王全泽:声环境治安案件中公安机关行政处罚权限分析|至正研究
王全泽,上海市第二中级人民法院行政审判庭社会管理纠纷审判团队法官助理
声环境治安案件中公安机关
行政处罚权限分析
——陶某不服终止案件调查决定一案
【裁判要旨】
以广场舞扰民案件为代表的声环境治安案件为近年来呈现的新类型案件。根据行政处罚法定的原则,拥有声环境治安案件处罚权的公安机关,其具体处罚权限取决于各单行法律法规的具体规定。在现有法律法规规定下,小区内广场无法划归至传统意义上的“公共场所”范畴内,公安机关对于发生于小区内广场的噪声污染行为并不当然具有处罚权。此外,涉案的《声环境质量标准》(GB3096-2008)系技术性标准规范性文件,并非行为性规范性文件,在无其他法律、法规配合援引使用的情况下,不能直接作为公安机关处罚的依据。
【案情】
原审原告:陶某
原审被告: 上海市公安局某区分局某派出所
原审被告: 上海市公安局某区分局
陶某于2018年5月3日19时30分许,向某派出所报警,称在本市某居民区小花园内有六至八人使用高功率音响设备播放音乐,分贝音量较大,影响陶某等居民的正常生活,对小区生态环境造成噪声污染。某派出所接到报警后,于当日20时15分许出警,经查,涉案现场没有违反《中华人民共和国环境噪声污染防治法》(以下简称《环境噪声污染防治法》)和《上海市社会生活噪声污染防治办法》(以下简称《噪声污染防治办法》)有关规定的行为。某派出所于次日受案,因案件反映的情况有一定时间跨度和复杂性,故于2018年6月1日依法延长办案期限三十日。某派出所后于同年6月26日根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第(一)项之规定,以没有违法事实为由,作出终止案件调查决定。陶某于同年8月2日签收该决定书,并于同年9月20日向某公安分局申请行政复议。某派出所于同年10月9日向某公安分局提交行政复议答复意见书和证据、依据。某公安分局后经复议审查认为,某派出所作出的终止案件调查决定并无不当,于2018年11月20日作出行政复议决定,维持上述终止案件调查决定。陶某仍不服,遂向原审法院提起行政诉讼,请求撤销某派出所所作出的终止案件调查决定,以及上海市公安局某区公安分局所作出的行政复议决定。
【审判】
一审法院经审理认为:根据《环境噪声污染防治法》和《噪声污染防治办法》的有关规定,任何单位和个人都有保护环境不受噪声污染的义务,并有权对产生社会生活噪声污染的行为向环保部门和公安机关投诉、举报。环保部门、公安机关对噪声污染的投诉、举报,应当及时进行处理,并将处理结果告知当事人。本案中,某派出所接陶某报警后至现场,经查没有噪声污染违法行为,后根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第(一)项关于没有违法事实的,经批准终止调查的规定,作出被诉终止案件调查决定,并无不当。某分局所作行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》的有关规定。陶某要求判决撤销被诉终止案件调查决定及被诉行政复议决定的诉讼请求,缺乏事实根据和法律依据。关于在案件审理过程中反映的因社会生活噪声产生的纠纷,建议可根据《噪声污染防治办法》第十五条规定的调解机制进行妥善处理。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定,判决驳回陶某的诉讼请求。判决后,陶某不服,提起上诉。
上诉人陶某上诉称:被上诉人某派出所认定现场“没有外置设备”,但对现场设备的性质、连接方式、播放方式、现场音量均未做有科学依据的鉴定,因此系其主观经验判断;被上诉人某派出所提供的执法记录仪视频无法证明被上诉人主张的“没有外置设备”的事实;被上诉人某派出所提供的接处警回执单及其处警后向110服务平台反馈的处警情况,只有“噪声扰民,现场劝阻”的情况反馈,并无“没有外置设备”的相应内容;被上诉人提供的处警民警6月25日的询问笔录,系处警50多天以后制作,内容基于民警的记忆,且因为该民警与被上诉人某派出所有隶属关系与利害关系,该询问笔录证明力有限。且该询问笔录中存在多处前后描述不一致、现场情况描述不清、关键信息错误的地方,如案件事发地点、使用设备类型和个数等,因此该询问笔录存在瑕疵;被上诉人某派出所在复议期间向被上诉人某公安分局提交的答复中说明其作出被诉决定的依据系《噪声污染防治办法》第十条,但该条文不适用于本案;被上诉人某公安分局所作维持复议决定所依据的《噪声污染防治办法》第七条,亦不适用于本案发生的场所;两被上诉人均未适用行政法规类的《声环境质量标准》(GB3096-2008),该份文件不应被效力更低的《噪声污染防治办法》排除适用;《噪声污染防治办法》第十五条规定的调解并非公安机关履职的前置性条款,更不能排除公安机关的履职义务;被上诉人某派出所作出被诉行政行为时未告知上诉人具体的复议权和诉权,且送达超过了法定期限;被上诉人某公安分局违法剥夺上诉人在行政复议期间的查阅权。因此,一审法院认定事实不清,证据不足,适用法律错误,违反法定程序,请求二审法院查明本案事实,撤销一审判决,依法改判或者发回重审。
被上诉人某派出所辩称:被上诉人处警民警在现场只看到了录音机,未发现有高音喇叭和外置设备,该事实可由笔录和执法记录仪视频予以证实;《声环境质量标准》(GB3096-2008)只是用来认定违法与否,但本案并不属于公安职权管辖范围,且行为地点也不符合《噪声污染防治办法》所规定属于公安机关管辖地点,故未予适用;由于该案属于纠纷类案件,被上诉人一直在进行调解,对处警民警做询问笔录的日期并不违反法律规定;根据现行公安机关办理行政案件的规定,只有行为人存在违法行为的情况下才需要事先告知被处罚人,本案中无违法行为;因文书统一格式,未载明相关当事人行政复议和诉讼权利,但并不妨碍当事人权利行使;被诉案件终止调查决定作出在法律期限内,并无不当,送达延迟是因为上诉人的原因未到所领取。因此,请求驳回上诉,维持原判。
被上诉人某公安分局辩称:《声环境质量标准》(GB3096-2008)内并未规定需要公安机关进行处罚的内容,因此不适用于本案;本案涉及证据主要是法条依据、受案笔录和结案终止调查决定书,其中笔录、受案和结案决定书上诉人都已获取,法条于复议决定书中也已注明,因此被上诉人认为已无另行安排查阅的必要,并未剥夺上诉人查阅相关材料的权利。因此,请求驳回上诉,维持原判。
二审法院认为,根据《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)第五十八条之规定,公安机关对违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定,制造噪声干扰他人正常生活的,处警告;警告后不改正的,处二百元以上五百元以下罚款。《环境噪声污染防治法》第六条第三款规定,各级公安、交通、铁路、民航等主管部门和港务监督机构,根据各自的职责,对交通运输和社会生活噪声污染防治实施监督管理。《噪声污染防治办法》第三条第二款规定,公安机关按照法定职责,对社会生活噪声干扰他人正常生活的行为实施行政处罚。因此,公安机关具有对社会生活中噪声污染防治进行监督管理的职权。本案中,被上诉人某派出所在接到上诉人报警后前往事发现场,并未发现《环境噪声污染防治法》第五十八条第(一)项规定的“高音广播喇叭”;且事发时间并非《噪声污染防治办法》第七条所规定的“每日22时至次日6时”的时间段,也未发现带有外置扩音装置的音响器材,因此现场并无应由公安机关进行管理和处罚的违法行为。被上诉人某派出所据此作出“没有违法事实”的被诉决定,适用法律正确,认定事实清楚。上诉人主张案发现场的噪声超过了《声环境质量标准》(GB3096-2008)所规定的分贝数,属于《治安管理处罚法》第五十八条规定的“违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定”的情形。对此,本院经审查认为,《声环境质量标准》(GB3096-2008)系环境保护部所颁布的规范性文件,规定了五类声环境功能区的环境噪声限值及测量方法,属于技术性标准,其中未对行为作出规范,亦未规定处罚及相关职权的内容,因此不能直接依据《声环境质量标准》(GB3096-2008)认定某一行为是否属于《治安管理处罚法》第五十八条规定的违法行为。被上诉人某派出所2018年6月26日作出被诉决定,迟至2018年8月2日送达上诉人陶某,办案程序上存在瑕疵,但鉴于被上诉人某派出所在被诉决定送达前已与上诉人进行过沟通,所以此程序瑕疵尚不构成程序违法。被上诉人某公安分局在收到上诉人案卷查阅申请书后,考虑到上诉人之前已经获取其申请查阅的相关材料,未安排上诉人查阅。该做法虽未对上诉人实际权利造成影响,但被上诉人某公安分局并未与上诉人就此问题进行充分沟通,导致上诉人在诉讼活动中对此仍持异议,希望被上诉人在今后的工作中对此问题进一步改进。
据此,二审判决驳回上诉,维持原判。
【评析】
不同于发生于工业生产、建筑施工、交通运输、商业经营等过程中的噪声污染行政案件,声环境治安案件发生于社会生活中,此类案件中违法行为产生的危害一般来说较小,所侵害的对象也相对具体,故此类案件的处罚主体是负有维护社会治安秩序的公安机关。因为与其他噪声污染行政案件具有显著区别,因此有必要将其单独区分对待。以广场舞扰民为代表的声环境治安案件数量近年来呈现出上升趋势,也是公安机关职权范围内比较复杂的一类案件,具有调查难、取证难、化解纠纷难等特点。声环境治安案件一般来说案情并不复杂,但在法律适用与法律解释上却存在争议问题,本案的主要争议焦点之一就是公安机关对发生在小区内的声环境治安案件有无处罚权限。
一、声环境治安案件处罚权限主体
依据处罚权法定的原则,行使行政处罚权应有明确的法律规定。《环境噪声污染防治法》第六条规定:国务院环境保护行政主管部门对全国环境噪声污染防治实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境噪声污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁路、民航等主管部门和港务监督机构,根据各自的职责,对交通运输和社会生活噪声污染防治实施监督管理。从该条规定我们可以看出,根据调整行为对象的不同,有关噪声污染的行政处罚权被分别赋予给不同机关,因此对噪声污染防治负有监管责任的主体呈现多元化,环境保护行政主管部门、各级公安、交通、铁路、民航等主管部门和港务监督机构均负有部分噪声污染防治的监管职责。
但不同于发生于工业生产、建筑施工、交通运输等过程中的噪声污染行政案件,声环境治安案件的处罚主体是负有维护社会治安秩序的公安机关。《治安管理处罚法》第五十八条规定:违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定,制造噪声干扰他人正常生活的,处警告;警告后不改正的,处二百元以上五百元以下罚款。从该条规定中可以看出,公安机关对于噪声污染的违法行为具有处罚权。此外《环境噪声污染防治法》第五十八条还规定了三种由公安机关给予警告,可以并处罚款的违法行为:
(一)在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭;
(二)违反当地公安机关的规定,在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动,使用音响器材,产生干扰周围生活环境的过大音量的;
(三)未按本法第四十六条和第四十七条规定采取措施,从家庭室内发出严重干扰周围居民生活的环境噪声的。
本案中,上海市人民政府颁布的防治社会生活噪声污染的地方政府规章《噪声污染防治办法》,其中第十九条规定了由公安机关进行行政处罚的三种行为:
(一)违反本办法第六条第一款规定,在室外使用音响器材招揽顾客的;
(二)违反本办法第七条规定,在禁止时段开展使用乐器或者音响器材的健身、娱乐等活动的,或者使用带有外置扩音装置的音响器材举行健身、娱乐等活动的;
(三)违反本办法第十二条第一款规定,有居民投诉噪声干扰并经居民委员会、业主委员会或者物业服务企业证实的,或者有其他证据可以证实该噪声干扰他人正常生活的。
这三项内容分别涉及了社会生活中商业活动、健身娱乐活动、装修活动所产生的噪声污染行为,进一步明晰了公安机关的处罚权限。
综上,公安机关在声环境治安案件中处罚主体地位和权限内容应根据违法行为发生的具体地点和违法行为内容进行确定。
二、声环境治安案件处罚权限内容
声环境治安案件处罚权限内容中重要的一项是违法行为发生的场所。《环境噪声污染防治法》第四十五条第二款规定在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动,使用音响器材可能产生干扰周围生活环境的过大音量的,必须遵守当地公安机关的规定。本条规定与该法第五十八条第(二)项一致,规定了噪声污染行为发生的场所为“城市市区街道、广场、公园等公共场所”;《噪声污染防治办法》第七条第一款也规定“每日22时至次日6时,在毗邻噪声敏感建筑物的公园、公共绿地、广场、道路(含未在物业管理区域内的街巷、里弄)等公共场所,不得开展使用乐器或者音响器材的健身、娱乐等活动,干扰他人正常生活。”本项规定里对噪声污染违法行为场所的规定为“毗邻噪声敏感建筑物的公园、公共绿地、广场、道路(含未在物业管理区域内的街巷、里弄)等公共场所”。
从这两条规定中,我们可以看出立法者的侧重点在“公共场所”。本案中的小区内小广场是否属于这两项规定中的“公共场所”,涉及了噪声污染违法发生的场所认定,从而对确认是否属于公安机关的处罚权限造成了影响。“公共场所”这一不确定性法律概念在本案适用的法律法规中并没有明确的界定,我们可以借由其他法律法规中对“公共场所”的界定作为本案的参考。
国务院2016年修订的《公共场所卫生管理条例》第二条规定了此条例适用于以下的公共场所:宾馆、饭馆、旅店、招待所、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座;公共浴室、理发店、美容店;影剧院、录像厅(室)、游艺厅(室)、舞厅、音乐厅;体育场(馆)、游泳场(馆)、公园;展览馆、博物馆、美术馆、图书馆;商场(店)、书店;候诊室、候车(机、船)室、公共交通工具;上海市人民政府2015年颁布的《上海市公共场所人群聚集安全管理办法》第三条第一款规定,本办法所称人群聚集公共场所,是指下列场所:
(一)景区(点)、公园、轨道交通站点、机场航站楼、客运车站、客运码头、展览场馆、体育场馆、文化娱乐场所、商场、集贸市场;
(二)医院、学校、宗教活动场所;
(三)人群经常聚集的广场、道路等其他公共场所。
从上述的两个行政法规和规章所规定的“公共场所”来看,我们可以归纳出 “公共场所”的两个基本属性:
1、人员流动性大。上述条文中规定的场所,均为面向不特定人群开放,且人群流速较快,即人员更替快。
2、人员数量大。上述场所里的人群,除特定的营业性场所外,均具有人员数量大的特点,即人数众多。
相比而言,小区内的小广场多为小区业主使用,在物业管理完善的小区,除业主之外的外来人员也很难进入小区。因此不具有“公共场所”上述的两个特点。加之小区内小广场作为物业管理区域,本应属于业主自治权范围内场所,公权力也不宜过多干涉,这一点,从《噪声污染防治办法》第七条对“道路”的释意中也可看出——道路含未在物业管理区域内的街巷、里弄,该条体现了立法者排除物业管理区域的本意。
小区内广场除了不符合以上“公共场所”的特征性解释之外,上述两条文中的“等”也将小区内广场排除在外。根据最高人民法院2004年印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中对关于法律规范具体应用解释问题部分的规定,“法律规范在列举其使用的典型事项后,又以‘等’、‘其他’等词语进行表述的,属于不完全列举的例示性规定。以‘等、‘其他’等概括性用语表示的事项,均为明文列举的事项以外的事项,且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。”而小区内广场与城市市区街道、广场、公园等明显分属不同性质场所,因此“等”的解释也无法将小区内广场涵盖在“公共场所”概念之中。综上,小区内的广场、空地等,不宜解释成《环境噪声污染防治法》和《噪声污染防治办法》中规定的“公共场所”。因此,本案中小区内跳广场舞的行为并非《环境噪声污染防治法》和《噪声污染防治办法》中规定的噪声污染违法行为,公安机关作出被诉决定并无不当。但是小区内广场跳广场舞的行为又确实引起了邻里矛盾和行政纠纷,故还需要立法的进一步明晰。
三、《声环境质量标准》的性质分析
《治安管理处罚法》第五十八条规定:违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定,制造噪声干扰他人正常生活的,处警告;警告后不改正的,处二百元以上五百元以下罚款。此条规定了公安机关对声环境治安案件的处罚权,但是这里也涉及到了本条文中“违法行为”认定的问题。即“违法行为”中的“法”是指广义上的法律规范性文件,还是狭义上的法律。本案中,公安机关并未发现事发现场存在违反《环境噪声污染防治法》和《噪声污染防治办法》规定的噪声污染行为,并依此认定不存在《治安管理处罚法》第五十八条中规定的“违法行为”,从而作出被诉决定。上诉人认为,小区内跳广场舞违反了环境保护部颁布的《声环境质量标准》(GB3096-2008)中有关环境噪声分贝标准的相关规定, 属于《治安管理处罚法》第五十八条中规定的“违法行为”。
传统的法律规则包含假定条件、行为模式、法律后果三要素,但是本案中上诉人提出应当适用的《声环境质量标准》(GB3096-2008)是设定标准的技术性规范性文件,并无完整的法律规则三要素,因此无法单独作为规范行为的依据,公安机关也不能直接通过适用该文件进行处罚。因此,《声环境质量标准》(GB3096-2008)需要有其他“中介性”的法律法规“援引”才能予以适用,其效力具有依附性,即随其他法律法规的适用而适用。而本案中适用的法律法规均无引用该技术性规范性文件的规定,所以上诉人依据《声环境质量标准》(GB3096-2008)主张本案中跳广场舞的行为属于《治安管理处罚法》中“违法行为”,不应予以支持。