年的1月28日。

多位专家普遍认为，《慈善法》通过7年之后，能够这么快速地通过修正草案，这在中国立法史上相当很罕见，这体现了社会各界对慈善事业的高度关注和殷切期待，也体现了国家对慈善事业的重视。

七年中，针对慈善事业发展，国家政策不断调整完善，党的十九大将慈善作为我国多次层次社会保障体系的重要组成部分。在2019年党的十九届四中全会中，开始提出“三次分配”的概念，即个人在自愿基础上，以募集、捐赠和资助等慈善公益方式对社会资源和财富进一步做分配。并在两年后的中央财经委员会第十次会议上，将“三次分配”作为调节收入分配、实现共同富裕的路径，提出了“初次分配、再分配、三次分配协调配套”的国家分配基础性制度，“三次分配”与慈善事业进入国家战略体系。 

而从目前情况看，社会参与慈善事业还有很大的提升空间。根据民政部数据，截至2022年底，我国共有89.13万个社会组织，社会组织可依法认定成为慈善组织。但我国目前有慈善组织14265个，仅占到社会组织的1.6%。《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告（2023）》指出，部分慈善组织思想建设薄弱、缺乏有效的监管体系，或信息公开透明度较低、募捐及物资分发行为不规范，导致慈善公信力下降，也使得慈善组织发展进一步受阻。

慈善事业中的一些问题也不断显现，仅在过去的半年，慈善领域就发生多起争议事件：2023年9月，中华儿慈会9958儿童大病紧急救助项目地方团队负责人柯某孝卷走近千万元家庭救命钱，昔日“筹款王”儿慈会被千夫所指，慈善事业公信力再受创。10月，四川省崇州市一女童被狗咬伤，家长发起网络求助，将筹款金额定为200万引起质疑，个人求助的规制问题再引讨论。一些网友开始退捐，在舆论压力之下，轻松筹平台在女童脱离危险后将善款全部原路退还。

慈善事业的发展，一方面需要在法律层面进一步给出“促进”措施，另一方面，也要求法律必须对恶劣行为进行有效的规制和惩罚。这也成为本次《慈善法》修改的两条主线。

在促进和支持方面，“促进措施”一章中集中修改、增加了针对免税、数字化、社区慈善、国际合等方面的多条激励措施。如明确慈善信托享受税收优惠；参与重大突发事件应对、重大国家战略的慈善活动将享受特殊的优惠政策；国家鼓励在慈善领域应用现代信息技术，鼓励社会力量通过公益创投、孵化培育、人员培训、项目指导等方式，为慈善组织提供资金支持和能力建设服务；鼓励有条件的地方设立社区慈善组织，加强社区志愿者队伍建设，发展社区慈善事业；县级以上人民政府民政等有关部门将慈善捐赠、志愿服务记录等信息纳入相关主体信用记录，健全信用激励制度；鼓励开展慈善国际交流与合作。这些都是本次修改中，释放出的积极信号。

值得关注的是，在“促进措施”这一章的开头，明确要求“县级以上人民政府应当将慈善事业纳入国民经济和社会发展规划”。

“立了法、出了政策后，更重要、更难的是法律的宣贯、政策的执行。通常的经验是，一个政策能够被贯彻落实的前提，就是它被纳入到国民经济和社会发展规划，或称五年规划中。”清华大学公共管理学院社会创新与乡村振兴研究中心主任邓国胜解读道，“纳入五年规划，意味着它会有相应的考核指标和监测评估。本次《慈善法》修正，明确将慈善事业纳入地方的五年规划，可以看出国家不仅高度重视慈善事业，还希望它能够落到实处，发挥慈善在推进共同富裕中的重要作用。” 

而在监管方面，修改后的《慈善法》惩罚力度更大，追责也更加详细了。如规定县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织及其负责人、慈善信托的受托人信用记录制度，并向社会公布；应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织的内部治理、财务状况、项目开展情况以及信息公开等进行评估，并向社会公布评估结果。“慈善成本”也需受到监管。

新增条款还规定，慈善组织出现违反《慈善法》的行为时，由县级以上人民政府民政部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下罚款，并没收违法所得；情节严重的，禁止其一年至五年内担任慈善组织的管理人员。不具有公开募捐资格的组织和个人擅自开展公开募捐的，情节严重时，也将对其处二万元以上、二十万元以下罚款，并退还违法募集的财产。假冒慈善组织骗捐的，由公安机关依法查处。

曾备受争议的“第二十六条”，此次也被修改完善。《慈善法》规定，“不具有公开募捐资格的组织或者个人，基于慈善目的，可以与具有公募资格的慈善组织合作，由其开展公开募捐”。

而本次的修改，则进一步明确合作方“不得以任何形式自行开展公开募捐”。并且，公募组织“应当对合作方进行评估，依法签订合作协议，在募捐方案中载明合作方的相关信息，并对合作方的相关行为进行指导和监督。”这一修改，针对如儿慈会等公募基金会肆意发展挂靠基金、地方合作点等“下线”的行为，做出了明确的规制。

“一些公募组织不珍惜自己的法律地位，做的事情已经远离了慈善的宗旨。一味追求募款数额，自己心甘情愿被‘通道化’。”北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍表示，“慈善应该是社会的底线、信任的底线，动什么都不要动慈善。《慈善法》不应该成为‘慈祥法’。”

回应热点，表明立法的态度

此次修法，也对公众关注的多个热点问题做了回应。

一是增加了第八章——“应急慈善”章节。自2008年汶川地震以来，“一方有难，八方支援”的应急慈善就成为中国慈善事业的重要一章。近年来，郑州、京津冀的暴雨水灾，甘肃地震，国际突发灾害救援持续牵动着人们的心。人们也越发意识到，应急慈善并非简单地捐款捐物，如何高效有序地整合信息、做好救援力量的调度，以及如何完善对社会力量参与救援的支持和管理体系，都是亟待关注的问题。

此次修改的一大亮点，便是针对这一领域首次出台了较为详细的法条。如明确了灾害发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当迅速承担应急救援的相应领导责任，依法建立协调机制，明确专门机构、人员，提供需求信息，及时有序引导慈善组织、志愿者等社会力量开展募捐和救助活动。

法律还对应急慈善的信息公开、报备手续等进行了明确。如无法在募捐前办理募捐方案备案的，可在捐款开始后十日内补办报备手续；募得的款物应当及时使用，且严格规定在应急救援阶段“至少每五日公开一次募得款物的接收情况”。

另外，也提及国家鼓励慈善组织、慈善行业组织建立应急机制，加强信息共享、协商合作，在灾难发生时鼓励慈善组织、志愿者等在有关人民政府的协调引导下依法开展或者参与慈善活动。

另一个亮点是“个人求助”相关规制首次被写入《慈善法》。近年来，多条社会新闻都暴露出一个普遍误区：人们常把给网络紧急求助的人汇款支持，或在水滴筹、轻松筹等平台出钱帮助大病患者的行为看作“公益慈善捐助”。但实际上，一直以来，这类行为仅被定义为“个人求助”，而非慈善范围。因此《慈善法》对这类行为未能有所规制，一旦出现问题，更多是靠《治安管理法》《民法》《刑法》等其他法律进行追责。大众认知和法律之间出现错位，由此引发一些误解和乱象。

此次修改，在末章“附则”中规定，个人因疾病等原因导致家庭经济困难，向社会发布求助信息的，求助人和信息发布人应当对信息真实性负责，不得通过虚构、隐瞒事实等方式骗取救助。另外，从事个人求助网络服务的平台应当经国务院民政部门指定，对通过其发布的求助信息真实性进行查验，并及时、全面地向社会公开相关信息。具体管理办法，需由国务院民政部门会同网信、工信等部门另行制定。

“尽管增加条款还不多、后续具体的规制条款还需等待，但它表明了一个立法的态度。”金锦萍表示，“一方面，个人求助行为和平台不是法外之地，一定要对它进行与慈善募捐信息发布平台等类似的规制。另一方面，法律并未把这个路径给堵死，仍然允许个人求助的存在。”

个人求助常涉及到互联网平台，此次关于互联网平台的增改内容，不光涉及到水滴筹、轻松筹这类发布大病求助信息的平台，也对民政部指定的互联网募捐信息平台作出规制，明确其能够承担的责任范围，让平台能做的归平台，法律能做的归法律。

比如，新增第二十七条，规定互联网公开募捐应当在国务院民政部门指定的互联网公开募捐服务平台进行，并可以同时在其网站进行。互联网募捐服务平台需提供公募信息展示、捐赠支付、善款使用情况查询等服务。无正当理由，不得拒绝为具有公开募捐资格的慈善组织提供服务，不得向其收费，不得在公开募捐信息页面插入商业广告和商业活动链接。

据了解，添加“无正当理由”一词，便是由互联网募捐平台业界代表提出的修改意见。“没有这个前缀时，即使我们审计发现某些项目存在一些触目惊心的问题，也没有权力把它从平台上拿下来，我们只能采取‘不推荐’的方式。这对捐赠人来说，是很大的伤害。”一位平台公益负责人表示，此次表述的修改，无疑为互联网募捐信息平台开了一扇窗户，在《慈善法》的支持下，平台更有 “底气”对涉嫌违法的慈善项目进行处理。

细化落实，生效之前不仅是等待

《慈善法》修改的背后，不少看似不起眼的细节，实际上都经过了多次推敲。 

一处可见的细节是在第二十二条中，关于何种慈善组织可以申请公募资格的规定，将原来的“登记满两年”的门槛降为“一年”，释放促进慈善组织积极性的信号。另外，本条中将原来的“向其登记的民政部门”申请公募资格改为“向办理其登记的民政部门”申请，修正了其中的表达硬伤和可能产生的误解，让慈善组织和政府部门执行规定时能更高效。

关于税收优惠政策的修改中也有不易察觉的细节。新增的第八十五条提到，税收优惠政策“具体办法由国务院财政、税务部门会同民政部门依照税收法律、行政法规的规定制定。”而在此前的修订草案中，“具体办法由国务院民政、财政、税务等有关部门制定”。在郑功成看来，此番将部门的前后顺序调换，透露出一个共识：慈善税收减免政策的主责机关是财政、税务部门而不是民政部门，完善税务优惠政策是国家财政与税务部门的重要职责。

“这一稿修改后，部门之间的责任就明确了。”郑功成表示，“像这样的词序调整等，细节的修改很多。每一个法律条文都是有深意的。”

新的《慈善法》将在2024年9月5日正式生效。郑功成指出，从法律通过到正式生效之间的这八个月并非无意义的等待，而是为下一步相关部门详细政策的出台留出足够的时间。将法律上高度概括、笼统抽象的条款一一细化并落到实处，才是一部法律真正“生效”的方式。

比如，关注度很高的个人捐赠税收优惠政策，在此次《慈善法》修改再次明确其必要性和责任方后，具体的税务法条还待进一步订正和落实。目前，根据相关税法，企业的公益性捐赠支出，免税扣除额度理论上最高可达48%；而个人所得税的捐款免税额度则较低，在综合所得、经营所得中扣除的，扣除限额分别为当年该项应纳税所得额的30%；在分类所得中扣除的，扣除限额为当月该项应纳税所得额的30%。业界普遍认为，提高个人捐赠的税收优惠政策、鼓励更多的个人捐赠，是促进慈善事业发展的有力手段。财政、税务、民政部门能否推动这一优惠政策的优化，仍然是业界翘首关注的问题。

另外，在个人求助的规制方面，也需要各平台进一步细化落实新法条，在9月5日前出台平台方的相关管理办法。水滴筹方面表示，目前公司已经积极响应修法，投入到其内部管理办法的制定中，包括明确平台自身定位、严格审核求助人提供信息的真实性、优化平台与求助人间的合约、细化平台公示信息内容、健全管理和惩罚机制等。

一些声音认为，本次《慈善法》的修改虽然释放一些积极信号，但对于部分热切关注的问题回应不足，还不够“解渴”。作为法学教授，金锦萍认同修法的内容与现实问题之间会存在一定差距，但法律系统的完善本就不是一次修改、一部法律能完成的。

“每一次都往最理想的期待去努力，‘打完折’后还有一定所得，修法就算是成功了。”金锦萍表示。她进一步指出，现行《慈善法》的“组织法”性质还不够彰显。慈善组织内部治理结构问题仍有待法律层面的规制完善，行业自律和外部监管间的均衡也需要法律去进一步推动。

郑功成则指出，不能期待一部法律去解决慈善发展的所有问题。面对更加严格的监管，他建议主管部门分类管理，“国家和政府对优质的慈善团队，应该要充分信任。”他希望，法律能够为优秀的慈善组织提供更大的空间和可能性。

作者：龚怡洁

图片来源：视觉中国、IC

图片编辑：张旭

值班编辑：杨永洁

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