泰和泰研析丨国际贸易合规之美国经济制裁和出口管制

特朗普执政期间，当美国政府严厉制裁中国一家电信公司，加拿大政府应美国要求拘押中国另一家电信公司高管时，公众意识到，在美国政府花样繁杂的贸易和投资管理工具中，有很多我们并不熟知的杀器，其中常见的是经济制裁和出口管制。随着中国深度融入国际贸易和世界经济体系，尤其是“一带一路”的铺开，这些措施不再是停留在制裁朝鲜伊朗等电视新闻中，而是与中国企业（尤其是金融企业）息息相关，甚至会影响公司高管的个人安全。

拜登政府上台后，没有取消特朗普政府的出口管制和经济制裁措施，而是加大了制裁的力度，不断有中国企业和个人被列入制裁和管制的黑名单，如连续施加对中国西北部企业的经济制裁和出口管制等。同时，由于备受诟病的长臂管辖，未列入制裁黑名单以及与美国并无关联的中国企业在从事金融服务和进出口贸易时，交易的不确定性也陡然增加。这些引起了中国政府的高度关注并立法予以反制，与此同时，中国企业自身的合规和维权意识也在加强，很多企业逐步建立起合规制度，减少风险，并在个案中将美国政府诉于联邦法院。

经济制裁和出口管制作为美国政府常用的两种法律手段，具有类似的外交和国家安全政策目标，在限制出口方面也有交叉，但两者在实施机构、针对目标、限制措施、惩罚力度、对企业的影响等方面却有很大的不同。就影响而言，经济制裁无论在广度还是深度上都超出了出口管制。本文将分别介绍两种政策工具，并分析可能受影响的企业，以及相关合规建议。

一

经济制裁

(1)

执行和分类

经济制裁是美国政府用来执行其外交政策和实现国家安全目标的工具之一，采取的措施包括减少和切断对外援助、限制进出口、冻结资产、提高关税、禁止信贷和投融资等。法律依据是《国际紧急经济权力法案》等（简称“IEEPA 法案”），制裁由总统以行政令方式公布后，美国财政部下属海外资产管理办公室（“OFAC”）负责具体组织实施。美国政府通过制裁，限制他人与被制裁的国家、组织和个人之间进行经济活动，违反者将被处以民事或刑事惩罚，或实施新一轮的次级制裁。

美国的经济制裁分为四类，一类是全面制裁（Comprehensive Sanctions），如对朝鲜、伊朗、古巴、叙利亚等国家的制裁，这类制裁全面禁止“美国人”（美国公民和合法永久居民、根据美国法律设立的实体，以及位于美国的其他组织等）与这些国家进行商业交易和活动；二是有针对性的清单制裁（List-Based Sanctions），如SDNs，OFAC宣布冻结清单上的实体或个人资产，并禁止与清单列明的实体或个人进行交易。如对伊朗财政机构的制裁以及对缅甸军政府官员的制裁等；三是行业制裁（Sectoral Sanctions），禁止与清单实体进行某些债务、股权和能源等相关交易，即制裁只针对特定行业的特定交易活动，如对俄罗斯能源行业的制裁。四是次级制裁（Secondary Sanctions），该制裁针对的是与美国无关联的实体或个人，即非美国人，通过制裁阻止非美国人与首发制裁（primary sanctions）的对象进行商业交易和活动。如2017年11月，OFAC认定中国丹东银行与为朝鲜核武计划提供资金的公司发生了信贷业务，违反了美国对朝鲜的经济制裁。丹东银行与美国并无关联，OFAC对丹东银行实施次级制裁，禁止其进入美国金融市场。

(2)

受影响公司

那么到底哪些实体会受到美国经济制裁的影响呢？首先是被列入制裁名单的实体，他们的资产被冻结，与美国有关联的业务被禁止，所有的“美国人”（美国公民和合法永久居民、根据美国法律设立的实体，以及位于美国的其他组织）都被禁止与该实体进行任何形式的交易。在个案中，很多清单实体认为自身与美国并无直接的业务往来，也无资产可供冻结，即便被制裁，亦无关紧要。但实际情况并非如此，一个实体一旦被列入制裁清单，在全球范围内的业务就会受到负面影响，甚至会引发后续的商业纠纷，尤其是与美国有联系的客户因担心被美国政府惩罚，很快会与之撇清业务关系，以满足合规要求，避免遭受惩罚或制裁。因此，在列入清单后，无论与美国有无往来，公司的业务都会受到影响。

其次是与被制裁对象有业务往来的公司，即通常所指的客户。除上述“美国人”之外，与美国有联系的外国公司和在特定情况下与美国无联系的外国公司，也被禁止与被制裁对象进行交易，后者便是饱受诟病的“长臂管辖”。可以说，所有与被制裁实体有业务往来的公司都有被美国政府惩罚或制裁的风险。

(3)

合规建议

OFAC强烈鼓励企业采用基于风险管理的方法，通过开发、实施和定期更新计划来实现制裁合规。至少五项内容要纳入其中。

管理层承诺

管理层要审核并批准合规计划，要确保合规部门获得足够的权力部署合规政策和程序。管理层要确保合规部门和高级管理人员之间存在直接汇报关系。管理层要在企业中提倡“合规文化”。管理层要意识到违反OFAC法律的严重性，并实施必要的措施以减少未来违规的发生。

风险评估

风险评估的基本要素是评估特定的客户、产品、服务和地理位置，以确定潜在的OFAC制裁风险，目的是识别风险，为决策者提供信息。OFAC提供了风险模型供金融机构或其他公司参考：

• 风险评估要充分考虑潜在风险，根据企业的性质不同，风险可能存在于客户、产品、服务、中介、交易、供应链构成、地理位置等多方面。

• 企业应开发系统来识别、分析和处理特定风险。在适当情况下，应该通过测试或审计等手段更新风险评估，以了解在日常业务过程中发现的任何明显违规行为或系统缺陷，以及导致这些违规出现的原因。

内部控制

内部控制包括制订政策和程序，保存可能违反OFAC规定的活动记录等。鉴于美国经济制裁的动态性，一个成功和有效的合规项目应该能够迅速适应OFAC的政策更新，包括 (i) OFAC更新的清单制裁名单、部门制裁名单和其他相关制裁清单；(ii) 通过颁布新的法律、发布新的行政命令、法规或公布OFAC指导或其他OFAC行动，对目标国家、政府、地区或个人实施新的、修订的或更新的制裁计划或禁令; (iii)一般许可证的颁发。

检测和审计

全面、独立和客观的检测或审计功能可以确保实体知道合规程序在哪里执行，如何执行，并进行更新、增强或重新校准，以适应不断变化的风险评估或制裁形势。

培训

有效的培训计划是成功的合规项目的重要组成部分。企业应定期(至少每年)向所有相关员工提供合规培训，培训内容一般包括: (i) 根据需要培训特定的工作知识; (ii) 向每个员工传达合规责任; (iii) 通过测评确保对员工的合规培训效果。

二

出口管制

(1)

执行和分类

出口管制是指美国政府为了实现其外交和国家安全目标，限制或禁止任何公司、个人向特定国家或特定公司出口被管制的物品。被管制物品大致可以分为军用管制物品以及军民两用管制物品（Dual Use）两大类。军用物品的出口管制由隶属于美国国务院的国防贸易管制局负责，但一般公司不会涉及到军用物品贸易。因此，本文重点介绍的是军民两用物品的出口限制。军民两用物品的出口管制由美国商务部下设的产业和工业安全局（Bureau of Industry and Security, “BIS”）负责，依据的法规是美国商务部的《出口管理条例》。

BIS将所有原产于美国的产品和技术共分为十大类别，五个功能组，通过出口管制分类代码（ECCN）予以区分和管理，需要强调的是，出口管制的对象不仅仅是传统意义上的产品，还包括技术和软件等。被列入出口管制的有特定国家和特定企业或个人，其中，《商业国家列表》（CCC）中列明的是被确定为应受到出口限制或禁止的国家，如伊朗、朝鲜、古巴等；而实体清单（Entity Lists）等列明的是被限制或禁止出口的企业或个人。

(2)

受影响的公司

对于中国公司而言，受影响的首先是被列入实体清单的企业。一个企业一旦被列入实体清单，就很难再获得美国的产品和技术，除非出口商获得了出口许可证或者被移除出清单。另外还有一些隐性影响，如有些银行可能不再提供贷款等；其次是向实体清单列明公司出口或转出口的中国企业。如果转出口美国产品或包含有美国部件的产品至被列入制裁清单的国家或企业，则需要了解是否需要提前获得BIS签发的出口许可证或者豁免。一旦违反规定，则可能面临包括刑事和民事处罚，刑事处罚最高可达20年监禁，100万美元罚金。

(3)

合规建议

根据BIS的出口管制合规指引，一个有效的出口管制合规项目应当具备九个要素。

高层承诺

企业的最高管理层应当定期发布声明，表明公司在出口管制合规方面的态度及决心，说明公司的合规要求，承诺为出口管制合规提供资源，并且提醒员工违反出口管制法律时应当承担的合规责任。该声明应当公开给全体员工。

风险评估

风险评估是基于公司所处的行业环境结合公司的具体业务而做的全面的分析，并找出出口管制合规管控薄弱点及时进行整改。企业也应当根据业务实际识别相应的危险信号，以便于及时发现风险并采取措施。

合规手册

出口管制合规手册的定位应当是全体员工的行为规范及操作指引，也是企业开展合规培训的基础内容。合规手册，应当与公司的业务流程相结合，明确流程中的管控节点及管控手段，明确责任人。出口管制合规手册也应当定期更新，并发送给全体员工，并且以员工可得、易得的方式进行公开。

合规培训

出口管制合规项目要求有专人负责监督及指导合规培训。企业应当明确哪些员工应当参与出口管制合规培训，以何种方式参与，培训的频率是怎样的，并妥善保管培训记录。一般而言，企业的全体员工都应当参加出口管制合规培训。企业也应当将合规要求传递给供应商及客户。

全流程合规管理安全检查

从合规要求出发对企业业务全流程进行合规管控，确保受控产品的转移能够得到有效控制。企业应梳理从研发、采购、生产、寻找交易机会、提供项目方案、签订合同、交付到提供售后服务的全流程，树立业务流程中的责任岗位和职责规定，结合可能存在的出口管制风险点开展检查以防范和消除风险。

文档保存

明确需要保存的文档、保存的主体、保存的形式、保存的期限，用有效的方式对文档进行检索，符合法律的要求等。

审计与评估

企业应当定期对出口管制内控的有效性以及执行程度进行审计，并进行风险评估。包括检查出口管制手册执行情况，定期对交易进行抽查。

汇报及内部报告

当企业发现存在任何潜在的出口管制违规事件或风险，应立即启动内部汇报及报告的机制，及时将风险通知相关部门和人员，确保领导层及时决策，早做反应。

违规调查及改进

管理层应当支持并鼓励员工及时提出违规行为的举报，建立畅通的内部及外部举报违规的途径，及时识别并惩处违规行为。对违规事件或行为发生的原因，企业要及时进行分析，采取措施整改业务流程，查遗补漏，不断完善出口管制合规管控机制。

END

作者简介

近期研析文章推荐