黄锡生、高颖文：自然资源资产产权制度建构的逻辑主线研究
摘要：自然资源资产所有权制度与使用权制度是自然资源资产产权制度建构的逻辑主线，是健全制度体系的重要依据。我国自然资源资产所有权制度设计的根据是对自然资源资产公共属性的确证，通过公私利益的平衡与协调，保障公民享有充足的资源生存和发展的权利，维护国家和社会可持续发展。自然资源资产使用权制度的建构和完善应遵循权利内在价值层次，依照“生存性、战略性、生态性、公共性、经营性”的顺位配置自然资源资产使用权，以便协调处理权利冲突，保障各类产权高效协调运行。
关键词：自然资源；产权制度；逻辑主线；所有权制度；使用权制度
目次
一、自然资源资产产权制度逻辑主线的理论证成
二、自然资源资产所有权制度的建构依据
三、自然资源资产使用权制度的层次构造
结语
自然资源资产产权制度是改善生态环境、提高资源利用效率，促进生态文明建设的基础性制度，是中央高度重视的重要战略议题。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出要健全自然资源资产产权制度；2015年9月，中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》把健全自然资源资产产权制度列为生态文明体制改革八项任务之首；2019年4月，中共中央印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系；2020年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出全面提高资源利用效率，健全自然资源资产产权制度和法律法规；2022年10月，党的二十大报告提出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。因此，探究自然资源资产产权制度建构的逻辑主线，具有重大理论价值和实践意义。
虽然我国已经形成了以《宪法》和《民法典》为基础、以各自然资源单行法律为主体的自然资源资产产权法律体系，但还存在诸多方面的制度缺陷，其原因在于自然资源资产所有权制度的规范属性界定不清、使用权配置缺乏层次性的逻辑考量。基于此认识，本文拟展开针对自然资源资产产权制度建构的逻辑主线，即自然资源资产所有权制度与使用权制度的规范依据、理论基础与逻辑结构、权利层次的研究，为我国自然资源资产产权制度的完善提供理论指引。
一、自然资源资产产权制度逻辑主线的理论证成
自然资源资产产权制度建构须遵循一定的主线脉络。产权制度是制度化的产权关系，自然资源资产产权制度是自然资源资产所有、使用、转让等法律制度的总称。自然资源资产产权制度尽管在权利构成、权力配置与制度目标等方面与过去的自然资源物权制度存在区别，但所有权制度与使用权制度仍是产权制度建构最重要的两条逻辑主线。
（一）自然资源资产所有权制度是产权制度建构的基础和保障
自然资源资产所有权是产权产生的起点，围绕自然资源资产的其他一切权利都是以所有权为基础派生而来。产权是针对资产的财产性权利，是关于资产的复合权利束，具有可让渡性，包含了传统物权中的占有、使用、收益、处分等权能。作为财产性权利，自然资源资产产权的一切权能都源自所有权的权能，只有以明确的所有权权属与范围为基础，才可能产生可支配、处分的产权权利。
在我国法律语境下，自然资源资产所有权制度更是产权制度的基础与保障。我国自然资源资产产权制度的建构以自然资源资产公有制（包括国家所有与集体所有）为基础，国家所有权与集体所有权通过权能分离和委托代理将具体权能让渡给具体机构或个人，实现自然资源资产使用权、经营权等权利配置与实现。此外，所有权公有制度是自然资源全民所有的制度保障，并能够为平衡公私利益、统筹资源配置、保障资源安全奠定最根本的制度基础。
（二）自然资源资产使用权制度是实现效率价值的关键
《孟子》云：“文王之囿，方七十里，刍荛者往焉，雉兔者往焉，与民同之。民以为小，不亦宜乎？”“文王之囿”的典故充分说明，资源能否充分高效利用，为民众创造更多福祉，关键不在于资源归谁所有，而在于如何安排资源利用。提高资源利用效率是自然资源资产产权制度的重要功能，在自然资源资产产权的各种权能之中，对资源的有效占有和使用是产权实现的重要途径，因此，自然资源资产使用权配置是提高资源利用效率的关键。
在我国法律语境下，一方面，国家和集体作为自然资源资产所有权主体具有虚拟性，无法实现对资源的实际支配，必须依靠对自然资源各种有用性权利的设置，通过自然资源的非所有利用，实现对自然资源有效利用及其权利的实际运作。另一方面，自然资源资产涉及的公私利益价值具有复杂性与层次性，只有在资源利用的动态过程中，才能实现各种价值的协调与要素优化配置。
综上所述，自然资源资产所有权制度与使用权是我国法律语境下自然资源资产产权制度建构的两大逻辑主线。在此基础上，所有权制度建构与完善应当遵循保障自然资源公共属性与合理平衡公私利益的制度依据展开，使用权制度的完善应当遵循权利的逻辑层次，实现权利的分层配置，提高资源利用效率。
二、自然资源资产所有权制度的建构依据
我国《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”该条文规定了自然资源归属国家、集体所有，但并未对自然资源国家、集体所有权进行正面定义和定性，引发了关于自然资源资产国家所有权公私性质的争议。争议观点大致可分为三种：公权说、私权说与混合所有权说。公权说认为，自然资源资产国家所有权本质上是国家的公权力，应以公权力配置的基本原则和原理约束和规范国家所有权；私权说认为，自然资源资产国家所有权是私法物权，与民法上其他所有权并无本质区别，国家所有权的权利配置也应遵循民法中的物权规定和原则；混合所有权说认为自然资源资产国家所有权既包含公权力成分，也包含私权利成分，根据对公私权能的层次结构解读的不同又可以细分为“双重属性说”“双阶构造说”“三层结构说”“权利层次说”等不同观点。除上述观点外，还存在通过国家所有权确认所有制性质的“国家所有制说”，以及通过国家所有权的宪法规制机能或制度性保障机能界定所有权性质的观点。
可见，自然资源国家所有权性质之争主要围绕以下焦点展开：第一，国家所有权能否界定为纯粹的私法权利或公法权力，仅适用私法或公法规范，排除另一种规范的适用；第二，若国家所有权不能界定为纯粹的私权或公权，而是同时包含两种性质的权能，两种权能的结构应如何呈现，应如何确定适用的规范。但无论采取哪种思路，上述学说对规范和约束公权力，避免政府利用国家所有权过度与民争利，保障自然资源的公共性的认识是一致的，只不过采取的规范根据不同。从而，国家所有权性质之争的本质是适用规范之争：若国家所有权是公权力，应适用约束公权力为基础逻辑的公法规范；若国家所有权是私权利，应适用以平等保护权利、尊重意思自治为基础逻辑的私法规范；若两者兼具，应区分不同情形，对公权力性质的权能适用公法，反之适用私法，两种情形之间存在一定逻辑次序。这一争议进一步体现为，国家对于自然资源，是扮演公权力管制者的角色，还是扮演平等经营和交易的私主体角色，或者何时扮演管制者角色，何时扮演私主体角色。
本文认为，自然资源资产所有权的建构依据是自然资源公共属性的确证与公共利益的保护，自然资源所有权公私属性的不同设计仅征表对公私利益的侧重有所不同，从而为其他产权配置奠定基础，而并不直接决定资源利用方式和效率。
（一）自然资源资产所有权制度建构的规范依据
自然资源资产国家所有权性质之争的本质是适用规范之争，同理，集体所有权的性质同样涉及相同的问题。上述问题必须回到自然资源资产所有权设计的规范依据之中才能得到解决。
《宪法》第9条规定自然资源归属国家所有与集体所有的规范目的，是对我国《宪法》第6条规定的生产资料全民所有制经济制度在自然资源层面上的规范确证。《宪法》第9条并不是关于“所有权”的规定，仅规定了自然资源归国家所有的“所有制”形态，并非对国家所有权的直接规定，而是制度性保障条款，本身不能产生实体法上的权力或权利，不能成为法律主体行使权力/权利、获得法律救济、发生法律效果的规范根据，而是自然资源领域公有制的基本经济制度在宪法层面上的规范确证。
在宪法所有制规定的基础上，《民法典》第246条规定了国家所有权，第247至251条列举了其范围，第260条规定了集体所有权。本质上，《民法典》的规定是对宪法所有制规定在私法中实体权利的确认，具有衔接自然资源宪法上所有权与民法上所有权的功能。经过《宪法》第9条对第6条经济制度在所有制层面的规范确证，再到《民法典》对《宪法》第9条实体法的权利确证过程，《宪法》中的全民所有制才正式以实体性的国家所有权与集体所有权的形式确定下来。因此，国家所有权与集体所有权是对《宪法》全民所有制的实体法确证，反过来，我国自然资源资产所有权的规范依据正是《宪法》中的自然资源的全民所有制。所以，保障自然资源全民所有制，是我国自然资源资产所有权的规范依据。
分析国家和集体所有权保障资源全民所有制的原因，一方面在于我国社会主义公有制的经济制度，另一方面在于自然资源本身的公共属性。自然资源作为人类生存必要的共同物质基础，与全体社会成员的生存、经济发展及社会进步呈现出强关联性，与人类社会每一个体的利益息息相关，呈现出重要的公共属性，应作为公共用物由全民共享，早在罗马法时代已存在此种认识。即便是以私有制为基本经济制度的国家，也大多规定自然资源归国家所有，以保障自然资源公共属性的贯彻。国家所有条款的目的是实现对国有财产的保护和合理利用，对抗任何组织和个人的恣意使用，从而实现附着于其上的公共目的。此外，农村土地、森林等资源是农业生产和经营的基础，同时直接关系农民私人利益与集体共同利益，规定集体所有也是旨在保障上述资源为集体全体成员所共有的公共属性的前提下，实现集体成员对上述资源的直接有效支配，本质上是资源全民所有的另一种表现形式。据此，《民法典》对于自然资源国家与集体所有权的规定，是对自然资源全民所有的公共属性的实体法确证，以及为其他自然资源资产产权的配置提供实体性权利基础。
因此，国家所有权性质之争执迷于表象上的权利性质，却忽视了问题的关键：我国自然资源资产所有权的规范依据，是对自然资源全民所有的公共属性的确证，以国家和集体所有权的形式保障全民所有自然资源合理利用，保障自然资源全民所有的公共属性，最大限度保障公共利益，实现与私人利益的平衡与协调。
（二）自然资源资产所有权制度建构的理论基础
我国自然资源资产所有权制度设计的依据，能够通过国家保障公民资源权充分实现的义务得以证成。公民资源权是公民享有充足的资源实现自身生存与发展的权利，权利内容包括合理利用自然资源，共享自然资源开发利用成果。其中，以占有为实现条件的合理利用自然资源的权利属于生存权，非以占有为实现条件的共享自然资源开发利用成果的权利属于发展权。国家保障公民资源权的实现，是我国自然资源资产所有权制度保障自然资源公共属性，实现公私利益平衡的理论依据。
首先，我国自然资源资产所有权制度设计决定于国家保障公民资源权实现的积极义务。资源权是公民的基本权利，公民的基本权利就是国家的义务，国家作为全体公民的代表，应履行全面统筹监管自然资源有序高效利用，保障公民资源权充分实现的义务。国家的保障义务分为积极义务和消极义务，消极义务是指国家要避免干预公民合理利用自然资源的自由，积极义务是指国家要在保护自然资源的基础上实现全民共享的资源福利的增进。
国家履行增进资源福利的义务，要求国家对自然资源开发利用予以统筹规划管理，建立相应制度保护资源安全与可持续发展，保障资源利用和利益共享的公平，实现资源高效利用，充分实现产权制度各项价值追求；相对地，公民享有资源权的同时也应承担合理利用资源，避免资源浪费的消极义务，公民的这一消极义务反过来要求国家对资源利用行为履行监管的积极义务。建立相应法律制度是国家履行义务的主要方式，因此，自然资源资产所有权制度应以实现国家对自然资源资产的有效统筹监管，保障资源高效利用的目标为设计依据。
对应所有权制度，一方面，公民资源权的权利属性，要求国家保障资源全民所有、全民共享的公共属性。由国家作为全体公民的代表，享有并行使大部分自然资源资产所有权，集体作为特定群体公民的代表（主要是从事农业生产需要直接支配土地等资源的群体）直接行使农业生活生产直接相关的自然资源资产所有权，才能最大程度地保障资源权的公共属性。另一方面，公民资源权的实现，要求国家实现对资源的有效统筹管理，尤其是对资源利用不合理、不公平，造成资源浪费或流失的情形要及时有效地通过国家强制力予以干预。由国家代表公民享有大部分自然资源，尤其是关系国计民生等重要公共利益的自然资源资产所有权，能够为国家对资源的有效统筹管理，保障资源的安全和可持续发展奠定坚实的权利基础。上述两方面依据中，公民资源权的公共属性主要对应国家对自然资源资产所有权的所有者权利；公民资源权对国家履行统筹监管义务的要求则主要对应国家对自然资源资产所有权的监管者权力。
其次，我国自然资源资产所有权制度设计还决定于公民资源权的实现对协调和平衡公私利益的要求。如上所述，制度的秩序价值决定了，资源权的实现需要国家通过法律制度平衡自然资源涉及的各种利益关系，实现各种利益的有序协调发展。自然资源是全人类生存发展的共同物质基础，同时关系社会整体的公共利益与公民个人的私人利益，资源利用的最终目的是增进社会整体福祉。社会福祉增进不是利益斗争的结果，只能通过利益协调和均衡发展得以实现。因此，自然资源资产所有权制度设计不仅需要保障资源的公共属性，保障国家对资源的有效统筹监管，还应在此过程中实现对公私利益的平衡和协调。
对应所有权制度，国家代表最广泛公共利益，集体代表特定范围内的公共利益，由国家和集体作为全体公民的代表，享有和行使自然资源资产所有权，能够最有效地在保障公共利益的基础上实现对公私利益的调整和平衡。第一，国家和集体所有权的公共性质要求，以所有权为基础产生的其他资源产权的行使，必须以保护自然资源体现的公共利益为前提，这也是公民资源权性质的要求；第二，国家和集体所有权最终体现为每个人公平利用和分享自然资源的权利，即每个个体利益和福祉的增加；第三，以国家和集体所有权为基础，能够配置体现私益价值的产权，保障私主体充分参与资源要素市场化配置的各个阶段，实现私人利益与公共利益的协调与社会整体福祉的增进。
综上所述，国家保障公民资源权实现的积极义务决定了我国自然资源资产所有权制度以保障自然资源的公共属性，有效协调和平衡公私利益为设计依据。
此外，尽管自然资源资产所有权制度是其他产权制度的基础，但单纯依靠公有制或私有制的所有权制度，并不能直接实现资源利用效率的提高。我国的历史经验与域外制度经验充分表明，单纯采取公有还是私有模式的所有权制度，都无法妥善解决资源浪费问题，无法实现资源的高效利用。仅依靠自然资源资产所有权的私有化，无法避免过度市场逐利造成的资源浪费和过度开发。例如，瑞典、日本等国家历史上经历了由于不加限制的私人产权造成的森林资源或水资源的浪费和破坏，才逐步确立了通过政府干预限制私有产权的模式。反之，单纯依靠自然资源资产所有权的公有化也不能有效提高资源利用效率，我国过去所有权制度不完善造成的产权虚置和资源浪费现象已经充分说明了这一问题：尽管规定了自然资源归国家所有，但并未建立起保障所有权有效行使的制度，造成“所有者不到位”，产权主体虚置，产生了大量资源浪费和破坏现象，产生了“单一的自然资源公有产权已经筑成自然资源合理开发利用的障碍”的制度困境。单纯通过所有权公有或私有化，都无法实现提高资源利用效率，保障资源可持续发展的目标。这是因为，无论所有权制度采取何种模式，自然资源本身的公共属性都不会改变，自然资源资产所有权制度设计始终应围绕公共利益保护与公私利益平衡问题展开。
因此，自然资源资产所有权制度的性质差异，本质上只是公共利益保护与公私利益平衡的侧重有所不同，所有权制度的性质，与资源利用效率之间不存在直接的正相关性。应当注意的是，所有权制度是自然资源资产产权制度体系中其他制度的基础和保障，能够间接作用于资源利用效率的提高。采取适合资源利用情况和社会发展水平的所有权制度，充分发挥制度功能，是自然资源资产产权制度建构的重要逻辑主线。
我国自然资源全民所有的制度为公共利益的保护提供了规范根据，为资源的可持续利用和社会的可持续发展提供制度性保障。但所有权制度只是自然资源资产产权制度中的一个部分，保护自然资源合理利用的目标不可能单纯依靠所有权制度实现，应进一步具体化为其他法律制度。
（三）自然资源资产所有权制度的完善路径
1.明确区分所有者权利与监管者权力是国家所有权充分行使的前提。长期以来，我国存在自然资源资产所有者缺位造成的资源浪费与破坏问题。2015年国务院《生态文明体制改革总体方案》中提出要“区分自然资源资产所有者权利和管理者权力”。合理划定所有者职责与监管者职责，是区分不同资产类型所有权行使机制的基础。政府部门兼具行政权力与民事权利，如不对所有权与监管权进行区隔，将导致自然资源资产保值增值与自然资源整体保护目标的落空：一方面，单纯通过行政权配置自然资源资产容易导致利用效率低下、资产流失；另一方面，如果由所有者行使监管权力，所有者的收益增值权能可能影响行政监管权的行使的公正性，容易造成超出资源环境承载能力的过度开发。因此，明确主管部门所有者职责与监管者职责的界限，两项职责相互独立、相互协调、相互监督，有利于区分政府机构公权与私权行使模式，有助于确定权利和权力行使过程中对公私利益的偏重和协调，实现制度秩序价值。
产权制度与行政制度的协调配合可以完善资源市场，使其富有绩效地发展。所有者权利的行使应遵循《民法典》关于占有、使用、收益和处分等权能以及市场交易规则的规定，占有全民所有自然资源资产，参与自然资源资产使用权流转并获得资产收益，行政机关以机关法人身份参与市场交易，性质是受法律保护的平等民事主体，对所有者权利范围内的自然资源资产享有管理和处置配置的权能。例如，对可能造成严重生态后果的国有自然资源开发利用，可在资源处置配置环节进行严格把控；监管者权力则是围绕自然资源资产生态保护、环境污染治理、税收征收等国家和公共利益，在空间规划、环境监测、主体资质、违法违规行为查处等方面对自然资源开发利用进行监管的行政权力。从资产类型上看，经营性自然资源资产所有权的行使应主要通过民事法律调整；公益性自然资源资产所有权行使还具有公共利益维护的管理职能，主要通过有效行政监管确保所有权行使符合公共利益。
2.完善国家所有权委托代理行使机制与资源清单制度。目前，中央层面由国务院及下设自然资源主管部门统一代表全民行使所有权的形式已经基本确立，但地方政府行使所有权的形式与权能内容有待明确。为此，应完善国有自然资源资产所有权行使的“委托代理”机制。《生态文明改革总体方案》首次提出“中央和地方政府分级代理”行使所有权职责的要求，在此基础上，《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》要求形成“国务院代表行使+自然资源主管部门统一代表行使+特别法委托协议委托行使”的委托代理层级结构，以资源清单作为委托代理依据。自然资源清单制度实际上发挥了“资产管理权力清单+委托代理权利清单”的双重作用，不同自然资源资产的委托代理事项、责任承担事项、权益落实等以资源清单为依据，对权利主体外观与所有权行使范围加以明确。委托代理机制与资源清单制度的完善包含以下方面：
第一，明确中央与地方各级政府代行所有权的主体与范围。事关国家安全的战略性自然资源资产和重要生态功能区域国家公园、国家级自然保护地、重点生态功能区、国有重点林区、生态功能重要的湿地草地、大江大河大湖和跨境河流的所有权由国务院自然资源主管部门代理行使；经营性自然资源应以资源储量、范围等因素为依据，由省、市地方政府分级代理；自然保护地等公益性自然资源资产，应以管理机构作为代理主体，没有设立管理机构的应根据保护地级别，以省级政府代理行使为主，市级政府代理行使为辅。
第二，完善国有公益性自然资源资产的所有权行使方式。国有公益性自然资源的所有权强调全民共有、共享、共建，突出全民公益性理念，依托行政权力的引导建构，通过生态产品价值实现机制，为可持续性转型引导公益性资源资产经济价值实现提供政策工具箱，健全生态产品价值实现机制，实现公益性自然资源资产生态利益与经济利益的双向增进。
第三，明确所有权委托人与代理人的资产管理权责，明确委托代理内部的监管公法法律关系。授权方式、范围与内容信息的明确性与相对人的权益的确定性息息相关，进一步关系到产权与产权市场的稳定，资源清单须明确委托代理的权利外观、范围与具体权责事项。
第四，明确资产收益比例，与自然资源资产管理央地事权与财权划分相匹配。通过资源清单明确收益比例，避免所有权代行主体在经营性自然资源资产出让中追逐经济利益或推诿资产管理职责，消除因产生央地受益分配不均产生的负外部性影响，以确保在资源收益分配过程中实现制度的公平价值。
3.明确集体所有权主体范围，夯实农村土地“三权分置”的权利基础。党的十八届三中全会决定推行农村土地“三权分置”的经营模式，是指将农村土地的所有权、承包权、经营权相分离，促进农村土地经营权的流转，既能实现土地产权的整体效用，又能实现各权利的独特功能。其中，土地集体所有权是基础性权利，承包权与经营权由所有权分离产生，明确集体所有权的主体和权利范围是实现权利分置的前提。
当前，农村土地“三权分置”建设已经取得了一定成效，但仍存在一些亟待解决的问题。首要问题是作为集体所有权主体的集体成员范围不够明确。尽管《民法典》第262条规定由集体经济组织或村委会、村民小组代表集体行使自然资源集体所有权，形式上明确了农村集体经济组织和村民委员会特别法人地位，但实际行使集体土地所有权的主体仍然不够明确，容易造成所有权主体事实缺位，引起集体所有自然资源资产所有权价值被低估、代表行使主体存疑、收益分配不合理等问题。
村民委员会与村民小组可作为集体所有自然资源资产所有权的过渡性行使主体，但并非资产运行的专门主体，长远来看，不利于集体自然资源资产的市场化经营。集体所有自然资源资产的经营性与增值性决定了所有权代表形式主体的专业性。随着城乡差距缩小，共同富裕目标的推进，农民集体与集体中的农民所享有的权利形态，都呈现出向民法法人的组成结构发展的趋势，所有权主体应逐渐过渡为集体经济组织，推进集体经济组织法人化改造，完善对外行使集体所有权的机制，在此基础上通过承包权与经营权的合理配置实现“坚持集体所有权、稳定农民家庭承包权、搞活经营权”的政策要求。
此外，随着城乡一体化进程推进和人口流动日益活跃，城市与农村之间的界限呈现出逐渐模糊的趋势，农村集体的人员组成也不再固定。随着农村产业结构调整和城镇资本的引入，农业生产形式也逐渐与过去承包到户的生产形式相区别。在这一发展背景下，未来农村土地是否应继续维持现行集体所有模式，应如何根据农村产业形式和人口结构适时合理改革集体所有权制度，将是未来发展进程中应当探索的重要议题。
综上所述，自然资源资产所有权的设计依据是确证和保障自然资源的公共属性，在保障公共利益的基础上有效平衡公私利益。以所有权制度为基础，要实现自然资源资产经济效率、生态效率和社会效率的统一协调提高，还需要其他制度加以保障，其中一条重要途径是完善自然资源资产使用权制度。
三、自然资源资产使用权制度的层次构造
自然资源资产使用权制度涉及的权利类型多样、资源内容丰富、利益价值复杂，可以说是整个自然资源资产产权制度中最为复杂的部分。为提高资源利用效率，合理解决权利冲突问题，使用权制度构造的关键在于厘清权利内在价值的逻辑层次。
（一）自然资源资产使用权内在价值的逻辑层次
自然资源资产产权制度应在产权配置全过程中有侧重地平衡公益价值与私益价值，兼顾安全与效率。在自然资源资产利用过程中，公益价值与私益价值内部还存在复杂的价值层次，这决定了使用权制度构建须分类别、分层次地配置和协调不同价值。
在公益价值层面，自然资源的社会性决定了自然资源资产使用权具有公共性，其上寄寓的公共价值又存在一定的层次性和个体差异性特征，因此，使用权制度既须落实公共价值，又要因应使用权上公共价值的层次性和个体差异性特征而科学有效地落实公共价值。例如，水权中除了主要涉及私益价值的生产生活用水权外，还存在包括流域公共用水权、生态用水权、公共航运权等在内的多种涉及公益价值的使用权。
在私益价值层面，同一自然资源资产可能存在多个相互独立又相互交叉的使用权（例如同一水域上设置的多个不同性质的取水权、捕捞权等）。一方面，部分使用权能够在同一客体资产上互不干扰地同时行使，例如同一水域的水面上存在通行权、水体中存在取水权、渔业权，水底河床存在采砂权等，这些权利因时空要素的区隔性而通常可以互不干扰，但为避免资源紧缺情形下的权利冲突，需设置一定优先顺位，例如同一流域的工业和生活用水权，在水资源不足以满足全部用水需求时，生活用水权应优先于工业用水权。另一方面，部分使用权具有排他性，不能与同类权利并存于同一客体。例如，同一矿产资源通常只能设定一个采矿权，已经设定采矿权的矿产资源，除采矿权变更的情形外，不能设置新的采矿权；又如，同一土地设置建设用地使用权后，通常不能再设置其他建设用地使用权。此外，私益价值也会与公益价值产生使用权交叉，甚至产生权利冲突。
因此，自然资源资产使用权配置须协调不同层次公私益价值的交叉和冲突，在平衡不同价值的基础上实现要素优化配置和资源高效利用。反过来说，只有依据公私益价值对使用权进行分类型、分层次的合理配置，才能实现资源高效利用，保障制度效率价值充分实现。依据使用权的内在价值合理配置权利的结构层次，是使用权制度建构应遵循的内在要求。
（二）自然资源资产使用权价值层次下的类型构造
根据权利内在价值的层次性准确划分自然资源资产使用权的类型，是确定使用权层次构造的前提。
既有研究对于自然资源资产使用权分类问题已有较多关注，除依据自然资源要素类型将使用权分为水权、矿业权等类型的传统分类方式，也有学者提出了依据利用是否以获取资源并造成资源消耗划分为“非消耗性利用”与“消耗性利用”或“对物的采掘型利用”与“非对物的采掘型利用”；或划分为“资源产品取得权”与“资源载体使用权”；或以自然资源满足人的不同需求为标准划分为“生存保障型利用”“发展激励型利用”等新分类方式。上述分类引入了“权利主体—利用方式”的互动视角，有助于动态揭示自然资源资产使用权属性。但上述分类仍然是平面的，并未揭示使用权内在价值的层次性，也难以为公私益价值的协调提供方法论基础。
公私利益的平衡与协调是产权制度秩序价值的要求。有学者依据不同类型自然资源制度对公益与私益的侧重，将自然资源使用划分为“生存用自然资源”“生态环境用自然资源”“公共用自然资源”和“经济用自然资源”。这一分类符合公私益价值平衡的要求，具有较高的参考价值，但仍存在不足之处。例如，使用权的层次结构不仅决定于自然资源的类型，同时应决定于资源类型和资源利用方式产生的使用权性质；“公共用自然资源”的范畴还是过于宽泛，其下仍然可能存在可以进一步细分的权利层次。
本文认为，根据利用目的与内在价值的不同，可以在公益价值与私益价值两分的基础上进一步细化自然资源资产使用权的类型。
在公益价值层次，自然资源资产使用权可进一步划分为“战略性自然资源资产使用权”“生态性自然资源资产使用权”与“其他公共性自然资源资产使用权”。其中，战略性自然资源资产使用权的客体是关系到国家整体安全，具有重要战略价值且通常不可再生的自然资源资产，是与公益价值的关联程度最为紧密，公益价值最高的权利层次，原则上只能由国家在中央层面统一集中规划、行使，或委托下级政府部门管理；生态性自然资源资产使用权则服务于保护生态环境的目的，由国家统一行使，以保护为首要目的，不得创设经营性权利，限制其他目的的使用；其他公共性自然资源资产使用权是指不涉及战略与生态性目的，而是服务于其他公益价值的使用权，可进一步划分为“全民公共性自然资源资产使用权”与“区域公共性自然资源资产使用权”，全民公共性使用权为全民所共享，任何人均可使用，不具有专属性和排他性，通常不需要权利许可，国家自然资源资产管理部门须保障资源利用的公共性和公平性；区域公共性使用权属于特定区域的主体所共享，同时可能与其他区域公共性使用权存在关联，即“区域间性”。例如我国长江、黄河各个流域的公共取水权，区域地方政府一方面要负责保障本区域资源安全与利用的公共性和公平性，另一方面须兼顾其他区域的水资源安全与公平利用，完善环境协作制度和流域补偿制度。
在私益价值层次，自然资源资产使用权可以进一步划分为“生存性自然资源资产使用权”和“经营性自然资源资产使用权”。其中，生存性使用权是每个公民生存所必要基本权利，在宏观层面上具有一定的公共意义，因而部分学者将其划分为公益性使用权。但是，作为基本权利，生存性权利的本质仍然是个体的私权利，个人行使生存性自然资源资产使用权的方式可能是排他性的，与公共性自然资源资产使用权的非排他性存在本质上的区别。此外，公共性产权管理通常应依据授权性的公法规范，而生存性自然资源资产使用权是宪法基本权利的组成部分，不需要法律授权，政府还应为权利实现提供保障，因此属于私益性权利。最后，经营性使用权以提高利用效率，创造更多经济价值为主要目的，其客体主要是可再生的自然资源资产，且权利行使往往具有排他性和竞争性，在权利配置上以有偿使用为原则，在不损害资源公益性价值的前提下，通过市场化配置充分调动产权主体市场交易积极性，并对公益性价值保护实行必要监管。
（三）自然资源资产使用权分层配置与冲突协调原理
依据对自然资源资产使用权按照内在价值进行的分类，能够明确使用权的分层配置原理，建构妥善处理使用权之间冲突的权利协调机制。
不同于传统物权“一物一权”的理念，同一自然资源资产之上，资源利用的各阶段、各部分、各用途中均可能并存不同层次的权利。如上所述，这些权利依照其主要涉及的价值分为“战略性”“公共性”“生态性”“生存性”和“经营性”等权利层次。以水权为例，在同一流域，可能同时并存生态性自然资源资产使用权（如绿化用水权）、其他公共性自然资源资产使用权（如区域公共用水权、公共航运权）、生存性自然资源资产使用权（如生活用水权）以及经营性自然资源资产使用权（如工业用水权）等不同价值层次的权利，协调不同层次的权利运行，是使用权合理配置的重要问题。例如，《水法》第4条“发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水”的规定正是对这一问题的妥善处理提出的要求。尽管相关立法对协调好各类型自然资源资产使用权的要求予以明文规定，但是，具体如何协调不同类型的权利冲突，仍缺乏规范和理论根据。因此，明确自然资源资产使用权冲突协调机制的运行原理，具有周延理论体系与指导立法完善的双重必要性。
自然资源资产使用权的分层配置是自然资源资产使用权冲突协调机制的前提。以上文的权利分类作为依据，自然资源资产使用权的分层配置原理可以进行如下展开：
首先，生存性自然资源资产使用权是公民基本权利的重要组成部分，是其他自然资源产权产生的前提，尽管其性质属于私益价值，却处于最高的价值层次，享有不可动摇的价值优先性。因而，在发生权利冲突的情形，其他层次的自然资源资产使用权都必须对生存性自然资源资产使用权作出必要让步。
其次，除生存性自然资源资产使用权外，其他使用权应遵循“公益价值优先”的原则，公益性强的使用权具有更高的优先顺位。在公益性使用权中，战略性自然资源资产使用权具有最高程度的公益性价值和重要性，优先于其他价值层次的权利；生态性自然资源资产使用权关系到整体生态环境和资源安全的保护，涉及人类的生存保障和代际利益，原则上优先于一般公共性自然资源资产使用权；其他公共性自然资源资产使用权中，全民公共性自然资源资产使用权原则上优先于区域公共性自然资源资产使用权。
最后，经营性自然资源资产使用权的公益性价值一般弱于前述权利类型，应在保障前述几种使用权的前提下实现。
自然资源资产使用权的分层构造，如图1所示：
图1 自然资源资产使用权的分层构造原理
以自然资源资产使用权的分层配置原理为基础，使用权冲突协调机制依照以下原理展开：第一，不同层次之间的权利冲突，原则上应按照“生存性→战略性→生态性→其他公共性→经营性”的顺位进行有侧重的协调。第二，对同一层次权利之间的冲突，应首先比较权利所涉利益的优位性，按照“生存利益优先于公共利益，公共利益优先于经营利益”的原则进行利益比较，生存、公共性利益较高的权利具有优先性；不涉及公共利益或公共利益一致的经营性权利冲突时，经济利益更高的权利应具有优先性；无法进行利益高低的比较时，原则上以权利取得的时间先后为标准确定权利的优先性。
此外，使用权冲突协调机制还应引入动态的权利行使视角。相同层次的权利冲突时，积极行使的权利优先于消极行使的权利。并且，应建立使用权退出机制，在权利人怠于行使使用权，对公私益价值的实现产生阻碍时，该使用权人丧失使用权，对使用权予以重新配置，保障自然资源资产使用权价值的充分实现。例如，对于取得土地承包经营权，却怠于耕种和经营，导致土地抛荒，造成土地资源浪费达到一定时间和程度的情形，应引入监管机制宣告原产权主体丧失承包经营权，对该土地产权予以重新分配，以确保资源要素的优化配置，提高自然资源利用效率。
在权利监管上，针对不同层次的自然资源资产使用权类型，政府的监管应分别有所侧重。对于生存性使用权，不得不当干预权利行使，同时需要切实保障自然资源安全和资源利用的公平性；对战略性与生态性使用权，原则上应以政府管制为主，建立全方位、多层次的监管机制；对公共性使用权，原则上应以政府主导，适度发挥市场作用；对经营性使用权，原则上应以资源要素市场化配置为主，健全产权交易市场机制，政府对涉及市场交易秩序和重大公共利益的事项进行必要且有限的监管。
综上所述，根据价值层次实现自然资源资产使用权的分层配置，一方面，能够明确和丰富自然资源资产使用权所保护的利益类型，充分体现对公共利益与生态利益、经济利益等多层次利益的关照；另一方面，能够在自然资源资产产权动态运行的复杂关系中厘清使用权的层次线索，有侧重、有区分地平衡公私利益，实现对各类产权的有序协调。
结语
自然资源资产产权制度是生态文明建设的重要组成部分，是提高资源利用效率，实现可持续发展，提高国家治理能力的制度保障，是新时代重要的战略议题。产权制度建构应以生态文明理念为指导，以资源安全和全民共享作为首要准则和制度目标。在制度建构与完善的进程中，明确制度建构的逻辑主线是制度设计和体系建构的前提。有鉴于自然资源的公共属性和服务于全体人民的社会性要求，保护公共利益和提高资源利用效率是自然资源资产产权制度的永恒的价值追求，也是应当贯穿制度始终的重要线索。
当然，自然资源资产产权制度层次多元，结构复杂，涵盖多种性质不同的法律制度，牵涉众多复杂的法律关系。本文旨在探讨制度建构的逻辑主线，因而诸如自然资源资产所有权的具体行使机制、自然资源资产确权登记制度、产权监管制度的完善等具体问题，以及未来如何依据自然资源资产制度建构的基本逻辑，建构符合国情、安全高效、统一完善的自然资源资产产权制度，有待于学界继续深入研究。
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作者：黄锡生（1964-），男，江西赣州人，法学博士，重庆大学法学院教授、博士生导师，主要研究方向：环境资源保护法学；高颖文（1993-），男，贵州毕节人，法学博士，重庆大学法学院助理研究员，主要研究方向：刑法学。
来源：《法学论坛》2024年第4期“法治前沿”栏目