梁 茜 崔佳峰 | 我国普通高中教育政策的演进脉络与变迁逻辑——基于支持联盟框架的分析视角

  作 者 简 介  

梁 茜，上海师范大学教育学院讲师，博士，主要从事高中教育改革研究；

崔佳峰，上海戏剧学院实习研究员，主要从事教育政策研究。

· 摘 要 ·

我国普通高中教育政策的发展与变迁受到政府联盟、学校联盟和家庭联盟三个支持联盟系统的共同作用。因循三个支持联盟的信仰系统变化特征，发现我国普通高中教育政策的发展大致可分为效率优先的重点高中制度阶段、规模扩充的高中教育普及阶段，以及基于质量提升的优质均衡与多样化发展阶段。每一阶段的政策变迁均受到政策取向学习、社会经济发展以及社会公共舆论的影响。未来，应以“拓展多元学习机会”作为三大支持联盟的共同深层信仰，走出公平与效率之争；探索基于联盟间“上下互动”的政策执行机制；促进学校联盟内部的资源集聚效应；进一步加强以政府联盟为主的经费筹措体制。 

近年来，普通高中教育的不断转型与发展愈来愈受到社会各界关注。由于高中教育既涉及基础教育的知识拓展与能力延伸，又涉及高等院校培养选拔人才的“预科功能”，每一次与其相关的政策改革都能“激起千层浪”，牵动着政府、社会、学校、家庭等各个利益相关者。因此，对于普通高中教育政策的历史演进和变迁逻辑的梳理显得尤为重要。基于支持联盟理论框架，本文先以普通高中教育政策子系统中的各支持联盟信仰系统及外部干预变化为线，梳理我国普通高中教育政策发展阶段及其特征，厘清制定普通高中教育政策的价值根源和外部干扰因素，而后在此基础上总结普通高中教育政策变迁逻辑，探讨我国普通高中教育政策的未来走向。

一、分析框架：支持联盟理论    

当前，与高中教育政策相关的研究以政策文本梳理和政策执行效果的评价为主，鲜有动态的历史演进分析视角。基于系统结构分析原理，支持联盟理论框架能够放大政策演进的每个阶段，用以剖析政策发展的动态逻辑和变迁机理[1]，对于政策变迁的因果机制具有较强的解释力。因此，本文以支持联盟理论框架作为分析工具，结合近30年来教育部《工作要点》中的相关政策文本对我国普通高中教育事业发展轨迹和背后隐含的价值导向进行动态分析，以期为我国普通高中教育政策的未来发展方向提供参考。

（一）支持联盟理论对政策变迁机制的解释　　

支持联盟理论框架经由萨巴蒂尔（Sabatier）提出，他认为在政策子系统中，人们会依据不同目标自发形成不同联盟，并共享一组统一且能自圆其说的价值观念，称之为信仰系统，包括深层核心信仰、政策核心信仰和表层信仰。[2]其中，深层核心信仰共识度高且十分稳定，是支持联盟所具有的本体性价值规范；政策核心信仰是支持联盟制定政策时持有的核心价值，代表联盟的行为规范与根本立场；相较于深层核心信仰和政策核心信仰，表层信仰较为松散，易受到社会环境、经济状况、文化舆论等外部因素的影响而发生变化。在政策实施过程中，联盟成员会持续进行政策取向学习以使其信仰系统变得更为合理，并进一步将其信仰转化为政策。政策变迁往往是由内部的政策取向学习及外部因素干预共同作用的结果。[3]

（二）高中教育政策的支持联盟划分　　

结合我国普通高中教育发展实际可以发现，与之相关的利益群体主要为政府、学校和家庭，因不同的利益目标与诉求而自发形成了三个支持联盟——政府联盟、学校联盟和家庭联盟。其中，政府联盟包括国务院、教育部、地方政府和教育部门等国家政府性机构，主要通过立法、颁布政策等方式负责普通高中教育政策的制定；学校联盟包括普通高中学校的校长、教师以及部分专家学者，负责相关政策的实施；家庭联盟作为教育政策受众群体，包括普通高中的学生、家长等，负责以个体化行为来演绎教育政策并进行舆论反馈。

（三）支持联盟的信仰系统分析　　

从信仰系统来看，现阶段高中教育政策各支持联盟间共同的深层核心信仰是使每个学生享有公平而有质量的高中教育。政策核心信仰和表层信仰则各有差异：使每个孩子“有学上”也要“上好学”是政府联盟的政策核心信仰，其表层信仰则是依托各级政府和教育管理部门，通过教育资源配置以保障所有高中、所有学生公平地享有优质教育资源；提升学校教育质量，加强学校竞争力是学校联盟的政策核心信仰，其表层信仰表现为推动学校各类课程开发与建设，转变育人方式，保障学生学习质量；最后，作为高中教育的受众体，家庭联盟的政策核心信仰是使学生在完成高中学业后进入更好的发展通道，表层信仰则表现为择校、选班以及选择适合学生的生涯发展方向。

因表层信仰易于改变，大部分政策变迁常发生在这个层面，而表层信仰往往受到内部的政策取向学习及外部的社会环境（包括政治、经济和舆论环境）的干预影响，其中政策取向学习常由关键政策的颁布而引发，因此本文将从关键政策、政策取向学习以及外部的社会环境三类要素来观测支持联盟的表层信仰变化，梳理高中教育政策变迁各阶段的历史特征和关键节点。（见图1）

二、我国普通高中教育政策的演进脉络　　

以教育部《工作要点》中的相关政策文本为研究索引，搜索和梳理与之相关的政策文本，考察我国普通高中教育事业的发展轨迹。具体而言，首先以年份为单位搜集相应的教育部《工作要点》，然后利用Nvivo11软件提取与“高中教育”这一关键词相关的政策文本，并进行编码处理，接着按照高中教育政策发展脉络的内在逻辑，经过反复的比较和修正类属体系将相关政策条目归入相关的发展脉络主题节点中。

（一）效率优先：重点高中制度的形成与推进（1978—1994）　　

囿于新中国成立初期我国教育资源薄弱与教育整体布局混沌的局面， “多出人才、快出人才”“集中力量办一批重点学校”成为新中国建立后基础教育发展方向的必然选择，提升高中教育质量、办好一批优秀高中成为当时社会共识。

因强调有限资源发挥最大化效用，以追寻整体利益最大化的功利主义公平观深刻契合当时普通高中教育亟需发展的迫切需求，效率优先成为该阶段各支持联盟的政策取向学习方向。1978年和1980年，教育部接连颁布《关于办好一批重点中小学试行方案》《关于分期分批办好重点中学的决定》等政策，明确办好重点中学是迅速提高中学教育质量的战略措施[4]，要求在经费、师资、硬件和生源等方面向重点学校倾斜。从教育部《工作报告》来看，这一时期普通高中教育发展目标主要在于确立方向、定位及提高效率。然彼时普通高中多被间接捆绑于“基础教育”和“中小学教育”表述之下，对其作为一个独立教育阶段的关注甚少。

受政策传递效应影响，学校联盟基于以上政策文本要求，展开了一系列“重点优先”“效率至上”的发展实践。尤其是自1980年《关于中等教育结构改革的报告》提出中等教育结构“调整、改革、整顿、提高”八字方针要求后，为使学校布局符合当时社会主义现代化建设需要，中等教育结构开始向职业技术教育方向转型，普通高中学校数量被大大压缩。据统计，1981年全国普通高中学校数相比1977年减少了40 456所，普通高中学生人数减少了1 085.03万人。[5]随着重点中学制度不断发展，1993年《中国教育改革和发展纲要》提出“每个县都要办好一到两所重点中学”的优先发展要求，地方政府进一步加大了对重点高中投入，加之以家庭联盟对优质高中教育资源需求日益扩大，不断追逐重点校与重点班，地方政府开始鼓励高中凭借自身办学实力自主筹措经费，“借读费”“择校费”在这一时期成为默认的筹资渠道之一，而非重点高中因受到政府的支持不足与缺乏市场竞争力的双重“挤压”而愈发薄弱，县域内普通高中校与校的竞争陷入严重的马太效应中。　　

（二）规模扩充：数量普及与入学机会扩大（1994—2010）　　

功利主义公平观对于行为正当性判断是以社会最大化利益为准则，允许部分群体为了社会目的实现而作出牺牲。[6]因此，重点高中制度发展虽加快了我国人才培养进程，但高升学率追逐蔚然成风的困局使得重点高中制度逐渐受到家庭联盟质疑。另外，普通高中发展依旧裹挟于义务教育和高等教育之间，大批非重点校仍在“夹缝”中生存。　　

为此，政府联盟表层信仰从效率优先逐渐转向规模扩充与兼顾公平（见表3）。首先，用“示范（性）高中”取代“重点高中”提法，要求在全国重点建设一千所实验性、示范性高中，经济发展程度较高的地区应积极普及高中阶段教育。[7]而后，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出“十五”期间高中阶段入学率应达到60%左右，大力发展高中阶段教育，有步骤地在大中城市和经济发达地区普及高中阶段教育。[8]至此，高中“普及率”“毛入学率”“在校生规模”等指标的增长成为了我国普通高中教育长期追求的目标，普通高中在校生数量由1990年的717.3万人迅速发展到2010年的2 427.3万人，其中1997年到2007年间增长幅度最大[数据整理自中华人民共和国教育部发展规划司1990-2018年统计数据，其中1990—1997年数据不详，详见http://www.moe.gov.cn/s78/A03/ghs_left/s182/。]。数量增加和规模扩充背后隐含的是起点公平导向，即强调城乡、区域教育更加协调，逐渐缩小欠发达地区和全国教育平均水平的差距[9]，教育均衡发展理念开始受到重视。为此，“推动中西部农村地区县中建设，多种形式地扩大优质教育资源”“办好西藏班、新疆高中班和高校民族班、预科班”“进一步完善普通高中家庭经济困难学生资助制度”等一系列教育扶贫工作逐步开展。

这一时期，多项包含数量普及与规模扩充的政策出台，但仍未能完全消解长久以来重点中学制度引发的学校联盟和家庭联盟对于升学率的“狂热”追求。尤其是家庭联盟长期持有的追逐优质教育机会的表层信仰，在很大程度上阻滞了政府联盟致力于教育均衡的相关政策效果的达成。我国相关学者的研究也证明了家庭资本（包括经济资本与文化资本）对于学生入学、择校及课外补习等教育机会所起的作用。[10-12]具体来看，这一时期我国城镇化进程不断加快，人们对优质教育资源需求不断增强，以高额择校费来扩大学校规模的现象越演越烈。然普通高中的办学行为主体是地方政府，所以普通高中的办学经费是否充足受制于地方经济发展的水平。在经济欠发达地区，普通高中主要依靠收取择校费或向银行举债来扩大办学。由此，即使作为学校联盟的示范性普通高中的办学规模不断扩大，吸纳的学生人数不断增多，但普通高中总体的学校数量增长幅度不大，“强校大班额”和“弱校空心化”的现象凸显。同时，为吸纳民间资本以扩大办学，示范性公办高中开始探索民办公助、公办民助等混合式办学模式，在一定程度上加剧了择校现象，影响着教育公平的实现。而家庭联盟为使子女不在高考竞争中落后，学校外的教育消费日益增长，消费主体性缺乏、非理性消费、消费阶层分化严重等问题不断显现。[13]　　

（三）质量提升：走向优质均衡与多样化发展（2010年至今）　　

在普通高中数量和规模不断扩大、“有学上”问题已得到基本解决的背景下，对“上好学”这一质量提升要求便成为新时代普通高中发展方向和目标。追求结果和效率的重点高中发展时期和追求起点与规模的数量扩充时期都是普通高中发展历程的必经阶段，但均忽略了普通高中作为一个独立的人才培养阶段的“育人性”特征。因此，如何将“育人性”逐步落实至普通高中基于质量提升的多样化发展进程之中，同时基于优质均衡的弱势补偿以缩小区域、城乡发展差距成为这个阶段政策取向学习的主要方向（见表4）。

为此，政府联盟于《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》政策文本中首次将“高中阶段教育”作为一个独立条目展开论述，提出加快普及高中阶段教育、全面提高普通高中学生综合素质、推动普通高中多样化发展等多项要求，普通高中逐渐从外延式的规模扩张型发展道路转向内涵式的优质均衡和质量提升道路。这种发展路径转向的背后体现了基于学生个体发展的差异公平观，其实践逻辑则指向普通高中的多样化、特色化发展。2014年，建立在普通高中课程改革与课程价值观转型基础上的新高考改革，再一次明确新时代普通高中的育人特征，淡化普通高中“为升学考试而教”的功利主义倾向。另一方面，差异发展的过程公平观并不意味着效率和均衡被否定，但单一讲求效率和均衡无法满足教育不断发展的需要，需强调效率与内涵并举[14]，既要扩大规模将“蛋糕”做大，又要提高质量将“蛋糕”做好。更重要的是，差异公平观同时还指向弱势补偿，关注对于处境不利群体的资源和机会倾斜，以此强化自致因素对教育结果差异的决定性作用[15]，充分调动弱势群体学生的学习积极性。　　

在此过程中，普通高中多样化发展为其转型提供了可操作路径，在政策制定和执行方面，不同于以往国家大包大揽进行自上而下的政策实施方式，而是给予地方政府一定的灵活自主权，提出“组织开展普通高中改革试点，支持和鼓励地方和学校大胆探索试验，创新体制机制，增强学校办学活力和特色”等，学校联盟开始因循这种“由点及面”的改革方式，在上海、天津和黑龙江等地提出了通过培育一批特色普通高中来助推普通高中多样化发展格局的形成。[16]在这一时期，政府联盟将学生自主选择、个性化发展的权利下放到学校和学生个体手中，学校联盟逐渐发挥越来越重要的作用，通过校本课程建设、学生生涯发展引领及评价方式改革等方面提升高中教育朝着优质公平与多样化的方向发展，促进政策目标的达成。与之同时，新高考改革激发了家庭联盟的教育参与度，家庭联盟所持有的表层信仰逐渐由让孩子在教育竞赛中“获胜”转向给孩子适切的教育。

三、我国普通高中教育政策的变迁逻辑　　

高中教育政策历经效率优先的重点高中制度形成与推进、规模扩充的数量普及与入学机会扩大、质量提升的优质均衡与多样化发展三个阶段。其中，加强教育公平与提升教育效率是政府联盟制定普通高中教育政策的价值根源，也是学校和家庭联盟的价值诉求。基于三大支持联盟的政策取向学习所导致的信仰系统变更和政策子系统外部干预影响的共同作用促进了政策的调适与演变。由此，构成了我国普通高中教育政策的演变逻辑（见图2）。

（一）政策取向学习是普通高中教育政策演变的关键发生机制　　

政策取向学习是指支持联盟间因利益博弈冲突而产生的信仰系统（一般指表层信仰）发生改变的过程。我国普通高中教育的政策取向学习发生于不同联盟之间及联盟内部的博弈之中。具体而言，限于改革开放初期我国优质教育资源匮乏的现实困境，政府联盟秉持提升教育效率原则，将有限的教育资源投放于少数重点发展的优质学校，得到了学校和家庭联盟支持。但重点高中制度的蔓延导致普通高中学习机会偏向性明显，仅有少数优秀学生或能够承担重点高中择校费的学生才能获取享有高中优质教育资源的机会，进一步拉大了区域与城乡间的教育发展差异，学校联盟与家庭联盟内部的教育机会不公平问题愈演愈烈。因而，政府联盟开始致力于扩大高中教育规模，推进高中教育普及。而随着“有学上”的问题基本得到解决，高中教育的关键矛盾也逐渐从规模问题转向质量问题，为了争夺优质教育资源和教育投入，学校联盟持续追求升学率和学校排名，家庭联盟则不断演绎“择校”与补习的热潮。为了扭转教育功利化的局面，相关政策导向开始以基于质量提升的优质均衡的多样化发展为主要着力点。由此可以看出，不同支持联盟及联盟内部博弈而引发的政策取向学习，是我国普通高中教育政策演变的关键发生机制。

（二）社会经济发展是普通高中教育政策演变的重要外部条件　　

教育的发展深受社会经济发展水平制约和影响。改革开放初期，因国家有限的经济能力，只能将有限的资源投放于少数重点发展的优质学校，极少数精英学生才能享受到优质教育资源。后期升学率追逐蔚然成风、薄弱学校发展困境、城乡区域发展失衡等问题凸显，然政府联盟有限的经济能力难以解决这些问题，由此造成支持联盟间表层信仰难以协调、政策取向学习难以进行的政策僵局。进入21世纪后，随着我国经济实力日益增强，政府联盟不断加大对普通高中教育的财政支持力度，逐渐建立起高中办学经费保障机制。2019年，普通高中教育经费总投入为5 113亿元，占全国教育总经费的10.19%；同时，政府联盟还展开了对普通高中生均拨款机制的探索，2019年全国普通高中生均教育经费支出为22 115元，比上年增长了8.10%[17]，以政府投入为主的教育经费体系逐步建立，这为普通高中走向高质量的普及提供了有力保障。另一方面，基于优质均衡的弱势补偿力度也在进一步加大，国家财政性教育经费投入不断向中西部贫苦地区倾斜。以2016年为例，全国财政性教育经费3.14亿元，用于中西部地区的达到1.71万亿元。[18]在学生资助方面，政府联盟不断完善贫困学生资助制度，如2013年要求加大对中西部集中连片特困地区普通高中教育的扶持力度，扩大普通高中家庭经济困难学生资助范围；2017年又再次明确普通高中建档立卡家庭经济困难学生免除学杂费等。多年来，政府联盟以经费投入、资源补偿等方式保障着学校联盟和家庭联盟的利益，促进联盟间信仰系统的同步与发展。社会经济发展有效保障了我国普通高中教育政策的变迁与优化，是普通高中教育政策演变的重要外部条件。

（三）社会公共舆论是普通高中教育政策演变的主要推动力量　　

以“多出人才、快出人才”“集中力量办一批重点学校”等为代表的功利主义公平观代表了早期推行重点高中制度的舆论背景。受多元场域中公共舆论偏离理性思维影响[1]，当时学校联盟和家庭联盟的公共舆论表达意识非常薄弱，政府联盟主导是该阶段政策产出的鲜明特征。随着学校和家庭联盟舆论表达意识的增强，他们开始不断进行政策取向学习以更新信仰系统，试图改变有悖自身利益的政策变迁趋势。政府联盟主导的绝对政策话语权逐渐被打破，在社会公共舆论的监督下，政府联盟开始调整原有的决策模式，吸纳更多专家、学者以及一线的校长、教师和群众参与政策制定，教育“公共治理”时代逐渐到来。特别是随着近年来高中育人方式改革的不断推进，社会公共舆论越来越多地关注到高中教育中家庭联盟和学校联盟的利益，如因东部高校面向中西部地区招录名额计划过多所引发的轩然大波，以及2020年江苏文科“高考状元”因选考制度设计无缘清华北大而引发的热议等，均迫使政府联盟不断反思政策设计及执行方式。教育政策“不是反映某一个社会阶层的利益，而是对一个复杂的、异类的、多种成分的组合体作出反应”[19]，代表学校联盟和家庭联盟的社会公共舆论成为普通高中教育政策演变的主要推动力量。　　

四、讨论与建议：我国普通高中教育政策未来走向　　

（一）拓展多元化学习机会：走出“非此即彼”的公平与效率之争　　

回顾普通高中教育的发展历程，“公平”与“效率”的价值之争从未休止。本文认为，新时代普通高中的发展应逐渐转变思维，走出“非此即彼”的公平与效率之争，政府联盟、学校联盟和家庭联盟均应致力于为学生打造适切的发展通道，拓展多元化学习机会，使学生“不再被禁锢于生来带有的地位和角色中，可以自由地运用机会与才能去改变命运”[20]。费西金主张“机会多元主义”，即一方面应坚持价值和目标的多元化，鼓励非竞争性，允许更多学生拥有个性化发展机会；另一方面应在丰富日常学习机会的同时创造更多元的机会，为学生提供更加多样发展的路径。[21]基于此，普通高中多样化发展与学生个性化发展应成为未来一段时间内各支持联盟的政策取向学习方向。政府联盟应从关注宏观的均衡发展政策转向微观的学校质量提升，以学校内部质量提升和改进来代替政策文本要求和地方政府业绩指标等内容；学校联盟则应在质量提升和改进过程中，着重把握学校特色发展、质量提升和课程改革实践等；家庭联盟应配合学校联盟需逐渐走出“教育竞赛思维”，帮助孩子发展特长，关心学生个性的生成与未来发展，从仅仅关注升学的“学涯指导”迈向关注一生发展的“生涯指导”。　　

（二）探索“联盟间互动”的政策执行机制　　

当前，教育政策的制定和实施已由一元化的政府行政过程转化为多元化的教育治理的一部分[22]，政策从设计到出台再到执行的过程不仅要考虑纵向的目标—效果，更要考虑横向的参与者的处境与需求，教育政策的执行应从层次分明的垂直等级模式转变为多元共治的立体网络模式，只有这样才能避免纯“自上而下”的政策执行方式对各方参与者话语权的剥夺以及纯“自下而上”的政策执行方式对政策效果的无力性。为此，政府联盟在政策制定过程中不仅要承担起“元治理”角色，还应给予学校和家庭联盟赋予充分的政策话语权，构建多元主体治理格局。另外，政府联盟还需借助信息化手段，积极关注与吸纳民意，拓宽教育民意表达渠道，以促使其政策取向学习的发生。因联盟间的表层信仰不同，各方诉求也指向不同利益群体，因此政府联盟需要在充分评估的基础上，吸收合理意见，实施积极客观的舆论引导，最终达成形塑信仰统一的普通高中教育政策共同体目标。　　

（三）促进学校联盟内部的资源集聚效应     

学界在讨论教育问题时，一般倾向于将学校作为独立个体，很少将学校回归于所在的教育系统中，探讨校与校之间的微妙关系。长期以来秉承校本管理理念的学校独立办学模式已经形成一定的竞争效应，学校间办学质量的差距不断加大，优质高中依托校本管理的治学方式，在很大程度上提升了办学自主权，满足了自身发展需要。但是，从教育公平角度看，每位学生接受优质教育的权利都是平等的，优质教育的大门也从来都不应仅对某一部分群体开放。未来，高中教育的发展需从以校为本的理念转向以生为本的理念，加大优质教育资源集群发展的力度。英国提倡校本管理思想的学者大卫·哈格里夫斯认为，升级校本管理的要求就是建立以学校互助、学校联盟为基础的校本管理。[23]在我国，对于学校集群办学的实践探索有集团化办学、学区化办学和大学与附属中学合作的学校联盟模式等，这些学校集群发展的办学模式有助于增强优质教育资源的流动性，帮助相对弱势的学校拓展教育资源的边界。然而在实践中，“被帮扶的学校”与“领航学校”之间的身份边界很难消解。要想真正地使学校之间的“集群发展”成为优质教育资源的拓展和融合共通渠道，还需重新审视学校之间的合作关系，探索分布式领导的合作策略，走出传统竞争思维，更多的以“类别性”来寻找各个学校的闪光点，而非仅仅以“层次性”来评价一所学校。教育资源合作的重点不仅仅在“共享”，更在于“共建”，积极发掘每所学校的办学长处和特色，才能真正打破学校间相互隔离的边界。　　

（四）进一步加强以政府联盟为主的经费筹措体系　　

从宏观角度来看，因中西部贫困地区普通高中教育发展依然面临严峻形势，仍需秉持经费投入的“弱势补偿”原则，从完善生均财政拨款机制、加强政府教育财政投入责任、加大教育转移支付力度和健全贫困生资助体系等方面提供制度性保障。[24]从微观来看，要以经费支持与奖励机制鼓励地方和学校大胆探索试验，开展普通高中改革试点，增强学校办学活力和特色。此外，随着现代信息技术的不断发展，在智能技术加持下学生大规模个性化教育成为可能，但技术与教育的深度融合很大程度上依赖于持续性经费的支持。因此，为努力培育一批特色普通高中，助推普通高中多样化发展格局的形成，深刻发挥技术在教育领域的优势，以促成学生个性化发展，需要政府联盟在教育经费投入上的大力支持。

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引用格式：梁茜，崔佳峰.我国普通高中教育政策的演进脉络与变迁逻辑——基于支持联盟框架的分析视角[J].教育学报，2022，18（4）：85-97.