祁治业：蒙古国解决债务和贸易困境的出路
The following article is from 世界知识 Author 祁治业
来源：《世界知识》2023年1月16日，第2期
刚刚过去的2022年，蒙古国民众的抗议活动接连不断，活动诉求也呈现多元化特点。这些抗议活动的根源是什么？蒙古国会重蹈债务危机吗？解决这些问题的出路何在？
2022年12月5日，蒙古国首都乌兰巴托再次爆发抗议活动，上千人聚集在市中心的苏赫巴托广场并试图冲击政府大厦“国家宫”，要求惩罚腐败官员、解散议会。
近十年蒙古国发行的债券
过去十年中，除2018年外，蒙古国的年度国家预算支出一直超过其收入，处于预算赤字的状态。因此，2012～2022年蒙古国共发行了八支总价值达54亿美元的国际债券，除了第一支主权债券“成吉思汗”债券外，其他所有债券都用于为国家预算赤字融资。
例如：2012年12月，蒙古国政府在美国发行了15亿美元的“成吉思汗”债券。2022年12月蒙古国已如期还完该债券最后一笔款项。10年来，蒙古国为该债券支付利息5.4亿美元。
2013年12月，蒙古国开发银行（DBM）在日本发行期限为10年的以日元计价的300亿日元“武士”债券。趁日元走低之际，蒙古国政府在2022年12月购买了300亿日元存入蒙古国开发银行在蒙古银行（央行）的账户，用于2023年偿还该笔日元债务。
2016年3月，蒙古国政府发行“马扎莱”债券（属于欧元债券）。2021年4月，蒙古国政府还清了该债券余款。
2017年10月，蒙古国政府在国际市场上发行了价值超过8亿美元的“格日格”债券，由瑞士信贷银行、德意志银行、摩根大通与蒙古国财政部合作发行。该债券主要用于偿还“成吉思汗”债券和“点心”债券（在香港发行的人民币计价债券）。
2020年9月，蒙古国政府在国际市场发行了价值6亿美元的“游牧”主权债券，由摩根大通、摩根士丹利、汇丰银行和野村证券与蒙古国财政部和蒙古银行（央行）合作发行。该债券的目的是用于偿还“马扎莱”五年期债券。
2021年6月，蒙古国政府为了偿还即将到期的“成吉思汗”债券和“格日格”债券等，又发行了10亿美元的“世纪”债券，将分别于2027年和2031年到期偿还。
综上可见，过去10年中，蒙古国一直处于以贷养贷、寅吃卯粮的滚雪球状态。实际上，自从2016年7月蒙古人民党重新执政以来，人民党政府发行的四支债券，都是为了偿还2012～2016年蒙古民主党执政期间发行的那四支债券。但是，2022年2月乌克兰危机以来，国际大宗商品价格上涨和通货膨胀对蒙古国人民的生活造成了严重影响，引发民众对政府的不满情绪螺旋式上升，以至于民众把前几届政府大幅举债的责任都怪罪到了现政府头上。
2022年12月7日，蒙古国经济发展部部长呼日勒巴特尔（人民党议员）透露，国家的外汇储备年初是44亿美元，9月底降到24亿美元，10月底为28亿美元，11月上升到29亿美元。国家大呼拉尔主席（议长）赞登沙特尔曾表示，2023年蒙古国需要偿还57亿美元的债务。
2022年5月25日，首趟“二连”号中蒙宽轨集装箱专列驶出二连浩特国门，开往乌兰巴托。蒙古国人民党政府渴望提升与中国的经贸水平，以促进经济全面复苏。
外债及贸易仍需克服困难
到2022年10月底，蒙古国外债总额仍有334亿美元，包括政府债务、蒙古银行（央行）和商业银行的外债、企业负债等。2010年以来，蒙古国外债总额增长了4.5倍。在总债务中，约57亿美元是外国援助或发展贷款，26亿美元是外国债券的短期贷款。两个主要的贷款方是亚洲开发银行（18亿美元）和世界银行（8亿美元）。蒙古国欠日本12亿美元、中国10亿美元、韩国1.55亿美元及亚投行1.105亿美元。
蒙古国被列为世界10个有债务违约风险的国家之一。2021年，蒙古国政府债务达到26.9万亿蒙图，相当于该国GDP的50.8%。从债务结构来看，2016年（当年发生债务危机时）约52%的债务为商业贷款，2021年这一比例已降至33.6%。对于贷款的使用，约40%用于建筑业、26%用于购买设备、14%用于经营费用、13%用于咨询服务。截至2021年底，蒙古国国有企业负债总计18万亿蒙图。
过去10年中，蒙古国一直存在国际收支和经常账户赤字（入不敷出），这是导致经济不稳定以及积欠外债的主要原因。2020年蒙古国GDP增速为-4.6%，2021年为1.4%，2022年第一季度为-3.8%。蒙古国92%的出口是矿产品，经济过于依赖初级和未加工的原材料出口，附加值产品、农产品和其它产品的出口量较低，对矿产资源出口的过度依赖影响了经济增长的稳定性。
2021年蒙古国食品进口额达9.627亿美元，其中57.3%来自欧洲国家、35.8%来自俄罗斯。蒙古国与欧洲之间的运输需通过俄罗斯，这就意味着该国食品价格与俄罗斯直接相关。蒙古国从俄罗斯进口大量植物油、小麦、鸡蛋、人造黄油、猪肉、巧克力、面包、甜味烘焙食品和烟草等，卢布升值（2022年6月）又推高了蒙古国部分进口商品的价格。蒙古国的石油产品全部来自国外进口，其国内销售的成品油零售价格直接由世界市场石油价格、汇率、进口价格或关税决定，尤其与俄罗斯直接相关，蒙古国70%的柴油来自俄罗斯石油公司（Rosneft Oil）。另外，中国占蒙古国肉类制品出口总量的92%，近三年共出口冷冻马肉和热处理加工的牛羊肉制品10.6万吨。
2021年蒙古国的年通货膨胀率为13.4%，2022年7月涨到15.7%，8月为14.4%。12月6日，经济发展部部长呼日勒巴特尔表示，2022年前10个月全国的通货膨胀率为15.4%，可见之前的问题并没有得到改善。
据蒙古国海关总署统计，2022年前11个月，该国外贸总额为190.16亿美元，比2021年同期增长26.6%。其中，出口额同比增长26.2%，进口额同比增长27.2%。出口额超过进口额32.734亿美元，为外贸顺差状态。今年前11个月，铅矿、铁矿、铜精矿、锌精矿和原油100%出口到中国，92%的煤炭出口到中国，水洗羊绒100%出口到中国；63.6%的加工牛皮和86.1%的精梳羊绒产品出口到意大利，这些合计占蒙古国出口总额的81.1%。在蒙古国向69个国家的出口总额中，中国占84.1%、瑞士占8.3%、新加坡占3%，这三个国家占出口总额的95.4%。
从蒙古国官方统计数据中就可以看出，其经济增长十分依赖对华出口，主要是矿产品的出口。到2022年，中国已经连续26年保持蒙古国的第一大出口市场、连续24年保持第一大贸易伙伴国，连续12年保持第一大进口来源国。
蒙古国农业部石油政策执行协调司司长曾表示，从俄罗斯进口燃油时以美元转账支付遭遇困难。蒙古国与俄油签定的合同规定可以用欧元和美元付款。但由于美国对俄实施制裁，美元转账非常困难。美联储虽然了解蒙古国从俄罗斯购买石油产品的必要性，并已向蒙方发出正式公函，表示完全可以用美元转账支付，但在现实操作中，却很难以美元支付。现在只能是，蒙古国企业将美元转入俄油的账户，俄油再将其通过中国转账到俄罗斯。
加速通道建设以舒解困境
按蒙方统计，2021年中蒙贸易总额已突破百亿美元大关，占蒙古国外贸总额的63.1%。2022年11月蒙古国总统呼日勒苏赫对中国进行国事访问期间，提出在未来五年内将双边贸易额提升到200亿美元，将蒙对华煤炭出口量增加至每年7000万吨。由此可见，蒙方渴望提升与中国的经贸水平。
为了摆脱新冠疫情对经济的拖累，2021年12月31日蒙古国议会通过了人民党政府制定的“新复兴政策”，包括口岸复兴、能源复兴、工业复兴、城乡复兴、绿色发展复兴和国家治理效率复兴六个方面。其中，口岸复兴框架下规划的一些铁路、公路项目将实现与中国互联互通，能源复兴相关的水电站和火电厂项目涉及与中国的合作。
当前人民党政府十分重视扩大对中国的出口规模，以促进经济全面复苏。2021～2022年，蒙古国总理奥云额尔登先后视察了10个口岸，大部分是对华口岸。为了提升口岸对华出口能力，蒙古国正在加速建设多条跨境铁路，包括塔旺陶勒盖煤矿—嘎顺苏海图口岸铁路（与内蒙古巴彦淖尔甘其毛都口岸相连）、宗巴彦县—杭吉口岸铁路（与内蒙古包头满都拉口岸连接）、乔巴山—霍特煤矿—毕其格图口岸铁路（与内蒙古锡林郭勒珠恩嘎达布其口岸相连）、阿日查苏日口岸—西伯库伦口岸铁路（首先计划建设西伯库伦口岸至内蒙古阿拉善策克口岸的跨境铁路）等。这些铁路完全实现与中国铁路连接后，将彻底改变当前蒙煤对华出口的困境，届时蒙古国将拥有五个对华铁路口岸，物流运输能力将翻倍，这些都是蒙古国政府“新复兴政策”框架下“边境口岸复兴政策”的一部分。另外，蒙政府还计划建设乌兰巴托至扎门乌德的高速公路，还将按照国际标准全面建设以口岸为基础的卫星城市。
可见，蒙古国执政党人民党正竭尽全力，尤其是利用其“三权统一”（总统、议长、总理）的有利时机，启动此前被耽搁多年的中蒙跨境铁路项目，以此来增加进出口通道，扩大对华出口规模，推动经济复苏，进而恢复民众对其执政能力的信心，意图在2024年的议会选举中继续执政。
所以，2022年12月爆发的大规模抗议事件，表象上看是“煤炭盗窃案”和官员腐败问题引起民众不满，但根本原因还是经济危机和债务危机，再加上反对党（在议会拥有席位的民主党和民族劳动党）的背后煽动，企图借此将人民党拉下台，解散政府和议会，重新组织议会选举。
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