（深度）一文看懂土地增减挂钩

土地增减挂钩（以下简称挂钩）即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

随着城乡建设用地增减挂钩实践的不断深入，从国家到地方，从国土部门到各级政府，从管理人员到广大群众，无不对此项新政策的认识更加深化 。其多重效应主要体现在：

第一，增减挂钩是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制。

要实现城乡协调发展，必须向农村地区增加投入，提供更多的公共产品。城镇建设用地增减挂钩政策为我们找到了一条很好的途径，它蕴含着重大的战略理念。实践证明，实施增减挂钩，与土地整治、农业产业化发展相结合，有助于改善农业生产条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。同时，实施农村集体建设用地整理节约的土地，依据级差地租原理调剂使用，按照以城带乡、以工补农的要求，将获得的土地级差收益，用于发展农村集体经济，以及农村基础设施和公共服务配套设施等建设，既可增加农民收入，提高当地农民生活水平，又改变了农村落后面貌，推动了新农村建设和城乡一体化发展。山东、天津、宁夏、四川、江苏等试点县区将增减挂钩与新村建设、农村危房改造相结合，整合各类涉农资金，有效解决了农村饮水、通信服务、清洁能源、卫生改厕、环境保护等难题。

第二，增减挂钩是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径。

我国耕地保护的基本动力主要来自两个方面，一是政府主导实施土地开发整理项目，重在以建设促保护，实现耕地数量增加、质量提高；二是建设项目占用耕地需要履行“占补平衡”义务，立足于耕地本身不能少。笔者认为，“增减挂钩”是“占补平衡”思路的合理延伸，是将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，最终实现项目区内耕地面积有增加、质量不降低。江苏结合增减挂钩，开展“万顷良田”建设工程，总建设规模达83万亩，实施完成后可新增耕地12万亩。江西、四川、湖北将增减挂钩作为推进“造地增粮富民工程”、“金土地工程”、“高产农田示范工程”等的重要内容，有效增加了耕地面积。土地的节约集约利用可以表现为少用地，也可以是同样的土地承载了更多的人口、经济实体以及更多的建筑。“增减挂钩”的节地效果是双重的，通过城乡用地布局的调整，原有的粗放利用被消灭，新的土地以更集约的方式加以利用。据调研统计，实施增减挂钩平均可节约用地50%左右。

第三，增减挂钩是优化土地利用结构和空间布局的重要举措。

在我国的土地政策体系中，土地开发整理的主要功能是解决土地利用形态破碎和零乱问题、增加耕地面积，主要方式是对零散地块实行归并、对废弃地块实行复垦；耕地占补平衡政策的主要功能是保护耕地面积，主要方式是要求各地通过农村土地整治、开发未利用土地等途径，补充相同面积和质量的耕地；集体建设用地流转政策的主要功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地，主要方式是通过统一有形的土地市场、公开规范地转让土地使用权。但这三项政策均无法根本解决农村房屋和村庄建设用地“散、乱、空”问题，更解决不了城乡建设用地布局调整优化问题。实施城乡建设用地增减挂钩，农村建设用地在规划的引导下，有计划地拆建，促进土地在空间上的调整和互换，一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分耕、集体建设用地粗放浪费等问题。

第四，增减挂钩是深化农村土地管理制度改革的助推器。

“增减挂钩”涉及土地确权、建设用地布局调整、农民土地权益维护等问题，各地增减挂钩试点实践中，围绕改革农村土地产权制度、规范集体建设用地流转、构建耕地保护经济补偿机制、建设城乡统一土地市场、完善土地收益分配机制等，进行了积极探索。如成都市将实施农村集体建设用地整理“节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、城乡规划的区域使用，为合法取得集体建设用地”，规定“集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有，县乡政府可按一定比例，从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金，用于农业农村发展”。

由于城市缺地，农村缺钱，各地对城乡建设用地增减挂钩的热情很高，正如其他新生事物一样，增减挂钩实践中也出现了一些问题：一是有的地方在国土资源部批准试点之外擅自开展“挂钩”，扩大了城镇建设用地规模，在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理，影响了宏观调控效果。二是在批准的增减挂钩试点范围内，一些地方片面追求土地级差收益，违反规定跨县域调剂使用周转指标，将节余的指标集中用于中心城市，不利于城乡统筹发展。三是有的地方村镇建设规划滞后，乡土地规划修编尚未完成，造成项目区设置与土地利用总体规划未能充分衔接，增减挂钩与农业发展、村镇建设等统筹不够，降低了增减挂钩的综合效益。

这种模式主要是依据 2008 年 6 月国土资源部发布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办 法》，该办法规定在符合土地利用总体规划的前提下，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用 地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目 区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终 实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。目前，主要在山东、重庆等地展开。

成效与问题：

增减挂钩政策的实施 分析

从各地的实践看，增减挂钩政策实施已取得初步成效，大体表现在以下几方面：

优化了城乡用地布局，推动城镇化发展进程。通过实施增减挂钩，结合农村土地整治，引导农村居民点集中发展，农用地集中连片，有效改善了农村耕作条件，同时，结余的挂钩指标用于提升城镇建设用地发展空间，从而优化了城乡建设用地布局。

缓解了耕地占补平衡压力。通过实施增减挂钩，将节余出来的挂钩指标用于城镇发展，从而减少了对年度用地计划指标的过度依赖，对拆旧区实施复垦后，耕地占补平衡在项目实施过程中一并落实。这一政策的实施，缓解了经济发展与供地紧张之间矛盾，耕地占补平衡压力也得到了释放。

盘活建设用地存量，促进了土地节约集约利用。在实施增减挂钩过程中，确保建设用地总量不增加的情况下，通过建设农村新社区引导农民集中安置，解决农村居民点“多、散、乱”的特点，土地整治促进耕地成片分布，改善了村容村貌，美化了农村居住环境，促进了土地节约集约利用。

创新土地管理机制，撬动了土地制度改革。在增减挂钩试点实践中，各地围绕开展农村集体经营性建设用地流转试点、改革农村土地产权制度、完善农村宅基地分配政策、农村宅基地退出机制等方面进行了积极探索。从而也撬动土地制度改革提供了平台，实现了土地从单一的资源管理逐步向资源、资产、资本三位一体的管理方式转变。

目前增减挂钩政策在实施中也存在一些问题，主要有以下几点：

政策针对性不足，项目实施缓慢。一些地方在增减挂钩项目实施的过程中，缺失科学规范的引导与控制，导致项目拆旧进展缓慢。一些地方在项目、资金整合中也存在部门利益间的博弈，各行其道、相互掣肘，影响项目整体实施进度。此外，项目实施中，一些地区拆旧复垦的积极性不高，也导致拆旧工作进展缓慢。

公众参与机制不健全。一些地方在增减挂钩项目实施过程中，信息传递渠道不畅，导致公众参与不足。补偿信息不够公开透明，信息不畅加剧了拆旧区农民对其权益保障的担忧。农民没有充分的参与权与知情权，就对项目实施缺乏热情。

土地增值收益分配不合理。在土地收益分配上农民的相关权益并未充分体现，项目实施过程中缺乏系统的补偿标准和失地农民的安置方案，被拆迁农户应得利益得不到保障。

跨区域指标交易受限，交易平台不畅通。增减挂钩项目中挂钩指标运行相对封闭，跨县（区）交易指标受限，导致发展建设急需建设用地指标的区域，由于拆旧潜力小等原因无法开展增减挂钩，而拆旧潜力大、能够提供挂钩指标的区域因找不到需求方而缺乏推进动力。

实施方案管理体制不够完善。按照相关规定，增减挂钩实施方案一经上报，调整次数和范围都有严格限制，由于实施方案要先于项目具体实施，而项目真正实施过程又往往与实施方案存在较大差异，受限于现行的管理制度，项目实施存在一定制度障碍。

“ 十三五”时期完善增减挂钩政策的解读

一、增减挂钩政策的推进，必须严格执行土地用途管制制度，牢牢把握建设用地规模不突破、耕地数量与质量的提高的主旨，优化城乡用地格局，释放农村建设用地潜力，推动城乡统筹发展。

二、应将公众参与贯穿从选址现场勘测、实施规划编制到拆迁补偿安置等各环节，同时应加大项目信息公开力度，定期发布项目管理信息，强化舆论媒体监督。

三、增减挂钩过程中的土地增值收益应根据增值来源公平分配。项目实施后的土地增值源于农民原本持有的土地，应提高农民收益在土地增值收益的比重。

四、对拆旧区农民安置，要结合区域条件，因地制宜。在尊重习惯、保障居住的基础上，实施多元化的安置方式。

五、统筹增减挂钩与农村土地流转、国土综合整治三项政策，整合各项资金、资源，有利于发挥资源最大效益，最大限度释放政策红利。

六、建议允许实施方案批准后在实施期限内可根据实际情况，调整一次，在编制实施方案时只确定建新区位置与范围，不确定具体项目名称，增强挂钩项目实施方案的灵活性与可操作性；设立增减挂钩台账，用地后直接核减相关指标，增加挂钩实施方案的可操作性与灵活性。

七、将耕地数量质量建设与管理与验收评定工作纳入年度考核体系；新增耕地要及时上图并完成变更，建立耕地数量质量水平动态监测点，以图斑为单元重点加强对项目实施后新增耕地数量与质量的动态监测、追踪，确保新增耕地数量不减少、质量不降低，逐渐完善省、市、县三级耕地数量与质量监测网络体系。

畅通投融资渠道的相关探索

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近年来,山东省各地在破解资金投入、畅通融资渠道方面，进行了一些有益探索。

一是将挂钩指标增值收益返还。按照土地征收、“招拍挂”等程序，政府将建新区确定给土地受让人，并收取土地出让价款，将土地出让价款的增值部分返还给增减挂钩项目区，用于旧村拆迁和新型社区、公共基础设施建设。

该做法是目前增减挂钩资金筹措的主要途径。但在经济发展新常态下，建设项目用地需求不足，增值收益返还乏力。此外，增减挂钩收益多是一次性返还到增减挂钩项目区，而农村未来的发展缺乏足够的资金支持。

二是探索政府和社会资本的合作。该做法采用政府和社会资本合作，社会资本与增减挂钩项目融合，除解决资金难题外，还将新型社区规划设计、工程施工等交给专业企业实施。这种方式将政府从资金筹措和工程建设中解脱出来，专心搞好土地利用规划、项目监督监管和群众工作。待项目完成后，产生的挂钩指标按照合作协议约定的比例由政府和企业分配使用。

实践中发现，增减挂钩PPP模式融资存在两个主要问题：一是合作伙伴须有较强的资金实力和融资能力以及较强的责任感，而目前这类企业较少；二是合作风险和收益的不可预见性较高。

三是探索组建多方融资平台。该做法是指政府注册资金成立国有控股公司，搭建增减挂钩融资平台，并引入银行资本和社会资本，通过“先存地、后变现”的方式运作。项目完成后，通过流转节余指标回笼资金。组建融资平台的优势在吸引社会资本参与、解决资金筹措难问题的同时，又有了政府的参与和担保。

这种模式比较安全、风险较小、便于操作，但受当前国家的政策限制较大。一是目前国家为了限制地方债务，对融资平台限制较多，融资难度很大；二是产生的节余指标在流转使用中仍有一定限制。

投融资机制建设

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整合涉农建设资金，建立增减挂钩项目政府引导基金。建议在增减挂钩项目实施过程中，按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、捆绑使用、各记其功”的原则，以增减挂钩土地增值收益为主，将县级行政区域内涉及农村新型社区建设的基础设施、公益设施及农业农村、社会事业等方面的财政资金进行整合。市、县级政府是增减挂钩项目的实施主体，应探索按照政府引导、市场运作的原则，建立市、县增减挂钩项目政府引导基金。建议实行基金市场化运作、滚动发展、封闭运行，逐渐形成“市县联合”投融资机制，破解资金瓶颈。

改进PPP模式融资机制。一是探索补充合作收益的有效实现形式。鼓励合作双方在符合法律规定条件下，探索对新社区建设开发、流转复垦土地发展农业规模经营等收益作为合作收益的有效补充，扩大收益合作空间。也可在尊重农民意愿的前提下，以文化广场、街道冠名等方式，引导社会团体和工商资本参与相关挂钩项目建设。二是建立风险防控机制，对投资企业和政府实行“双管约束”。一方面应对企业资金实力进行有效评估，防止资金中断引起增减挂钩项目烂尾；另一方面要与县、乡（镇）政府签订增减挂钩项目实施协议并明确政府主导地位，避免因政府换届等因素影响增减挂钩项目的进程。

探索和规范增减挂钩指标融资办法。根据《进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》，允许省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域内或市域内流转使用。在流转过程中，应不断探索和规范增减挂钩指标融资方法，有序推进增减挂钩指标合理流转使用。一是鼓励商业、住宅等经营性用地尽量使用增减挂钩指标，或者在安排建设项目时，探索增减挂钩指标与年度计划指标的配比使用。二是流转协商定价。考虑到增减挂钩指标的成本和增值收益，政府应拟定县域内增减挂钩指标流转指导价格。流转双方根据增减挂钩指标流转指导价格协商确定增减挂钩指标流转，避免价格过低或过高影响流转市场行情。

山东“城乡建设用地增减挂钩”土地流转模式 ▼▼

“城乡用地增减挂钩”，就是在保证耕地保护红线不被突破的前提下，减少农民用地，增 加城市开发用地。

城乡用地增减挂钩是一项系统工程，长期以来农村宅基地实行的是无偿无限期使用制度， 容易造成农村建房只增不减、农民建新不拆旧的现象，土地资源浪费严重。根据《国务院关于 促进节约集约用地的通知》文件规定“对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲 住宅的，当地政府可给予奖励或补助”，政府通过制定农村宅基地有偿退出奖励或补助办法， 设立专项奖励或补助资金，用于农民自愿退出闲置宅基地的奖励或补助。

城乡建设用地增减挂钩政策解决的是城市发展用地不足和耕地减少的矛盾，对农村大量闲 臵的宅基地等农村建设用地进行整理，在符合土地利用总体规划和村庄建设规划的前提下，先 整理复垦、后建新使用。

山东潍坊、枣庄、青岛等地进行了试点，该模式坚持了农村集体土地所有制度，将原有的 乡村管理归于社区化管理，即将原来农村散居的居住模式改变为集中居住的社区化模式，在村 民自愿的原则下，将自己居住的宅基地转让出来，政府统一组织开垦、 整理，除留作社区建 设用地，剩余部分通过置换其它农村建设用地换取收益置政府将复垦土地流转所获得收益，通 过政府财政给予宅基地流转农民一定份额的安置补贴。

“城乡建设用地增减挂钩”模式的优点：推动了宅基地等农村建设用地的流转，解决了城 镇建设用地不足，改善了农民居住环境，但这种模式没有解决农民深层次的生存就业问题，社 区化管理将劳作在土地上的农民转成劳作在土地上的“城镇居民”。

“城乡建设用地增减挂钩”模式的缺点：但在一些农业用地碎化、交通不便，不适用大规 模机械耕作的地区行不通。

重庆的“地票制”土地交易模式 ▼▼

重庆的地票制是城乡建设用地增减挂钩政策实施的新探索，“地票”是包括农村宅基地极 其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经 过复垦并经土地管理部门严格验收后可用于建设的用地指标，是一种权利的凭证。

“地票”，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公 益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标，以票据 的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖。

“地票”交易制度是“先造地后用地”，农村闲置土地资源依法有序退出，先把农村建设 用地转化成耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大、保护效果更好。同时，“地票”交易制度创新可以有效解决当前城镇化和工业化加速期，城市建设用地紧张的矛盾， 而城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少。

重庆的票模式：▼▼

重庆探索的“地票制”农村集体建设用地流转模式超越了“城乡建设用地增减挂钩”关于 城乡行政分立影响土地价格的限制，在一定程度上突破了城乡土地市场的分割状态，它将远郊 区农村土地统一纳入到“挂钩”试验的范畴中。“地票”将不同区域的 挂钩指标打包进行拍卖， 然后按照面积分配拍卖收益。“地票”价格的高低与项目区无关，与地租无关，仅与拍卖价格 有关，实现指标价格的统一化。

“地票制”将土地的交易转化为票据化交易的模式。把挂钩指标票据化，改变了土地从空 间上不可转移的实物形态，使固化的土地资源转化为可流动的资产。“地票制”实行“先造地 后用地”的操作模式，要求先对农村集体建设用地进行复垦，验收合格后，通过“地票”在交 易所进行拍卖。

总结

“地票制”的交易模式优点：

（1）大大提高了农村集体建设用地的价值，保护了农村集体在建设用地流转的收益，为 农民进入城镇生活提供了可靠的资金保障。

（2）突破了城乡土地市场的隔 离，提高了农村土地的价值，提高了农民进入城镇生活和 发展的能力，成为妥善解决统筹城乡户籍制度改革的有效途径。

（3）利用市场化机制，优化了农用地、建 设用地的空间布局。实现了耕地连片、居民点 集中，促进了农业产业化经营和新农村建设。

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