泰和泰研析 | 碳边境税山雨欲来

引言

2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上表示，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2021年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，今年的重点工作包括扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。制定2030年前碳排放达峰行动方案。“碳达峰”“碳中和”首次进入政府工作报告，当全国上下为应对气候变化，保护地球环境而加大行动力度之际，我们也必须关注部分国家和地区关于征收碳边境税的动向，在没有国际社会普遍认可的协议下，碳边境税一旦开征，中国又将成为最大”受害者“，势必掀起新一轮全球贸易大战。碳边境税山雨欲来，碳关税贸易战一触即发。

定   义

碳边境税，又称作碳边境调节税(carbon border adjustment CBA)，包括两种形式：

第一种是碳关税，它是对在出口国内没有征收碳税的出口商品进口时征收特别的二氧化碳排放关税，构成一种进口关税。 

第二种是边境征收的国内税，性质如同各国在进口环境普遍征收的增值税（VAT），它是指进口国对本国相关产品征收碳税，因而对进口产品也进行征收，是一种国内税。

当然，碳边境税也可能以配额形式等非关税壁垒的形式出现，我们在本文中统统称作碳边境税。

各国和国际组织动向

最早提出碳边境税的是欧盟，2007年，法国总统希拉克针对美国退出《京都议定书》，提出应当针对来自美国的进口产品征收“碳关税”。但是截至目前，还没有国家正式开征过碳边境税。但是越来越多的发达国家都对这一概念持支持或开放态度。英国是2021年G7主席国，英国首相鲍里斯正在全力推动在2021年形成西方7国的碳边境税措施制度，加拿大表示持开放态度，愿意讨论碳边境税。日本也在3月22日举行的世界贸易组织（WTO）的有意向国家参与的会议上提出着手展开磋商的建议，并试图建立美欧日三方框架。相关国家，地区和国际组织的最新情况分析如下：

欧盟：2020年1月15日欧盟通过《欧洲绿色协议》，就更高的减排目标达成一致，共同承诺2030年温室气体排放要比1990年减少50%~55%，到2050年实现碳中和。2021年3月10日， 欧盟议会投票通过碳边境调节机制，准备对欧盟进口的某些商品征收碳税。预计欧盟委员会将在今年第二季度提出有关这项机制的提案。欧盟正努力在2023年开始实行碳边境税，那时，例如水泥，钢铁，铝，炼油，造纸，玻璃，化工和化肥等产品出口至欧盟将面临碳边境税。

美国：由于美国在联邦层面没有实施国内碳税，所以对征收碳边境税一直持反对态度。但是，2021年3月1日，美国贸易代表办公室发布2021年总统贸易议程，首次提出拜登政府正在考虑征收“碳边境税”或“边境调节税”。美国首次表态考虑碳边境税，会进一步协调加拿大，英国，欧盟，日本等国家和地区形成发达国家碳边境税集团。

最不发达国家：由于碳边境税适用的产品范围集中在温室气体排放量大的产品，比如钢铁，重化工产品。所以由于最不发达国家的出口产品多数是初级产品，比如农产品等，均不受到碳边境税的影响或者影响较小。预计在未来谈判中，这些国家不会有强烈的直接反对意见。

中国：为了应对碳排放问题，2021年2月1日，生态环境部宣布正式施行“碳排放权交易管理办法”。根据该办法，生态环境部设立中国碳排放注册登记机构和交易系统。该系统根据办法指定重点排放单位，并进行登记，配额分配和实施交易。所以中国已经走出实施碳国内定价的第一步，但是没有相关法律法规涉及到碳边境税问题。

WTO：劳工和环保问题在WTO成立的谈判阶段是重要的议题，但是没有达成任何协议。在气候变化议题越来越紧迫的当下，关于碳边境税的谈判已迫在眉睫。很多国家都认识到，如果放任个别国家各自制定碳边境税，将可能发展为贸易战，威胁WTO的存在和价值。所以很多国家提出，如果能通过世贸组织等多边磋商，设计出公平、透明的制度，将有望对全世界的去碳化作出贡献。WTO部分成员国已经提出多国间协商的要点，包括不违反WTO规则的制度设计、温室气体排放量的计算方法、碳定价方法及确保数据透明性等。如果确定碳边境税像关税一样的制度，具体适用于哪些产品也是一大议题。

碳边境税与WTO相关条款的关系分析

碳边境税的出现，将是环境和贸易关系的一次大碰撞。将是传统货物贸易的定义的一次重大升级。在GATT1947和GATT1994制定最惠国待遇和国民待遇等核心条款时，都是基于本国，出口国或第三国的相同产品的，但在“碳边境税“角度下，即使产品的物理特性，化学成分，最终用户等均一样，但是由于该产品中的碳足迹不同或者生产过程中温室气体排放量不同或者在出口国交付的碳价格不同，而变成不同的产品。具体到碳边境税，和如下的GATT1994条款有关，是否符合这些条款的要求，存在很大争议。

一、 GATT 1994第1条/一般最惠国待遇：争议会集中在相同产品上。同时涉及到后面讨论的第2条，第3条。举例说明如果欧盟对中国高炉生产的钢铁产品和土耳其电炉生产的同一种钢铁产品征收不同的碳税，是否违反了“一缔约国对来自或运往其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免，应当立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约国的相同产品“。

二、GATT1994第2条/减让表：如果碳边境税是一种关税，实施碳边境税是否构成减让表中关税的增加？

三、GATT1994第3条/国民待遇：如果不实施本国碳价格（比如目前美国），而仅仅对进口产品征收碳边境税，是否违反了“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时，不应对它直接或间接征收高于对相同的国产品所直接或间接征收的国内税或其他国内费用“。

四、GATT1994第11条/取消数量限制。如果实施碳边境措施，要求国外公司参加本国的碳排放体系配额安排，可能被视作实施数量限制任，是否违反”何缔约国除征收税捐或其他费用以外，不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入，或向其他缔约国领土输出或销售出口产品“。

五、GATT1994第16条/补贴：如果按照国内税的征收方式，就像增值税，在出口产品时，已经缴纳了国内碳价格的产品将获得退税，或者作为出口产品本身就没有支付碳价格，这些可能被认定为出口补贴行为。

六、GATT1994第20条/一般例外。即使碳边境税可能不符合上述WTO相关条款，但是进口国是否可以援引GATT第20条(b)、(g)环境例外条款来主张碳边境税的合法性呢？

根据WTO争端解决的案例的法律地位，必须有真正的碳排放，碳边境税措施的案子，才可以由争端解决机构来解释上述的关注。

中国的应对及谈判要点

中国政府长期以来反对征收“碳关税”，商务部发言人曾表示”征收“碳关税”违反了世界贸易组织的基本规则，是以环境保护为名，行贸易保护之实。这种做法违反了WTO基本规则，也违背了《京都议定书》确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同而有区别的责任”原则，严重损害发展中国家利益。

如果允许开征碳边境税，受到最大影响的出口国是中国，其次是印度，巴西等新经济国家。如前所述，世界发达国家以及各国际组织均对讨论碳边境税持支持或者开放态度。作为世界第一贸易大国，第一温室气体排放国家，如果中国继续反对讨论或谈判碳边境税问题，可能使中国陷入孤立。中国应做好在多边领域和双边磋商中涉及碳排放，碳边境税准备，为保护中国利益做最大的努力。中国的谈判要点应包括：

第一，碳边境税要体现巴黎气候协定第2.2.“本协定的执行将按照不同的国情体现平等以及共同但有区别的责任和各自的原则“。不能由欧盟代替全球制定全球统一碳边境税制度；

第二， 在全球化大潮中，发达国家将重污染产业和产品转移到发展中国家，中国人为世界生产高污染产品而呼吸脏空气做出了重大牺牲，现在这些国家反而要对中国产品实施碳税，是极不公平的。必须对可能适用碳边境税的行业和产品进行细分，包括供应链关系，国内替代产品等；

第三，计算碳排放量，碳单价要体现不同国家不同。比如说，如果中国和印度主张按人均计算碳排放量标准而不是仅仅看实际的碳排放总量，中国就不是温室气体排放第一大国。再比如，如果欧盟每吨碳交易价格40欧元，不能简单数字化要求中国相同的价格等等。

中国已经按照巴黎气候协定在国内加强碳排放管理工作，但国际贸易中的碳边境税已经迫在眉睫，不会等到中国碳达峰之时。碳边境税将对中国出口造成重大影响，如果中国游离于世界主要贸易国家碳边境税讨论和协定之外，一旦开征碳边境税，可能与碳边境税集团国家开展新一轮贸易战，所以产业界、贸易界和法律界必须未雨绸缪，立即开展相关研究，尽快提出中国方案。

 作 者 简 介 

吴小琛  律师

高级合伙人 北京办公室

业务领域：反倾销、反补贴、外商投资、WTO争端解决等

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