土地承包经营制度 | 农村集体经济组织运行问题实证研究

作　者

李泰廷

（吉林大学民商法法学博士研究生）

来　源

原文载于《中国不动产法研究》2022年第1辑（总第25辑）【点击左侧标题可查看完整目录】，本次推送有删减。

农村集体经济组织运行问题实证研究

——基于川渝两地改革状况的实践考察

摘　要：农村集体产权制度改革试点工作已接近尾声，但农村集体经济组织运行过程当中所涉及的集体经济组织法人治理机制、成员资格认定、股权设置与管理模式等方面仍存在着治理机制混乱、认定标准不一、股权分配不均等问题。通过对川渝两地四区市近两百户农民以问卷调查、座谈访问等方式得出的统计结果表明，在了解集体经济组织运行实际状况的基础之上把握制度落地的关键，并进行针对性的制度设计与体系构建，首先，应加强完善集体经济组织治理与监管机制，分步处理“政经分离”问题；其次，需通过进一步明确成员资格认定标准并形成相应决议机制来保障成员的相关利益；最后，可鼓励集体经济组织根据自身情况不断丰富股权类型设置与权能实现形式，使集体收益分配落到实处。

关键词：集体经济组织；集体产权制度改革；成员资格认定；政经分离

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一、引　　言

自2017年以来，全国已建立乡村组三级集体经济组织近90万个。重庆市与成都市部分地区作为国家产权制度改革的第一、二批试点，其集体经济组织的实践运行具有一定的典型性，且不同区域内的改革状况具有一定的区分度，故而，笔者团队选取了相关试点地区及其相邻地区作为样本，对重庆市和成都市四区（市）内不同农村的集体经济组织实际运行状况进行了考察，以期发掘现实问题，总结实践经验。

二、集体经济组织的法人治理机制

（一）集体经济组织设立与内部机构设置

1.集体经济组织的设立

农村集体经济组织的良好运行需要进一步完善治理机制而非仅仅完善治理结构，虽然绝大多数农村地区都进行了集体经济组织的设立与挂牌登记，但并没有充分发挥集体经济组织的作用，尤其在经营性资源较少的村庄，农民的收入来源主要依靠传统的种植产业，大部分人并不愿意轻易冒险去改变原有的生产经营模式而将自身拥有的资源性或经营性资产入股到集体经济组织当中。故而，在设立集体经济组织的同时，如何利用好经营性资产增加集体收益或如何在缺乏经营性资产的情况下有效盘活资源性资产，是关乎集体经济组织有效设立的基础性问题。

2.集体经济组织的内部机构设置

从集体经济组织的内部机构设置来看，样本地区各村的集体经济组织均按各级产权改革指导意见的要求建立起了现代法人的治理架构。在对“三会”设置与人员选任的态度方面，成都市样本地区村民在聘任人员方面基本保持较为谨慎的态度，由于担心集体经济组织运行过程中会产生使集体利益受损的风险，故而更偏向于让本集体成员担任经理。而重庆市样本地区由于经济基础薄弱，人才流失严重，村民更倾向于聘任专业对口或经验丰富的人员担任经理，显示出较为开放的态度，但仍对薪资问题表示担忧。上述情况充分说明，在各地集体经济组织均已设立完成的情况下，集体经济组织的经营权需要与成员的收益权相分离，使得董事会聘任的经营管理层能够基于集体经济组织对经营权的充分授权和绩效激励灵活参与市场活动从而充分释放集体资产活力，才能协调好保障集体成员共同利益最大化与追求盈利增值最大化之间的关系，有效统筹集体经济的社会保

障性与市场经营性。

（二）集体经济组织的监管机制

由于成都市样本地区集体经济组织发展水平较高，农村资源要素流动与金融服务活动频繁，涉及产权交易数量众多且标的较大，因此村民在设立监事会的态度上非常积极。而重庆市样本地区的村民对于设立监事会的态度虽也有相当一部分认为有必要，但更多倾向于由成员大会讨论决定，究其原因，主要是由于当地相关产权交易活动数量较少且标的额较小，缺乏设置专门机构进行监管的必要性，加之监管存在一定的制度成本，故而在实践中对监事会的有效设立往往不予重视。此外，由于集体经济组织当中集体成员是作为委托人将集体资产委托给经理进行日常经营，但却不可能对经理的行为规范预先做出非常全面的规定，且对集体经济组织具体运行情况的监管需付出一定的时间与精力，故而大部分成员均放弃了其监管权利的行使，使得集体经济组织运行潜藏着“内部人控制”的危险，这些潜在的危险需要通过内部监管机制与外部监管机制相结合的方式予以化解。内部监管机制主要是通过建立“三会”等决策、执行与监督相分离的组织机构从而监督管理者的行为，进一步激活监事会职能的独立发挥；而外部监管机制则可引入经理人职业竞争机制或通过建立经理人市场来促使经理人认真履行其职务行为。

（三）农村集体经济组织负责人选任与“交叉任职”

关于集体经济组织的人员选任及构成方面，成都市部分村集体作为第一批改革试点，其集体经济组织负责人在改革伊始即由党委进行确定，且改革成效突出，村民普遍认为党委或政府确定的人员更有水平。而其他村集体经济组织的设立因处于集体产权改革展开的后续阶段，由于已经存在可借鉴的对象和较为清晰的改革思路，故而更倾向于村民自治。而重庆市样本地区的村民对于通过何种方式确定集体经济组织负责人的态度并不明确，认为无论是党委或政府确定还是村集体民主选举都没有太大阻碍，关键在于其是否能够带动集体成员参与产权改革活动的积极性。

在成都市农村集体经济组织的实际运行当中，虽然村民对集体经济组织的管理人员和村干部交叉任职的态度也存在争议，但总体仍倾向于较为认可的方面，因为村干部对本集体资产与经济发展现状往往更加了解，也更加有号召力和凝聚力，能够使集体经济组织更易与村委会相互配合形成合力，使集体经济组织在发展初期便能高效进行产权改革活动和进入产权交易市场，且极大减轻了村集体的财务负担。而重庆市村民对于这一问题的态度与成都市所调研地区村民的意见并不完全一致，由于交叉任职不利于对越权行为的认定与监管，容易滋生滥用职权或侵害集体利益的不法行为，还有一些出于对村干部在专业能力方面担任经济组织管理人员的质疑，因此村民更倾向于应当根据具体情况确定。

三、集体经济组织的成员资格认定因素

（一）农村集体经济组织成员资格认定的一般因素

关于成员资格认定标准的制度所需考量的因素，成都市村民对村集体成员认定的意见大多数倾向于考虑户口是否在本村这一项，而其他标准则作为辅助标准予以考虑。而重庆市村民对于村集体成员认定所考虑的因素则并非主要以户口为主，而是多个方面进行综合考虑，但两地村民均对“对集体有贡献”这一因素接受程度较低。这一结果的产生是由于对集体有突出贡献的村民并不普遍，并且判断贡献多少存在较强的主观性，大部分村民不愿意将其作为成员资格认定的一般因素，更希望通过民主表决的方式决定是否赋予其成员资格。

（二）农村集体经济组织成员资格认定中的特殊因素

特殊因素在集体经济组织成员认定过程中的利益指向与法理基础具有相当大的同一性，故而，问卷仅就其中最为典型的外嫁女的成员资格认定问题进行了调查。成都市样本地区村民对嫁到本村但户口没迁到本村的外嫁女的身份认定没有比较统一的意见。而在重庆市，村民对嫁到外村但户口还在本村的外嫁女的身份认定意见比较统一，认为其应当具有集体成员资格，而在对待外嫁本村妇女的成员资格方面，则并没有如同成都市一般较为肯定。由于目前我国法律法规对农村集体经济组织成员资格的认定标准没有明确统一的规定，司法实践因缺乏裁判标准使得判决尺度难以统一，当事人受自身的法律水平及客观条件限制也使得举证能力难以保障，农村户籍管理普遍对嫁出或嫁入的迁移户口把关不严、程序不规范的现象更使得部分外嫁女出嫁后不愿意从原籍迁出户口，诸多因素导致关键问题的真实性难以查明，难免会出现“同案不同判”的情况。因此，各地在进行集体经济组织成员资格认定时，往往需要对村规民约、妇女权益保护、基本生活保障等许多方面引发的特殊因素进行仔细考量，以保证其基本生活保障为基础，进一步探索有效规范特殊农民群体成员资格认定的现实路径。

四、集体经济组织的股权设置与管理模式选择

（一）农村集体经济组织的股权类型设置

关于农村集体经济组织股权设置方面的问题，成都市村民对设置集体股的意见比较统一，均认为设立集体股能够维护集体产权的稳定运营和保障村集体经济的持续壮大，村集体有自身可支配的资金可以通过多种集体经济发展途径和方式为集体经济组织成员谋取更大的利益，但同时也反映出大部分村民对集体股之具体功能与性质的认识较为欠缺，不能将集体股与公积金、公益金等资金提取方式的不同之处做出区分。重庆市农村集体产权改革是否设置集体股的意见倾向于以肯定为主，但依旧有部分村民对于集体股的具体功能不太了解，担心集体股的设置与村民的利益诉求不符或者与村集体的股权管理能力不匹配，或为避免集体经济组织管理人员通过集体股的管理漏洞以公谋私或在未来变更重组时会面临因再分配与再确权导致的产权二次模糊等问题。

（二）农村集体经济组织的股权管理模式

从样本地区实际情况来看，目前集体经济组织对股权管理模式的选择不尽相同。在人员流动较为频繁、改革进度较为深入的村，为了降低相应的管理成本，避免村民之间利益冲突的产生以及农村社会矛盾的积累，故而没有选择看似分配更加公平的动态管理模式，而是主要实行“一户一证”作为享受股份经济合作社收益分配的凭据，以户为单位进行收益分配，实行相对静态管理以保持股权的稳定。而在某些人员流动较少、改革尚未深入进行的村集体，则并未全部选择较为高效便宜的静态管理模式，而是由于管理成本较低或长期管理习惯等原因，主要实行根据人员变动而调整的动态管理模式，以便于更加及时公平地进行股权利益分配，从而减少对股权质押、继承、转让和退出等方面的限制。故而，各地对股权管理模式的选择具有相对性。

五、保障集体经济组织良好运行的具体途径

（一）完善集体经济组织内部治理与监管机制

由于“政经分离”在目前大部分农村地区需要较高的制度成本，故而只能根据村集体自身的发展阶段来逐步推进，其推进方式也需要进一步细化，具体来说，应从以下几个方面展开：第一，“政经分离”最根本的要素就是自治职能与经济职能的分离，故而，“政经分离”最基础的要求和步骤即分别开设村集体的行政账目与经济账目，实行资产、账务和核算等方面的分离。严格依照财政部与农业农村部发布的《农村集体经济组织财务制度》的要求规范农村集体经济组织财务行为，通过引入第三方会计核算机构或委派村务会计异地任职等做法提高审计核算方面的监督能力与报账水平，严格杜绝交叉任职人员混淆职权与随意挪用公款等行为。其二，在账目分离的基础上进行事务分离，即行政类事务归基层自治组织管理，而经济类事务由集体经济组织负责，同时以股份制改革为基础建立一套独立完善的经济决策机制，使事务分离带动决策分离，消除以往行政管辖格局下公共服务开支可能给村集体带来的不应由其承担的经济负担，同时也可以促进基层服务体系的规范化与制度化，使基层自治组织的职能也回归本位。其三，在事务分离具有完备有序的规范且集体经济发展水平达到一定阶段之后，人员任职的分离才有实践上的可行性。事务分离是人员分离的前提，如果不能很好地区分集体事务的属性，将经济类事务或经济成分更大的事务误认为行政类事务而交由基层自治组织管理，则其结果仍与“交叉任职”相同。

此外，在集体经济组织的运行过程中应注重构建集体经济监管体系，明确监管主体、监管内容与监管方法，以增加集体管理透明度的方式来作为集体经济组织运行和发展的基石，加快建立股东（代表）大会、理事会、监事会“三会分设”的管理体制及以保障成员知情权、参与权、表达权和监督权等“四权”为核心的监督机制来消除类似“内部人控制”等问题，在平衡好集体经济组织行为自由与内外部双重约束之间关系的基础上形成“自由”与“监督”的二维良性互动。

（二）明确成员资格认定标准与决议机制

针对在改革中处于关键地位的成员资格认定问题，在立法未明确的情况下，有关成员身份的确认应当由农村集体经济组织成员共同讨论商议，通过民主议事规则先制定出成员资格认定的一般标准，通过核实人口信息与建立成员名册并综合考虑户籍关系、土地承包关系以及对集体积累的贡献等一般因素来确定初始成员和后续新增人员的成员资格。在对认定结果产生争议时，应以司法适时有限介入为原则，不断从实际纠纷的产生与解决中汲取经验，并完善相关的司法解释以及涉农纠纷的执行机制，为成员资格认定相关法律、法规的制定提供一定的实务参考。并且，由于目前在确定成员资格时各集体经济组织普遍适用《村民委员会组织法》规定的村民自治程序，而无法定的民主表决程序对其进行约束，容易导致个别村民代表协商确定或村委会主任直接决定成员资格的情况，因此，利用集体决议机制与决议程序以及立法对基本权利保护的一般规则来对成员资格进行认定更能保证认定结果的合理性与科学性。在确定一般标准时，还需注重对妇女、儿童等弱势群体合法权益的保护与代际公平问题。通过以上思路，加快形成以法定化为主、以社团自治为辅的成员资格认定规则与具体明确的成员资格取得方式，并按照锁定时点、确认成员、民主审议、编制清册等一系列系统化的认定程序形成成员身份的固化决议，并着重关照集体经济组织在决议主体、决议程序、决议事项等方面的特殊性，区分由严重程序瑕疵导致的决议不成立与包含可撤销和无效两种形态的决议效力瑕疵，并进一步将可撤销事由类型化以及明确无效决议事由的内容等，不应苛求集体经济组织决议程序的合法性而违背维护集体成员合法权益的初衷。

（三）丰富股权类型设置与权能实现形式

关于各地股权设置极度不统一与村民对股权权能实现形式较为陌生导致集体经济组织收益无法进行合理分配的问题，笔者认为，除成员股等基本股权类型的设置应作出统一规定外，其他股权类型的设置与否应由集体成员通过民主决策来确定，法律只应对股权类型进行效力方面的认定，而不应限制集体成员产权意识的自主发挥。同时，应尽快制定出台集体资产股权融资担保、继承、有偿退出等方面的管理办法，就成员继承人与非成员继承人的相关权利进行区别规定，丰富股权权能的实现方式，如可以采取集体经济组织担保或股东之间互保的形式，由担保人与银行签订借款合同和担保合同来获得贷款等，促进成员对股权权利的深刻了解与积极行使。此外，股权固化的管理模式虽有使集体经济组织管理科学化、决策效率化、产权明晰化以及防止股份稀释与股份分配争议等优点，但也存在与村民自治原则、社区聚合原则相冲突以及逐渐剥离农民与土地紧密联系等弊端。故而，应尽量放活集体对股权管理模式的选择，真正激活与落实组织成员的自治管理。

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