张蕴岭：关于国际区域治理的思考（一）
The following article is from 世界知识 Author 张蕴岭
对于国际区域，由我主编、即将出版的《国际区域学概论》给予这样的定位：世界是一个整体，在结构上分为三个层次：国家—区域—世界。国家是世界的本位和基础，国际区域介于国家与世界之间，尽管不具有独立的法权地位，但有事实上的存在、认同上的定位和治理上的职能。显然，国际区域是世界构成结构的一个独立层次，这样，国际区域也就有了自己的本位。
在国家层次，有国家治理；在世界层次，有全球治理；在国际区域层次，则有国际区域治理。国家治理基于本国的范畴，全球治理面向世界问题，国际区域治理则主要是针对区域性问题。这里之所以用“主要”二字，意味着还有超区域的问题，有些与全球问题有关，有些是跨区域的问题。在很多情况下，国际区域治理被置于全球治理的范畴，就超国家的国际治理而言，这种分类也有道理。但国际区域治理无论在范畴上、内容上，还是在方式上都与全球治理有所不同。
国际区域治理是解决单一国家不能解决的超国家、跨国家的区域问题。由于它涉及区域内多个国家的利益，因此，进行国际区域治理会涉及诸多的问题，其中，最为重要的是国际区域治权的合法性问题。现代民族国家（nation states）对本国事务具有排他性的治权。现代民族国家本位制度由欧洲创建，逐步获得各国的承认和遵守，二战后通过联合国宪章作为普世的现代民族国家制度得到确认。
超国家的国际区域治理合法性（legitimacy）如何得到确认呢？其实，联合国宪章（第8章51条）对于国际区域的治权给予了确认，明确赋予区域在维护和平安全上的合法职能，国家间可以在合作的基础上行使集体自卫权，成立区域组织，以及为此进行区域性干预。在经济领域，世贸组织（GATT/WTO）赋予区域经济组织成立的合法性，为其制定了规约，即与多边原则一致，不能在开放上倒退，必须保持高水平的开放安排。但区域治理的范畴远远超出安全领域，也超出GATT/WTO赋予的经济区域性安排。
总体而言，区域治理的合法性主要来自于相关国家的认同和授权。区域治理具有两个基本特征：一是超越国家治理的范畴，对区域共域性问题进行治理，二是渗透到国家治理内部，进行一定的“干预”（或称之为“参与”）。对于区域共域性问题的治理，可称为国家治理权的延伸，后者可称为国家治理权的让渡。这两个方面的区域治理权来自各国的接受与认可（通过协议），或者得到国家的法律授权（经过国内法律程序批准）。也有认为，区域治理的合法性被认为是由传统国家主权（sovereignty）向次级主权（secondary sovereignty）的合法转移。正是这种转移形成了区域治理的合法性基础，并推动治理体系构建，形成具有独立特征的国际区域治理体系。
据研究，治理（governance）一词本来是用于国家治权的改革，由政府独揽到政府与非政府团体共同参与的转变。根据这样的定义，参与区域治理的角色，有政府公权力部门，也有非政府组织团体。在国家治理概念中，非政府团体的参与是构成国家管理向国家治理转变的一个重要标志。因此，按照这样的界定，国际区域治理中非政府组织团体的参与也具有合法性定位，它们要么是作为独立团体的直接参与者，要么是作为政府合作机制中的合作参与者，或者组成区域性的合作机制参与。不过，非政府组织构成非常复杂，有些并不具备参与治理的资格和能力，如何确认参与区域治理的资格，并被赋予合法性的地位，这方面还存在不少有待解决的问题。
就国际区域治理的功能而言，一方面是为了解决一国不能解决的问题，另一方面是为了合作创建区域性潜能。这两个方面涉及传统国家主权的转移和衍生。因此，国际区域治理的合法性需要各国对涉及治理的领域、方式与获益给予认同和授权，比如，对于区域治理“次级主权”涉及的政治、经济、社会、文化治理的界定；对于超国家治理与国家治理的界线的界定，特别是对于“干涉”原则与内容的认定；对于区域性公共产品（public good）提供方式和共享利益（shared interest）分配的界定；对于导致区域公共利益损害的行为、后果（如污染排放、资源破坏性开发）责任与区域治理行动的认定，以及对于涉及民族、宗教、人员流动、社会舆论治理的认定，等等。上述这些，一方面需要在区域定位的层次上加以确认，另一方面需要在开展合作治理的实践中逐步加以完善。当然，从研究的角度来说，这些也是国际区域治理学需要加以深入研究的问题。 （未完待续）
张蕴岭 教授
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