文献阅读 | 碳税退税计划对公众支持碳定价的影响有限

题目

Limited impacts of carbon tax rebate programmes on public support for carbon pricing

作者

Matto Mildenberger , Erick Lachapelle , Kathryn Harrison and Isabelle Stadelmann-Steffen 

期刊

Nature climate change 

时间

2022年1月

一作

单位

Department of Political Science, University of California, Santa Barbara, CA, USA

链接

https://doi.org/10.1038/s41558-021-01268-3

研究导读

       作为一种政策工具，碳税具有理论上的成本效益、价格稳定性和行政简明性。然而，这些潜在的经济优势可能会带来高昂的政治代价。碳税在公民投票和选举中被否决、经历了政治反弹后被逆转、受到相当一部分公众的反对、并在发达民主国家的辩论中引发政治争议。学者们指出了公众接受碳税的各种障碍，包括认为该政策不会减少排放、成本太高、是倒退的，以及可能破坏经济繁荣。

       为了回应这种反对意见，利用碳税收益来增加公众支持的兴趣逐步增强。碳税收入可以直接用于环境支出，也可以与减税相结合，尽管后一种方法在减少公众反对方面可能不如绿色支出有效，或者仅对一些选民有效。然而通过支出或减税进行专项拨款可能缺乏高能见度，选民可能不相信政府会带来或维持这些好处。相反，有人认为高度可见的一次性退税或“股息”可以更有效地赢得公众支持，并且随着时间的推移受益人习惯于定期分红，这种支持会得到加强。气候退税对增加公共碳定价支持的假设潜力已经在美国、加拿大、挪威、瑞士、英国、澳大利亚、德国、土耳其、法国和印度显示出来。这些研究提供了强有力的理由来证明碳税与一次性退税捆绑在一起可能会增加公众的接受度。

       然而，在面对现实世界的成本时，衡量公众对假设性政策支持度的调查可能会高估选民的支持度。例如，在华盛顿州和瑞士，民意调查高估了选民对失败的碳税公投的支持。选民对退税成本和利益的看法也可能受到党派和利益集团竞争的影响。

       鉴于这些相互竞争的观点，气候退税的政治影响需要在现实世界政策的实施背景下进行测试。目前这样的政策存在于在加拿大和瑞士。

      在加拿大，联邦政府对家庭征收碳税和退税计划作为其2019年国家碳定价战略的一部分，该计划目前适用于加拿大10个省中的4个（覆盖加拿大人口的一半以上）。该税最初设定为每吨20加元，到2022年升至每吨50加元。2020年12月政府宣布修订计划，到2030年将价格提高至每吨170加元。这个被称为气候行动奖励金(CAIP)的退税是基于每个家庭的成人和儿童数量来定的，农村家庭增加10%。它通过所得税抵免的方式提供给每个家庭的一名成年人。所有的税收收入都被返还给原籍省。由于各省的人均排放量差异很大，退税规模也因省而异。例如，萨斯喀彻温省的平均税收返还几乎是安大略省的两倍。这项政策是高度先进的，80%的家庭获得的税收返还超过了他们支付的碳税。补充部分第1节详细介绍了加拿大联邦和省级碳定价。

       相比之下，瑞士在2008年制定了气候退税计划作为不断升级的碳税的一部分，到2018年，碳税将达到每吨96瑞士法郎。在瑞士，大约三分之二的碳税收入被重新分配给了企业和公众，公共退税是人均分配的，每个人（包括儿童）都得到相同的数额。公民每年通过健康保险表格得知每月的福利情况，以医疗保险费折扣的形式获得返利。在2021年6月的公投中，瑞士选民以微弱优势否决了一项提高碳税水平和相关退税金额的气候法。

研究方法

本研究评估了现实世界的碳税返还对两国公众对碳税支持的影响。在加拿大，研究获取一份原始的2019年2月至2020年5月对加拿大人进行五波小组调查。

样本包括来自五个省份的居民，其中两个省征收联邦碳税（Saskatchewan  and Ontario），一个省进行碳排放交易（Quebec），2个省征收省级碳税（British Columbia and Alberta）。研究期中，Alberta废除了省级税收，在2020年引入了联邦碳税和退税计划。研究调查了联邦碳税宣布之后但实施之前（2019年2月）、实施后不久（2019年4月）、联邦碳税省份居民收到退税之后（2019 年7月）、在联邦碳定价是突出问题的联邦选举后（2019年11月）和政策实施后一年（2020年5月）相同的受访者。在第4波中，研究融入了一个调查实验让受访者了解有关他们实际退税的个性化信息。在瑞士，研究于2019年12月对1050名瑞士居民进行了一项调查，其中还包括一项嵌入式调查实验，让受访者了解到了他们实际政策退税的信息。

研究从加拿大纵向调查的数据开始，可视化了随着时间的推移公众对碳定价的支持率（图1）

图1 加拿大各省分波碳定价的支持度

       点虚线表示联邦碳税政策何时生效。实线表示家庭获得气候返税的大致时期。短杠虚线表示的是联邦选举的时间，在选举中碳税是非常重要的。萨斯喀彻温省和安大略省的受访者获得了气候退税。数据来自于完成所有五波测试的受访者(n=899)。误差条表示95%的置信区间。

研究结果

加拿大

加拿大碳税支持度在小组调查中保持相对稳定。在进行碳税返还的安大略省，第5波的公众支持率与第1波相差不到两个百分点。萨斯喀彻温省第4波碳定价支持度相比第1波确实有所增加，在第5波下降之前净增长了5个百分点至32%。最后一波是在COVID-19大流行爆发之后，尽管退税省的冠状病毒发病率很低；例如，在第5波出现之前，萨斯喀彻温省总共只有176例病例和2例与冠状病毒相关的死亡病例。到目前为止，冠状病毒相关的联邦财政补助仍然提供给了受访者。碳定价的反对趋势是相似的。

这些省级平均数掩盖了在碳定价支持方面强烈的党派差异（图2）。政策支持的焦点集中在加拿大自由党（实施该政策的政党）和加拿大保守党（强烈反对该政策的反对党）之间，并长期保持稳定。保守派在联邦碳税（退税）和省级定价（不退税）的省份都坚持反对。在第5波调查中，安大略省和萨斯喀彻温省分别有75%和81%的自由党支持者支持碳定价，而在这些省份的保守党支持者中这一比例分别为32%和13%。退税省份和非退税省份的党派分裂显示出类似的趋势。即使在影响受访者的个人成本暴露后，这些党派差异仍然存在。

图2  加拿大退税和非退税省份自由党和保守党对碳定价的支持度

       点虚线表示联邦碳税政策何时生效。实线表示家庭获得气候返税的大致时期。短杠虚线表示的是联邦选举的时间，在选举中碳税是非常重要的。选民根据他们的第一波(政策实施前)政党偏好进行分类。艾伯塔省的受访者被排除在外，因为在第1波和第5波之间，艾伯塔省从一个非返税省变成了一个返税省。误差条描绘了95%的置信区间。

退税政策如果要为现任政府提供政治利益，公众必须认识到这些好处。为此，研究测试了公众对加拿大和瑞士现有退税计划的认识。研究首先测试了加拿大受访者对退税的具体知识。在第三波调查中，安大略省和萨斯喀彻温省的居民收到退税后，研究询问受访者是否在联邦所得税申报中获得了与气候相关的福利。许多加拿大人并不知道，其中退税省有17%，非退税省有33%到36%。安大略省只有55%的居民正确地认为他们得到了退税，而萨斯喀彻温省的居民更清楚（75%）。相比之下，在非退税的阿尔伯塔省和不列颠哥伦比亚省，约有11%和13%的个人错误地报告了退税收据。

然后，研究让受访者估计他们认为自己的家庭收到的退税大小（表1）。研究将受访者感知到的退税金额与真实的退税金额进行比较。然而非退税省份的居民估计平均退税金额为正，这种误解在2019年秋季选举后仍在继续。在退税省份，我们调查反映出，萨斯喀彻温省平均低估了40%，安大略平均低估了32%。限制到正确相信他们收到返税的受访者分析中，安大略省的平均估计是CDN$198(标准误差 $13)，只有9%的低估，萨斯喀彻温省的平均估计是CDN$315 (标准误差 $13)，有29%的低估。尽管如此，只有24%的安大略省受访者和19%的萨斯喀彻温省受访者估计返税金额在他们真实返税金额的100加元内。这些误解与人们对政党的偏好有关。在这两个省份，那些保守党中一贯表示将投票支持反碳税的受访者系统地低估了退税金额。研究还发现受访者对于省政府还是联邦政府对其所在省份的碳定价负责这一问题一直存在困惑，在小组调查中他们也有所学习。

表1 样本中不同省份的平均估计返税金额和真实返税金额

瑞士

在瑞士也进行了类似的分析，与以前的调查一致，研究发现瑞士的人们对退税政策的了解有限。尽管该政策已经实施了十多年，但只有12%的受访者知道税收收入被重新分配给公众，85%的受访者不知道他们收到了与国家碳税相关的健康账单折扣（图3）。每个瑞士居民每个月(2019年)收到5.35瑞士法郎的返税，但只有13%的受访者知道(或正确猜测)每月的返税在3法郎到10法郎之间。

图3 2019年12月调查的受访者对瑞退税士计划的了解情况

       a-d，对调查问题的回答：是否相信瑞士对化石燃料征收碳税(a)，关于大部分碳税收入的流向(b)，是否相信税收收入会被减少以用来进行重新分配(c)，每月的退税规模(d)。正确选择用绿色部分标出。

讨论与启示

加拿大和瑞士的公众对退税认识不足可能源于这两个国家政府通过间接机制重新分配它们的气候税收。通过两个调查实验，研究评估了通过提高退税意识的的个人退税是否能增加对现有和未来的碳税支持。在这里，现有的低公众认知使我们能够随机化关于受访者已经获得的政府福利的信息，为退税收据本身的实验性操作提供了次优近似值。然而，实验最终确定的是退税信息对公众支持的影响，而不是退税本身的直接影响。这些实验侧重于测试有关政策利益而不是政策成本的信息。

加拿大

在加拿大，来自安大略省和萨斯喀彻温省(n=605)的第4波调查受访者中有一半被随机分配了一个定制的显著地显示了他们真正气候红利纳税申报单模型。接受被定制的纳税申报单模型使受访者增加了对他们家庭返税规模的看法，这表明至少在实验组有部分更新。然而，实验组并没有改变对碳定价的支持(图4a：均数差(DIM)=- 0.0342，标准差s.e.= 0.106, P = 0.747)。相反，关于他们真正退税的信息降低了受访者对退税足以弥补他们税收风险的信心。（图4b：DIM=-0.136, s.e.= 0.0662, P = 0.0398)因此，了解到退税真实价值的加拿大人明显更有可能认为自己是净受损者，尽管大多数加拿大人都是净受益者。这种转变集中在加拿大保守党的支持者中(DIM=-0.213，s.e.= 0.102, P = 0.0391)。

图4 加拿大退税信息对碳定价支持的影响

       加拿大对受访者气候退税金额的真实个人信息并没有重塑碳定价支持(a)甚至产生了反弹因为使受访者认为他们支付的税比他们收到的退税多(b)。全部样本是黑色的，其中包括第4波调查中党派偏好定义的子群体。误差条描绘了95%的置信区间。NDP是新民主党。

瑞士

在2019年12月的瑞士调查中，一半的受访者被随机分配了一种激励性实验，让他们在调查期间离开电脑去取回他们的健康保险表格；然后要求受访者报告他们的返税情况。无论他们是否报告找到了他们的个人表格，都向所有接受激励性实验的受访者出示了一份突显返税规模的健康表格样本。与加拿大不同的是，研究发现个人退税信息增加了对当前计划的支持，其比例增加了大约标准偏差的五分之一。(DIM=0.18885, s.e.=0.06155，P<0.01；图5a)这些结果在政治光谱的左右两派都适用，但对中间政党的支持者来说却不适用。然而无论是小幅还是大幅提高瑞士的碳税税率，这种处理都没有产生任何影响。

图5 退税信息对瑞士碳定价支持的影响

       在瑞士，了解受访者真实的个人气候退税金额信息增加了对现有政策的支持(a)，但对未来碳税小幅(b)或大幅(c)的增加没有支持。全部样本用黑色表示，并根据偏好政党的意识形态立场进行分组。误差条描绘了95%的置信区间。

其他原因

除了低能见度之外，研究还考虑了气候退税对公众舆论影响微弱的其他原因。在加拿大，尽管有退税，碳定价偏好可能保持相对稳定是因为返税的政治利益来自于政策宣布之时而不是在实施期间。有两项证据表明，这一点不太可能发生。首先，我们发现第一波调查中对未来退税预期已经增加的基本了解很少。其次，艾伯塔省联邦退税政策的宣布发生在第二波调查和第三波调查之间，新当选的省政府废除了没有提供普遍退税的省级碳税。这促使联邦政府介入，宣布将不顾省政府的反对（如萨斯喀彻温省和安大略省），实施碳税和退税政策。然而，我们在阿尔伯塔省没有发现新宣布政策的效应，在政策宣布后，其碳定价支持趋势与其他省份大致相同（图1）。

另一种可能性是，政策偏好仍然主要受到党派偏见的制约。研究发现，保守党的支持者比自由党的支持者更有可能承认他们看到了关于碳定价的负面广告，这些广告使他们对这一政策不那么支持。同样地，在2019年秋季选举中投票给保守党的受访者更有可能低估他们的退税，即使在我们的调查实验中向他们提供了真实退税金额的信息。更广泛地说，在这两个征收联邦碳税的省份中，加拿大自由党的支持者支持碳税的可能性是保守党支持者的3到8倍。同样，在瑞士，左倾选民支持退税的可能性比右倾选民高出48%。简而言之，党派之争确实构成了碳税偏好和退税反应模式。

最后，加拿大研究结果可能是调查设计效果的函数。然而，在前四波调查中，我们使用各省受访者的独立样本，没有发现这种影响。因此，小组调查中的反应一致性不太可能解释微弱的退税效应。

总的来说，研究结果表明，人们对以一次性退税的形式分配碳税越来越感兴趣，以减轻公众对碳税的持续反对。研究发现，只有有限的证据表明这些现有政策已经重塑了碳定价的政治效应。两国的公众对他们已经收到的退税仍然不知情，并系统性地低估了他们的规模。在加拿大这个高度政治化的沟通环境中，这些较低的公众意识可能源于通过（税收或保险）账单的抵免提供退税，而不是更明显的邮寄支票。并且关于个别退税规模的实验性规定只是略微增加了对瑞士当前政策的支持，甚至没有增加对小规模税收增加的支持。在加拿大，有关退税规模的信息并没有增加政策支持，而是让保守党的受访者认为该政策给他们的家庭带来了净成本。

这些发现表明，一次性返税并不会对政策支持产生重大影响。而来自非气候领域的结果可能不能推广到碳税的研究，之前的研究表明，随着时间的推移学习建立了公众对交通拥堵税和固体废物处理费的支持。然而，公众对退税的无知在瑞士已经持续了十多年，加拿大小组研究了一段时期，由于政策的实施、法院的挑战、联邦与省政府之间的冲突以及联邦选举期间的党派辩论，碳税仍然非常突出。

总之，这些研究的结果比以前使用假设政策进行的调查和实验室实验更复杂地描绘了一次性碳退税的好处。虽然瑞士和加拿大的气候退税政策偏离了政策理想，以公共可见度换取行政效率，这是全球碳税和返税仅有的两个例子。这两项工作都是在党派和利益集团辩论的背景下实施的，包括广泛传播有选择性或误导性的信息。一如既往，政策设计和态度上的改变仍有可能发生。加拿大政府宣布，未来将稳步增加直接提供给家庭的退税。然而，在瑞士，2021年6月，由于反对者将政策成本高度政治化，选民拒绝在提高碳税税率的同时增加退税。新的退税设计的演变和影响、税率和返税规模的增加、以及党派立场的潜在变化，仍有待于未来的研究。

编辑&排版：李叶同

相关阅读

    1. 招聘 | 新加坡国立大学何小刚教授课题组招聘水文气象方向博士后    2. 文献阅读 | 2013-2020年中国清洁空气行动带来的二氧化碳减排的共同效益    3. 文献阅读 | 中国乘用车行业的碳中和需要协调的短期行为变化和长期的技术解决方案    4. 文献阅读 | 碳中和目标下的中国钢铁行业综合分析    5. 文献阅读 | 碳交易是否提高了绿色生产绩效？以中国为案例的研究

点击“阅读原文”浏览小组主页