当期荐读 2021年第1期 | 统筹压力与数据驱动能力下省级政府互联网服务能力均衡化研究

     ISSN 1003-2797

     CN 42-1085/G2

     双月刊

     同行评审期刊

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郭雨晖①  汤志伟②  吴珂旭② 

①电子科技大学经济管理学院,成都,611731

②电子科技大学公共管理学院,成都,611731

目的/意义

基于整体性治理理论，探究各省级政府互联网服务能力均衡化发展的影响因素，对于推动地方政府数字化均衡建设、促进政府治理能力现代化、构建服务型政府具有理论意义与实践价值。

研究设计/方法

从统筹压力与数据驱动能力两个维度出发，构建省级政府互联网服务能力均衡化发展的计量模型，依托2018年和2019年全国27个省级行政区的各类数据，运用回归分析对该模型进行实证检验。

结论/发现

省级统筹压力能够促进省内各地级政府互联网服务能力的均衡发展，尤其在地方政府通过信息技术回应公众需求时，较强的统筹压力更能促进地区之间的协调发展，而数据驱动能力则通过与统筹压力的交互作用增强了政府互联网服务能力的均衡化发展程度。

创新/价值

从均衡化视角探析政府互联网服务能力的发展，丰富了“互联网+政务服务”的相关研究，加深了地方政府运用政策规范和信息技术协同建设省域内政府互联网服务能力的理解和认识。

关键词

互联网服务能力 均衡化 互联网+ 电子政务 

统筹压力 数据驱动能力

1 引言

近年来，伴随着信息技术在政府管理、公共服务、社会治理中应用的不断拓宽与持续深入，电子政务的发展已经不再局限于以往的信息公开、在线服务和电子参与，而是在“互联网+政务服务”、“放管服”改革、优化营商环境等发展战略下与网络信息技术展开深度融合，呈现出政务服务一体化、线上线下全方位、业务领域全过程的发展路径。2020年7月，联合国发布的电子政务调查报告（E-Government Survey 2020）显示，我国电子政务发展指数从2018年的0.6811提高到2020年的0.7948，位居全球第45位，达到“非常高”的水平[1]。这一方面体现了我国不断完善一体化政务服务平台建设、促进政府数据跨部门跨层级交换共享等行动的显著效果，另一方面也表明我国电子政务发展水平仍存在较大上升空间，各级政府仍需不断促进信息技术的创新应用，以推动政务服务模式的更新优化。

从实践发展与研究层面看，我国电子政务发展水平虽在《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台的指导意见》等一系列重要文件指导下取得长足进展，但其整体提升仍面临诸多困境与难题，尤其是各地方政府在“互联网+政务服务”建设过程中暴露出的发展差距问题。通过对“互联网+政务服务”的实地调研发现，各地政务服务发展水平并不均衡，仍面临机构职能混乱、信息共享困难、数据安全等问题[2]。在省级政务服务一体化建设中，当前各地区政务服务供给能力失衡，差距拉大趋势明显[3]。有研究运用计量研究方式发现，地级行政区的互联网服务能力与政务服务在线办理能力的发展差异主要来源于社会系统、技术系统和外部环境的共同作用[4-5]。不可否认的是，部分地方政府受制于信息化基础能力、经济发展水平、人力资源供给、公众需求规模等资源禀赋的欠缺，从而在推动网上政务服务建设与政府治理能力创新方面产生了预料之内的发展水平落后现状。如以新疆、西藏、青海等为代表的西部内陆省份因社会需求不足、经济供给乏力等原因，网上政府服务能力建设长期落后于浙江、广东、江苏等东部沿海省份。尤其是在“互联网+”战略下，大数据、人工智能、物联网等信息技术在东部地区快速发展，进一步扩大了省际区域之间的差异[6]。然而，我国政府互联网服务能力发展不充分不均衡现象不仅存在于省际之间，许多省份内部虽通过建设政务服务一体化平台，解决了平台建设、技术供给、流程优化等部分难题，但省内各个城市的政务服务水平依然呈现出较大的发展差距。因此，仅仅考虑省际间的地区差距问题，还不能较全面和科学地反映我国政务服务能力地区差距的真实情况与深层原因。在此背景下，本文提出如下问题：在省级政务一体化建设驱动下，为什么省内各个城市网上政务服务仍存在非均衡的发展态势?除了资源禀赋差异外，究竟是什么原因导致了这种现象的出现?是政务服务省级统筹战略执行效果偏差，亦或数据驱动能力并未真正在政务服务建设中发挥作用?

本文在整体性治理理论的基础上，从省级统筹压力和数据驱动能力两个维度构建计量模型，以解释省内地方政府互联网服务能力的失衡原因，并依托《中国地方政府互联网服务能力发展报告》中对各城市的评价指数以及其他统计报告数据来对该模型进行实证检验，以期回答上述研究问题。本文不仅可以充实“互联网+政务服务”的相关实证研究，加深对地方政府运用信息技术均衡化建设省内政府互联网服务能力的理解和认识，厘清其内在的动力机制与影响因素，同时对地方电子政务实践工作也能有所启发和借鉴，从而促进政府互联网服务能力在省域内部的均衡协调发展。

2 政府互联网服务能力及其现状

自2016年“互联网+政务服务”在我国大力发展以来，政府基于互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术提供政务服务、实现网络履职已逐渐成为常态和现实。政府互联网服务能力在信息化快速发展的高效推动下，逐渐上升为政府治理能力的新阶段，引起社会各界的广泛关注。政府互联网服务能力不能片面认为是“支持政府提供电子服务的所有事物的总称”[7]，而是在体现“政府提供公共产品和公共服务的能力”的同时[8]，也强调政府在信息技术时代对信息技术的应用能力[9-11]。国内学者就电子政务服务能力展开研究，认为它是整合与运用政府数据、信息及IT资源，通过多元化的方式在更恰当的时间以经济节约的方式提供社会所需公共服务的能力，与电子政务建设内容相类似，具体细分为信息服务能力、事务服务能力和参与服务能力。本研究依据汤志伟及其团队研究成果，认为政府互联网服务能力是指政府运用以互联网、大数据、人工智能、云计算等为主的新一代信息网络技术，通过信息的互联互通和多元数据资源的深度整合，重构政府组织模式、优化传统政府服务体系、创新公共服务范式，实现科学决策、精准治理、高效服务，促进公共服务由“以政府为中心”向“以公民为中心”转变，提升公共服务质量和效率的能力[5,12]。政府互联网服务能力是电子政务与公共服务的有机结合，主要体现为整合政府内外部数据资源、主动适应社会多元化需求、积极探索智能化交互应用等特点，并依此细分为服务供给能力、服务响应能力和服务智慧能力。

目前，已有大量研究围绕政府互联网服务能力、电子政务服务能力或其他网上政务服务发展水平的影响因素或内在动力展开研究。在宏观层面，学者主要围绕社会经济因素和技术系统因素展开研究，互联网普及率、信息化水平、省级政务服务平台建设情况、经济发展水平、公众服务需求等均得到验证[4,13-15]。还有研究强调府际关系与邻里效应、制度环境与上级压力、城市行政级别等政治因素对政府互联网服务能力的影响机理[16-17]。同时，部分研究不再拘泥于单一因素对政府互联网服务能力的影响，而是利用模糊集定性比较分析方法探究因素集合的多重并发因果关系，并提出促进政府互联网服务能力发展的多样化综合性实施路径[13,18]。在微观层面，部分学者从政府组织内部出发，研究在政府职能部门中包含领导意愿、团队认同、下属认同在内的人因要素对电子政务服务能力产生的直接或间接影响[19]。除此以外，还有许多研究从公众视角出发，探讨公众信任、用户使用与采纳、公众满意度等对电子政务绩效的影响因素[20-21]。梳理发现，上述研究从不同层面解释了政府互联网服务能力的内在逻辑与影响因素，并在方法上既延续“从现状中发现问题以提出对策”的规范型研究范式，又涵盖基于实证数据的假设建立与模型检验。然而，当前学界对互联网服务能力的研究仅仅从省级行政区或地级行政区层面考察了发展水平高低差异的影响因素，忽视了互联网服务能力在地区之间和省域内部的均衡性发展问题。

本文认为政府互联网服务能力均衡化是指地方政府具备大致均等的、运用信息技术实现科学决策、精准治理与高效服务的综合能力。政府互联网服务能力均衡化发展并不强调地级政府个体之间的绝对平等，而是强调省域层面的相对均衡，即地方政府互联网服务能力在统筹范围内达到基本保底标准，但允许存在一定的、合理的差异性，以促进“互联网+政务服务”的创新实践。尤其在当下省级统筹建设一体化政务服务的客观现实面前，从均衡化程度解析省内各地级政府互联网服务能力呈现差异化的原因，能够弥补跨省之间存在的资源禀赋与战略定位差异，对于推动省域内部政务服务均衡化发展和整体水平的提升都大有裨益。鉴于上述分析，本文有必要借鉴和应用更具解释力的理论视角和更符合实际情况的变量与数据，探究促进省内互联网服务能力均衡化发展的因素与路径。

3 理论视角与研究假设

3.1 理论视角:整体性治理

在新公共管理逐渐走向衰微以及信息技术快速发展的背景下，引领政府治理创新的整体性治理理论应运而生。该理论由英国学者希克斯在《整体性政府》中提出，整体性治理致力解决政府治理碎片化所带来的一系列重复建设、缺乏沟通、转嫁等问题，其借助信息技术的应用，可有效促进不同层级治理措施的有效整合，或在一些特定领域内部形成合理的协调机制[22]。该理论一经提出，便被国内外许多学者予以研究讨论，成为了国家治理变革的新趋势。具体而言，整体性治理是融合公民需求治理导向与信息技术治理手段，以“协调”与“整合”作为实现整体性政府的关键机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理范式[23-24]。

整体性治理理论与互联网、大数据、人工智能等信息技术的发展紧密相连。信息技术的进步既是整体性治理的兴起源泉，也是整体性理论得以应用实践的核心动力。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中也再次强调，要加强技术手段对推动政府职责体系优化、推动数字政府建设的作用。政府互联网服务能力作为运用新一代信息技术实现科学决策、精准治理、高效服务，增强人民群众的获得感、幸福感的综合能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的体现，与整体性治理理论的核心观点具有较高的契合度。本文认为，促进政府互联网服务能力均衡化发展正是整体性治理理论在公共管理领域的具体实践。从整体治理的层面看，整体性治理理论印证了建设国家政务服务平台与省级一体化政务服务平台的科学性与合理性，兼顾了中央各部委与省级行政区在政务服务功能上的区分。更重要的是，政务服务省级统筹建设充分体现了对各级行政部门的业务协同与整合，能够充分缓解市县级地方政府推动政务服务建设上出现的重复建设、资源浪费、供给乏力等问题，实现政务服务的一体化供给，尤其促进欠发达地区、偏远地区的政府互联网服务水平提升。从数据赋能的层面看，整体性治理理论并非单指通过信息化技术将纸质文件变成电子文件，而是以公众需求和服务供给为导向，强调运用大数据、互联网、区块链等技术促进数据资源跨区域、跨部门进行安全、高效的共享交换，解决传统电子政务建设的“信息孤岛”效应，助力政府服务流程的优化再造，为区域内全体公众提供更全面、便捷的一站式服务。

鉴于上述分析，本文根据整体性治理理论的主要特点，从省级统筹压力和数据驱动能力两个维度解析省内各地级行政区政府互联网服务能力的差异原因。

3.2 研究假设

2016年，国务院发布的《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》曾指出，“互联网+政务服务”平台架构可形成分建方式、统分方式和统建方式三种类型。其中统建方式便是如今政务服务省级统筹的发展雏形，为省级政务服务平台融合进入全国一体化政务服务平台奠定了基础。省级政务服务平台的建立虽解决了辖区内政府建设政务服务平台的技术压力与经济压力，有效促进了辖区内各地级政府互联网服务能力的提升，但由于部分地区缺乏统一的政策规划与指导，统筹力度有形无实，造成了省内各地级行政区政府互联网服务能力差异明显，未有效促进省内政府互联网服务能力的均衡化发展。

本文所述省级统筹压力，既是指省级政府通过制度安排对各市各地区政府应用互联网信息技术提供服务、解决问题、高效决策等行为所构成的约束和激励，也是指省级政府通过设立相关大数据部门，强化对跨部门、跨地区的业务协同、数据共享、流程优化等系列工作的整体推进与统筹协调[25]。目前，关于省级统筹与均衡发展的相关研究主要集中在教育、社保、就业等公共服务领域，研究发现省级统筹明显的地区更有利于促进教育资源的均衡配置，加快教育一体化发展[26-27]。而在电子政务领域，研究更多从统筹建设促进水平提升的角度展开，例如健全的制度环境与较强的上级压力能够对政府互联网服务能力产生积极影响[4,16]。虽然以制度环境为代表的统筹压力可以决定政府行为、影响着政府服务绩效水平、刺激公共产品的供给能力，但统筹压力的强弱更是标准统一、多级联动、解决区域发展不平衡的重要制度保障[28]。有研究指出，省级政府应坚持在“互联网+政务服务”中的统筹压力，确保下级政府在工作推进上方向正确、步调一致[2]。因此，本研究认为省级统筹压力与省内政府互联网服务能力的均衡化发展呈正相关，并提出下列假设：

H1：较强的省级统筹压力能够促进省内政府互联网服务能力的均衡化发展。

随着新一代信息技术在社会治理与公共服务中的广泛运用，数据资源作为提升国家治理体系和治理能力现代化的重要基础设施和动力源泉，在刺激资源禀赋较好的地方政府迈向互联网服务能力智能化、智慧化发展的同时，还将通过跨地域、跨部门、跨层级的数据资源共享与业务协同，破除弱势地区存在的“信息孤岛”和“数据壁垒”，促进政府互联网服务能力的均衡性发展。所谓数据驱动能力，从自然科学的角度理解，即通过采集整理的数据以解决各个领域的现实问题。目前，学术界认为对于政府数据资源的驱动能力主要体现在政府数据开放水平、政务服务数据协同治理水平、政府数据资源优势、信息化基础设施建设水平等方面。研究表明，在诸多影响网上政务服务能力的因素中，政府部门在内部管理、业务协同、技术发展等多层面奠定的政府数据资源优势最为重要，它对于政府提高现代化治理水平具有关键性的驱动作用[18]。政府信息基础设施建设不仅为电子政府发展提供必要的技术支撑和安全保障，更重要的是为政府互联网服务能力的提升提供信息与知识的供给[29]。尤其是在区域政府互联网服务能力均衡化发展上，大数据赋能政府实现“一网通办”“不见面审批”“最多跑一次”等多项政务服务在全省范围的落地，极大解决了偏远地区、贫困地区的建设成本。政务数据的开放共享改变了以往部门分割、区域分离、资源分散的局面，线上线下深度融合、全省一体化发展模式，促进了各个地区政务服务的供给效率[27]。因此，本研究认为省级政府若具备高水平的数据驱动能力，更有利于促进省内地方政府互联网服务能力的均衡化发展，据此提出下列假设：

H2：较强的数据驱动能力能够促进省内政府互联网服务能力的均衡化发展。

4 研究设计

基于省级统筹压力与数据驱动能力对于省级政府互联网服务能力均衡化程度的理论分析，本文构建如下多元回归模型进行假设检验，从而解析省内各地级行政区政府互联网服务能力的差异原因，如式（1）所示。

Equalizationi=α+β1Planningi+β2Datai+γCtri+ei（1）

其中，i表示省级行政区，ei为随机误差项，其余变量含义如下：

Equalization为本文的被解释变量，表示省内各地级行政区政府互联网服务能力的均衡化程度。目前已有研究采用变异系数、基尼系数、泰尔系数等指标衡量区域公共服务、经济发展的不平等性。考虑到数据的可获得性和科学性，本研究选取包含省、自治区在内的省级行政区为研究对象，并通过各省所辖地级行政区的政府互联网服务能力的变异系数（省内标准差/省内平均值）来衡量省内政府互联网服务能力均衡化程度。变异系数越小则说明省内地方政府互联网服务能力均衡化程度越高。此外，政府互联网服务能力由服务供给能力、服务响应能力以及服务智慧能力构成，后文将继续使用变异系数衡量各分项能力的均衡化程度。被解释变量省级互联网服务能力均衡化程度系数及其分项能力均衡化系数的原始数据均来自于2018年和2019年的《中国地方政府互联网服务能力发展报告》。

Planning为本文的核心解释变量之一，代表了省级政府统筹压力的大小。本文通过省级政务服务行政机构的设立、政务服务省级统筹政策的颁布以及政府网站存量现状三个方面进行综合衡量。首先，省级政务服务行政机构一般由厅级大数据局、政务服务数据局、数字化建设局等构成，它将原先分散在各部门的政务服务、数据开放、政府数字化建设等内容进行整合，以便于加强省内统筹协同，构建统一高效的地方电子政务服务体系[25]。其次，省级“互联网+政务服务”统筹政策的颁布对于地方政务工作的规范、推进与落实起到监督与鞭策作用，强化了基层政府组织对政务服务建设以及信息技术应用的重视，避免政出多头而导致的执行偏差[2]。相较于前两者，政府网站的数量则以结果为导向，体现各省政府网站集约化建设的成果。通过统一的标准、技术、建设和运行，集合数据信息并集中提供服务，进而依托政府网站实现资源优化、数据互联互通、政务服务品质提升等，这直接体现了省级行政区在政府网站建设上的统筹压力[30]。由于本研究样本量较小，因此为使解释变量涵盖更多有价值的内容，本文采用主成分分析法构建综合指标来度量统筹压力。具体构造方法为，从三组数据中提取不具有共线性的数据，并设置累计贡献率不低于85%的阈值进行主成分选取，然后将各主成分贡献率作为权重进行加权，得到最终函数值作为统筹压力的数据集进行分析。省级政务服务行政机构和“互联网+政务服务”统筹政策的整理来自于政府官网，政府网站存量数据来自于《中国互联网络发展状况统计报告》。

Data表示政府数据驱动能力，也是本文核心解释变量之一。政府数据驱动能力是数据开放水平、网络安全程度、数据资源优势、信息化基础设施建设等实力的综合体现。政府开放数据平台是政府数据共享与发布的主要途径之一，也是政府实现数字治理的重要方式，省级数据开放平台的建立对提升政府互联网服务能力均衡发展有重要意义。随着互联网技术的快速升级，大数据、云计算等新兴互联网技术的不断推出，“互联网+政务服务”建设日趋完善，省级政务服务平台所承担的业务与汲取的数据资源日渐增多，网络安全的好坏决定着政府对信息技术与数据资源的掌控能力[31]。数据驱动能力的发展离不开基础设施建设与数据产业发展水平所形成的信息化技术环境。本文选用固定电话普及率、移动电话普及率、互联网普及率三个指标度量地区的信息基础设施建设，利用大数据产业发展水平体现所在省份的数据产业发展实力。因此，本文采用主成分方法将省级政府数据开放平台的建立、网络安全程度、信息化基础设施建设情况、大数据产业发展水平综合构建为数据驱动能力变量，其原始数据来源于《中国统计年鉴》《中国地方政府数据开放报告》《大数据城市网络安全指数报告》和《中国大数据区域发展水平评估白皮书》。

Ctr代表控制变量。为避免遗漏重要解释变量所带来的内生性问题，本文结合相关研究控制一系列可能会影响政府互联网服务能力均衡化的省份特征因素，包括公众需求（PN）、经济发展水平（ED）、财政支出水平（FE）比重[32]，其原始数据均来自于《中国统计年鉴》。

需要特别说明，本文研究对象仅包含除直辖市和特别行政区之外的27个中国大陆地区省级行政区在2018年和2019年的各类数据。为降低变量间因果关系反转的可能性，解释变量所反映的客观经济社会数据均提前于被解释变量一年。如在研究2019年政府互联网服务能力均衡化时，被解释变量数据均来自《中国地方政府互联网服务能力发展报告2019》，其反映了2019年的互联网服务能力的实际情况，而解释变量数据虽来自《中国统计年鉴2019》等资料，但实则反映的是2018年的客观经济社会现状，从而实现解释变量提前于被解释变量的情况。

5 实证分析

5.1 描述性分析及模型检验

如表1所示，通过对27个省级行政区的主要变量进行描述性统计分析发现，本文多元回归分析所使用的样本量虽小，但因变量数据较为稳定，两年的省级政府互联网服务能力均衡化程度标准差均为0.05，未出现明显的偏离正态分布现象，因此可以进行回归分析。同时，本文通过方差膨胀因子和散点图分别对两年的各个变量进行检验，发现均不存在多重共线性问题和异方差问题，可以进行模型估计。

5.2 回归分析

（1）政府互联网服务能力整体均衡化程度分析

本文首先以2018年的省级政府互联网服务能力均衡化程度为因变量做分层回归分析，然后按照同样的程序，用2019年的相应数据再次进行分层回归，结果如表2所示。在表2中，模型1和3均未加入控制变量，而模型2和4则加入了财政支出水平、经济发展水平和公众需求三项控制变量。通过观察省级统筹压力和数据驱动能力对省级政府互联网服务能力均衡化程度的回归结果可以发现，在模型1和2所汇报的2018年省级政府互联网服务能力均衡化程度的影响因素中，省级统筹压力和数据驱动能力两个核心解释变量并没有通过显著性检验，回归结果均不显著，假设并未得到验证。模型3和4汇报了解释变量对2019年省级政府互联网服务能力均衡化程度的影响情况，呈现出较好的回归结果，再控制了财政支出水平、经济发展水平和公众需求在内的省份特征变量后，调整的拟合优度达到0.204。

通过模型4可以发现，省级统筹压力在5%的水平上呈现出显著负相关，说明H1得到数据的支持，验证了统筹压力能在一定程度上促进省内政府互联网服务能力均衡化发展。对比模型2和4能够看出，统筹压力发挥对省级政府互联网服务能力均衡化发展的促进效果，不仅体现在强弱关系上，还显示出一定的滞后性。因为统筹压力主要体现在省级政府出台政策规范、组建管理部门等方面，从规划到实施再到效果的产生需要时间的积累。正如创新型公共政策往往具有超前性、导向性和实践性等特征，政策实施过程中往往又受制于诸多复杂的现实条件，因此政策效果并不能立刻见效[33]。其次，部分省份虽从2016年依照国家指示建设“互联网+政务服务”，并提倡运用信息技术处理政府事务，但真正建成且完成地级行政区全面入驻省级一体化政务服务平台则多是在2018年末，因此也使得统筹压力对政府互联网服务能力均衡化的促进在后期才得以显现。

然而，回归结果与本文假设不同的是，数据驱动能力虽然呈现负的回归系数，但并未通过显著性检验，因此H2不成立。究其原因，我们分析主要存在三点可能的原因：首先，全国互联网普及率虽稳步攀升，但部分偏远地区因区域位置所限，信息基础设施的建设与维护成本过高，信息化程度依然偏低，未能形成较好的政务服务网络环境，基础性硬件设施的发展瓶颈未能支撑“互联网+政务服务”建设的稳步推进；其次，数字时代的人力资源的缺失也是制约数据效能乏力的重要因素。互联网政务服务领域人力资源主要体现为管理人员的数字化治理理念与技术人才的运维能力，边疆地区、民族地区、贫困地区由于受自身条件所制约，难以吸引相关领域的人力资源[34]，因而试图通过大数据技术提升互联网政务服务能力的预期目标难以实现，限制了政府互联网服务能力在区域内部的均衡化发展；再者，部分地区由于地缘格局、治理文化、建设理念等固有因素所形成的政府部门治理运行的差异壁垒长期存在，跨部门、跨层级的基础数据共享模式尚未广泛建立与运用。相较于东部沿海地区，中西部省份在政府数据开放工作进展缓慢，导致数据效能无法充分发挥，从而对地区政府互联网服务能力均衡发展形成了障碍。

财政支出水平、经济发展水平和公众需求三个控制变量在模型2和4中均未通过假设检验。同时，通过对比模型3和4可以发现，随着财政支出水平、经济发展水平和公众需求的引入，拟合优度的提高未超过自由度的损失从而导致调整的R2从0.248降至0.204。从回归结果来看，本文所选三项控制变量并不会对省级政府互联网服务能力均衡化产生显著影响。虽然政府的财政能力、城市整体经济能力与公众的现实需求对于政府互联网服务能力的提升有所助力，能够一定程度刺激政府投入更多资源与精力开展互联网服务能力建设，但其投入水平并未有效促进其向着均衡发展的路径前进。过多的财政资源投入到以省会城市为代表的省内首位城市互联网服务能力建设中，而首位城市对周边地区的积极空间溢出作用并未在建设初期显现，因而导致本文所选控制变量均不显著。但在后文分析中，本文依旧加入控制变量进行分析，其目的在于降低东中西部地区财政、经济、人口等客观现实上存在的巨大差异。

（2）政府互联网服务能力分项均衡化程度分析

此外，本文将进一步讨论统筹压力和数据驱动能力对于2019年的政府互联网服务分项能力均衡化的影响。政府互联网服务能力的核心内容是政府通过信息化、智能化手段，实现服务的主动供给和基于公众需求的精准响应。因此，政府互联网服务能力可分为服务供给能力、服务响应能力以及服务智慧能力。具体而言，服务供给能力是指政府通过互联网主动提供全面、标准、协同化的服务；服务响应能力以通过互联网回应公众和企业需求为导向，侧重表征线上渠道建设效果和线下服务整体水平；服务智慧能力强调通过信息技术满足受众的多元化需求，从而提供智能、精准、个性化的政务服务[5,12]。

政府互联网服务能力分项均衡化程度分析结果如表3所示。在模型5-7中，数据驱动能力并未对三个分项的政府互联网服务能力均衡化程度显示出显著的改善作用。正如上文分析所言，政府的数据驱动能力因信息技术设施建设、数字化人力资源的缺失而使得整体发展水平偏弱，难以改善政府互联网服务能力的非均衡现况。值得注意的是，统筹压力在分项能力均衡化上呈现出差异化的显著性。在模型5中，统筹压力对服务供给能力均衡化的影响并不显著，且拟合优度较差，其主要原因或许在于政府数字化发展的节奏日渐加快，地方政府自主提供的服务渠道逐渐多元，尤其是以两微一端、政务新媒体等在内的新兴供给模式并非属于强制性措施，无形中造成了“互联网+政务服务”在区域内部的差异发展。在模型6中，省级统筹压力仍能够显著促进服务响应能力均衡化发展，符合预期假设。政府互联网服务能力的宗旨离不开针对公众需求提供服务的核心要义，通过省级行政压力有效促进了地方政府积极地受理、响应、反馈公众诉求，既提升了公众对政务服务的获得感和满意度，又体现了政府工作的主动性与服务性。例如广东省通过连续出台《广东省政府网站考评办法》，强化了省级政府对地方政府和职能部门建设政府网站的绩效考核，该办法对网站使用与运营情况、办事服务质量、网站回复情况等指标均进行了系统考评。在模型7中，统筹压力并未对服务智慧能力的均衡化产生显著关系。服务智慧能力属于政府互联网能力建设中的发展型指标，目前建设水平仍然较低，例如体现智慧化的个人办事信息流程查询虽得益于省级政务服务的统筹建设，但实现率仅为37.5%[12]。因此，现阶段即便进行了省级统筹发展，仍难以快速调节地区之间的发展失衡现状。

（3）两期面板数据回归分析

由于本文使用小样本截面数据进行回归分析，估计精确度难免较低，同时存在不可观察的个体差异或异质性导致的遗漏变量问题，因此本文构建如下实证模型，就两期省级政府互联网服务能力均衡化程度进行面板数据分析：

Equalizationit=α+β1Planningit+β2Datait+γCtrit+ηi+vt+εit（2）

与式（1）相比，在式（2）中t表示年份，η表示省份固定效应，用以控制不随时间变化的省份特征变量，如地理特征；ν表示年份固定效应，用以控制不随城市变化的时间特征变量，如国家宏观政策冲击。ε为随机误差项。

结果如表4所示，其中模型8以省级政府互联网服务能力均衡化作为因变量，模型9—模型11分别以省级政府互联网服务供给能力均衡化指数、响应能力均衡化指数和智慧能力均衡化指数作为因变量。估计结果显示，在控制省份固定效应与年份固定效应后，省级统筹压力仍然对整体互联网服务能力均衡化指数和响应能力均衡化指数均在5%的显著性水平为负，表明省级统筹力度越强的省份，更能促进所辖地级行政区政府互联网服务能力均衡化发展。尤其是在体现以新一代互联网技术的运用突破政府部门之间的地域障碍、实现政府职能跨层级跨区域的电子化集成、促进回应公众与企业需求的响应能力均衡化发展方面，省级统筹展现出较为显著的促进作用。同时，面板数据分析结果与表2、表3的截面估计结果类似，再次说明了本研究结果具有较强的稳健性。

6 进一步讨论:

省级统筹压力与数据驱动能力的交互作用分析

通过上文实证分析已验证，省级政府通过发布相关“互联网+政务服务”统筹发展政策文件、建立一体化政务服务平台、组建大数据行政管理机构等措施，对地方政府互联网服务能力的建设形成一套规范化的建设标准与考核机制，确保下级政府在工作推进上方向正确、步调一致，从而促进了省内地方政府互联网服务能力均衡化程度的实现。数据驱动能力并未直接显示出对政府互联网服务能力均衡化发展有明显的促进作用，但是政府依靠新一代信息技术提升自身治理能力的同时，势必积累海量的数据资源，助推政务数据的共享开放、促进大数据产业与公共服务的融合发展和政府数据安全保障体系的升级优化，从而加速地方政府互联网服务能力的整体提升。结合以上分析，本文构建式（3）以检验省级统筹压力与数据驱动能力的交互作用，该交互作用理应比单一力量的独立作用更有利于促进省内地方政府互联网服务能力的均衡化发展。

Equalizationi=α+β1Planningi+β2Datai+β3Planningi×Datai+γCtri+ei（3）

本文引入省级统筹压力与数据驱动能力的交互项后，回归结果如表5所示。可以发现，交互项的系数显著为正，而在表1不含交互项的回归系数中主效应皆为负，可知省级统筹压力与数据驱动能力的交互作用增强了省内地方政府互联网服务能力的均衡化发展趋势，即在数据驱动能力发展较好的省份，省级统筹的高效执行可以对政府互联网服务能力的均衡化程度起到事半功倍的效果。

7 结论

本文基于整体性治理理论，从省级统筹压力与数据驱动能力两个维度出发，构建了省级政府互联网服务能力均衡化发展的影响因素模型，并通过实证数据加以解析与检验。研究结果表明，目前促进省内各地级政府互联网服务能力均衡发展的因素主要来自于省级政府的统筹压力而非数据驱动能力，尤其在地方政府通过信息技术回应公众需求时，较强的统筹压力更能促进地区之间的协调均衡发展。数据驱动能力虽然没有直接改善政府互联网服务能力差异化现状，但其与省级统筹压力的交互作用增强了政府互联网服务能力均衡化发展程度，提升了省级统筹的实施效果。研究发现在一定程度上充实了“互联网+政务服务”的实证研究，加深了对地方政府运用政策规范和信息技术均衡化建设省内政府互联网服务能力的理解和认识。

作为对省级政府互联网服务能力均衡化发展的初步研究，本研究还存在诸多不足，值得在后续研究中不断改进与深化。首先，构成省级统筹压力与数据驱动能力的自变量对于实际情况的表征还需要进一步细化，以准确体现变量的真实内容；其次，由于样本容量较小，限制了变量数量的增加，也影响了估计精度，而两期短面板数据虽能解决遗漏变量问题，但对于均衡化的动态捕捉仍有局限性。在未来的研究中，我们将通过访谈调研挖掘促进政府互联网服务能力均衡化发展的内在机制，不断丰富研究数据以提升模型的解释度。

作者贡献说明

郭雨晖:论文选题与框架构建,数据分析,论文撰写与修改; 

汤志伟:论文选题指导与论文修改; 

吴珂旭:数据收集与分析,论文撰写与修改。

支撑数据

支撑数据由作者自存储,

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1 吴珂旭.18dataset.dta.2018年数据合集. 

2 吴珂旭.19dataset.dta.2019年数据合集.

参考文献

*本文原载于《图书情报知识》2021年第1期34-44页

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制版编辑 | 卢慧质

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