理解机构改革的一些“常识”

上周分享了对本次机构改革的一些思考，具体参见《透过机构改革，把握未来的发展方向》，有读者留言看完很有启发，希望能科普下一些体制内的知识，比如到底什么是组成部门、直属机构、部委管理的国家局，这些机构有啥区别，为啥要来回调整？等等。

的确，这些东西或许对于体制内以及关心体制内的人来说，算得上“常识”了，但就像聊数字经济，很多专家学者往往不讲基础，比如最基本的到底什么是数字经济，数字产业化和产业数字化到底指的啥，为什么说中国现在数字经济占比已经超过40%，这些最基础的却很少有人谈，而恰恰是这些最基础的不了解，才导致对事物的认知出现了巨大偏差。

机构改革无疑极为重要，小镇最近也看了一些资料，对于最近几十年的机构改革有了一些自己的思考，这有助于思考未来走向。在详细展开之前，有必要先聊聊一些基础的。

第一个问题：国务院机构都有哪些？

1997年发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》，将国务院机构分成六类：办公厅、组成部门、直属机构、办事机构、组成部门管理国家行政机构、议事协调机构。

但1997年的条例还是有些太早了，后来也有一些新的规定，也有了新的机构，比如2003年成立的国资委，就属于直属特设机构，这个“特设”就体现在履行的职能特殊，替国家管理国有资产。还有后来的事业单位改革等等。

再加上1998、2003、2008等多轮改革，从便于理解机构改革上，可以把国务院的机构理解为八类：

办公厅、组成部门、直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局、议事协调机构。

注意，1997年条例说的是“组成部门管理的国家局”，但这里变成了“部委管理的国家局”，就是因为在后面的改革中，出现了由直属机构而不是组成部门管理的国家局，比如这次改革再次升格为直属机构的知识产权局，之前就是由市场监管总局管理，类似的还有国家药品监督管理局。

第二个问题：这些机构都有啥区别？

复杂的定义不多说了，就说说最直接的区别，有的不太容易区分的就两两对比。

第一组：组成部门和直属机构（直属特设机构、直属事业单位）

总的来说，直属机构的政治地位略低于组成部门，但不能说级别低，多数直属机构跟组成部门都是正部级，对于绝大多数普通人来说，晋升、工作都没区别。

理解区别还是要从“组成”说起，国务院并不是一个单独的机构，除了最高层，没有哪个人直接隶属国务院，而是隶属于上面提到的各种机构，各个组成部门组成了国务院，按照《国务院行政机构设置和编制管理条例》的界定，这些组成部门负责承担国务院基本的行政管理职能。

而直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。

“基本行政管理职能”和“主管某项专门业务”就是两类机构最核心的区别。

目前到底什么是“基本”比较模糊，无论宪法、法律又或者各类规范性文件都没有明确，按常理，外交、国防、财政、教育这样的当然是基本职能，但还有些很难说是不是基本职能，比如税收，又或者市场监管，前者不用多说了，自古以来税收都是极为重要的，而随着市场经济的不断发展，市场监管对全社会影响极大，但无论税务总局还是市场监管总局，都只是直属机构。

所以就得从另外几个角度去理解，比如机构改革的现实需要。

改革的核心是为了更符合社会经济的发展，自改革开放以来，经济、社会等方方面面变化太快，而按照法律规定，组成部门的设立、撤销、合并以及正职必须由全国人大及其常委会决定，而直属机构的设立、撤销、合并以及正职的任免可以由国务院自行决定。

这两个程序的复杂度差别很大，从1982年机构改革开始，一个大的原则就是机构精简，核心是严格控制组成部门数量。一个直属机构想要升格为组成部门是很难的，但凡能解决问题，就不会新增组成部门，也尽量不把直属机构升格为组成部门，而是采取职能转移的方式。

但不能说直属机构就不重要，恰恰相反，只有那些很专业又很重要的事务，如果放在部委内部不一定能引起足够重视，所以才要分出来专门加强，所以《国务院行政机构设置和编制管理条例》才会专门强调直属机构有“独立的行政管理职能”，注意“独立”，这是跟部委管理的国家局关键区别，后面再说。

比如税务总局，之前是财政部下属的正局级部门，因为税收征管非常专业，也非常重要，所以1988年独立出来加上了“”国家”两字成了直属机构，1993年升格为“总局”。

当然也有成功的，比如生态环境部和前身环境保护部，往前追溯是正部级的国家环保总局、副部级的国家环保局，再往前则是城乡建设环境保护部内设的环境保护局。

随着国家发展，对环境治理的需求不断上升，也就从部委内设司局变成归口管理的国家局，1998年升格为直属机构，2008年升格为组成部门，然后在2018年融合了发改、国土资源、水利、农业、国家海洋局、南水北调办等部门的环保职责，成了“大部制”改革的典型。

2008年升格的时候，机构改革方案是这样说的“为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，组建环境保护部”，注意核心是加大“统筹协调力度”，这就看出来组成部门和直属机构的最大不同。

这就要说到参会权。

参会是非常重要的权力，想想公司里面，能参加什么层级的会议就代表什么样的地位，哪怕级别低一点也不容小觑，组织更加严密的政府更是如此。

国务院有两个例会，一个是每周召开1次的国务院常务会议，另一个是一般半年召开1次的国务院全体会议，按照2013年通过、2018年修订的《国务院工作规则》，这两个会议都由总理召集和主持，前者仅总理、副总理、国务委员和秘书长参会，后者在前者参会范围基础上增加组成部门正职参会。

但国务院全体会议，直属机构领导一般是不参加的，除非有需要参会的特殊议题，也就是《国务院工作规则》说的“根据需要可安排其他有关部门、单位负责人列席会议”。

直属特设机构也就是国资委与直属机构大体类似，只是更加聚焦到国资管理上。

直属事业单位顾名思义就是国务院直接管理的事业单位，跟事业单位改革有关。

值得注意的是，今年立法法修改中，扩大了直属事业单位的权限，过去规定“具有行政管理职能的直属机构”才能制定规章，这次修改考虑到有的直属事业单位也有行政管理职能，比如证监会，所以这次增加了“法律规定的机构”，只要直属事业单位有单行法律比如《证券法》的授权，也能指定规章。

第二组：直属机构、部委管理的国家局

还是先看规定，注意《国务院行政机构设置和编制管理条例》中规定，直属机构“具有独立的行政管理职能”，而部委管理的国家局则“行使行政管理职能”，职能也不同，前者“主管某项专门业务”，后者“主管特定业务”，明显后者职能更加聚焦，而且也要接受相关部委的管理。

直属机构、部委管理的国家局跟组成部门的区别参照前面，重点说说这两个的区别。

在1982年机构改革的时候，还没有国家局这个机构，直到1984年国办发出通知设置国家局，首批包括标准局、计量局、商品检验局、测绘局、烟草专卖局、外汇管理局等8个，当初设置国家局主要目的是为了减少领导层级，减少职责交叉。

所以到1988年机构改革前，设置了14个部委归口管理的国家局，注意这里用的是“归口管理”，实际还是国务院直属，只是把这些国家局归口到相关部委名下管理。

1988年的改革，出现了一个问题就是组织太过扁平，国务院直接管理的部门太多，导致管理幅度过宽，也影响了管理效率，所以1993年改革，就把“归口管理”变成了“管理”，这些国家局也就不再是直属机构。

从1988年改革开始，针对部委和国家局之间的关系，出了一系列文件，核心是明确人、财、物以及管理权限，说四个最核心的。

先是1988年的《关于由国务院有关部委归口管理的国家局在归口管理方面的若干规定》，明确国家局不是部委内设司局，有相对独立性，部委的内部职能司局对国家局没有管理权限，归口管理主要体现在部长、委主任以及部（委）务会议对国家局的领导。

注意，1988年的规定，国家局可以单独行文，也可以直接参加有关会议，直接接受中央的有关文件。

1993年机构改革之后，4月、7月各发了一份通知，关键是7月的《补充通知》，相比1988年规定有三个核心区别：一是请示报告的权限，除紧急情况外，国家局不能直接向国务院报文请示工作；二是人事任免，国家局司长职务任免由主管部委审批；三是财务上，行政经费和有关的车辆、物资供应渠道，纳入主管部委管理，不单设户头。

第三份是1998年的通知，相比1993年适度放松，比如国家局可以直接任免正司长及以下干部，原有资金、财政、物资、机关行政经费渠道保持不变，也就是在预算编制和执行上直接对接财政部，不再需要通过主管部委的财务部门，但机关党的工作由主管部委统一管理。

第四份就是2018年了，重点强调部委党组，明确部委党组每半年听取1次国家局党组工作报告，具体不展开了。

总的来说，国家局负责做好专业执行，而管理国家局的部委负责综合决策。当然改革还在路上，成立比较久的国家局与管理的部委关系比较明确了，一些刚成立的目前更像是降了半格的部委，目前还处于大部制改革最终完成的过渡状态。

第三组：办事机构、议事机构

这两个需要单独谈，今天不多展开，只需要知道：

办事机构就是“协助总理办理专门事项”，没有独立的行政管理职能，编制规模更小，职能也更聚焦。目前有六个，但只有港澳办、研究室单独在国务院体系，其他的要么在中央机构加挂牌子，要么与中央机构一个机构两块牌子，归到中央直属机构序列。

议事机构，主要为了解决跨部门协调问题，基本形式是某某领导小组，在过去历次机构改革中也是变动最大的。比如1993年撤销了59个，撤销的多，成立的也多，相对更临时性，编制规模更小，或者干脆没有单独编制，工作机构直接设在国务院某机构。

大概介绍这些，了解这些基本情况之后，才方便进一步理解后面的分享。

欢迎大家继续提问、分享见解，上次大家留言的共性问题，之后也会找机会单独谈。

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