泰和泰研析｜光伏发电项目的环境影响评价类别及相关法律责任

随着我国3060双碳目标的提出，光伏发电（即太阳能发电）成了新能源中的香饽饽。光伏发电作为一个建设项目，在开工建设前离不开环境影响评价。弄清楚光伏发电项目的环境影响评价类别，无论是对于项目建设还是投资并购，都十分必要。

一、光伏发电项目的环境影响评价类别

建设项目的环评类别是根据对环境影响的大小来确定的，分为环境影响评价报告书、报告表和登记表。报告书、报告表需要生态环境主管部门的审批后，才能开工建设。登记表则不需要批审，只须备案并取得备案证明即可。

根据国家《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版），太阳能发电项目需要进行环境影响评价并经审批的只有集中式太阳能发电项目，分布式则不需要。
太阳能发电项目的环境影响评价类别，建设单位只需要编制报告表或填写登记表，不需要编制报告书。并且，只有地面集中光伏电站（总容量大于6000千瓦，且接入电压等级不小于10千伏）才需要编制环境影响评价报告表，并报生态环境主管部门审批。其他光伏发电，只需要填写项目环境影响评价登记表，并进行备案即可。
但是，各地的放管服力度不一，对于环境影响评价文件类别的规定存在差别。以深圳为例，2020年12月28日，深圳市生态环境局印发《深圳市建设项目环境影响评价审批和备案管理名录（2021年版）》的通知，规定除根据国家《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）规定的需要编制环境影响报告表的发电项目外，取消了其他光伏发电项目的登记备案规定。也就是说，除地面集中光伏电站（总容量大于6000千瓦，且接入电压等级不小于10千伏）需要编制环境影响评价报告表并经审批外，其他的光伏发电项目在深圳甚至无需登记备案，这一规定更加有利于光伏发电项目的建设。

二、光伏发电项目的选址禁区

《建设项目环境保护管理条例》第十一条第一项规定：“建设项目有下列情形之一的，环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定：（一）建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合环境保护法律法规和相关法定规划”。集中式光伏发电项目用地面积大，在选址方面应避开以下禁区。否则，项目环评有可能不能取得生态环境主管部门的批准。
(一)饮用水水源保护区
我国实施饮用水水源分级保护制度。饮用水水源保护区分为一级保护区、二级保护区和准保护区。

根据《水污染防治法》第六十五条、六十六条、六十七条之规定，禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，已建成的由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目。因此，光伏发电项目不能建在饮用水水源一级、二级保护区内。如果没有对水体造成严重污染，则可以在准保护区内建设。

(二)自然保护区
《自然保护区条例》规定，自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区。禁止任何人进入自然保护区的核心区，禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。因此，光伏发电项目当然不能选址在自然保护区内。
(三)河道、湖泊管理范围内

《防洪法》第二十二条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”

可见，光伏发电项目也不能选址在妨碍河道行洪安全的管理范围之内。否则，会因违反《防洪法》的规定导致环评文件得不到生态环境主管部门的批准。

(四)生态保护红线内

在国家层面，我国至今还未专门就生态保护红线制定法律、法规或规章。目前，自然资源部正在就《生态保护红线管理办法（试行）》（征求意见稿）征求意见。但在地方层面，有些地方已出台了地方性法规或规章。以深圳为例，深圳市政府早在2005年就制定了《深圳市基本生态控制线管理规定》，其中第十条规定：“除下列情形外，禁止在基本生态控制线内进行建设：

（一）重大道路交通设施；

（二）市政公用设施；

（三）旅游设施；

（四）公园；

（五）与生态环境保护相适宜的农业、教育、科研等设施。

因此，光伏发电项目在选址时，还要关注各地的地方性禁止性规定。

(五)野生动物栖息地或迁徙洄游通道

《野生动物保护法》第十三条第三款规定：“建设项目可能对相关自然保护区域、野生动物迁徙洄游通道产生影响的，环境影响评价文件的审批部门在审批环境影响评价文件时，涉及国家重点保护野生动物的，应当征求国务院野生动物保护主管部门意见；涉及地方重点保护野生动物的，应当征求省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门意见。”审批的层级越高，获批的难度就越大。因此，光伏发电项目的选址也应当尽量避开上述区域。

(六)占用基本草原

《草原法》规定，国家实行基本草原保护制度。对草原保护、建设、利用实行统一规划制度，经批准的草原保护、建设、利用规划确需调整或者修改时，须经原批准机关批准。临时占用草原的期限不得超过二年，并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物；占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。因此，在未经批准情况下，光伏发电项目不得占用基本草原。

(七)占用农用地

《土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。实行永久基本农田保护制度。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。因此，光伏发电项目在涉及到占用农用地，特别是耕地和永久基本农田时，应经过批准。否则，就应当避开。

三、发生重大变动或未在规定时间内开工的光伏发电项目环境影响评价要求

《环境影响评价法》第二十四条规定：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。

建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核；原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内，将审核意见书面通知建设单位。”

截至目前，生态环境部所发布28个行业重大变动清单中，没有光伏发电项目。而生态环境部2020年12月13日发布的《污染影响类建设项目重大变动清单》（试行），也仅限于污染环境类建设项目，而光伏发电项目大多对生态环境影响较大，对环境造成的污染则相对较小。因此，笔者认为，《污染影响类建设项目重大变动清单》（试行）不适用于光伏发电项目。

至于未在五年内开工建设的光伏发电项目，其环境影响评价报告表应当报原审批部门重新审核。

需要说明的是，未在规定时间内开工建设的光伏发电项目，再次决定开工前，应将经过审批的报告表报原审批部门重新审核。之所以要到原审批部门，是因为原审批部门更了解之前环境影响评价文件的审批情况，并作出合理的判断。

基于放管服改革的原因，环境影响评价文件审批级别下降，原审批部门可能按照新的规定，不再审批现在同级的光伏发电项目。但基于对项目的了解程度和作出合理判断的审批要求，仍要求到原审批部门进行审核。

当然，光伏发电项目的建设单位为了尽快拿到政府补贴，大都是抢工期，有的甚至未取得环评批复即开工建设，很少有取得生态环境主管部门的环评批复后拖几年不开工的。这一点上，光伏发电项目与其他类型的建设项目具有显著区别。

四、光伏发电项目未取得环境影响批复的法律后果

《环境影响评价法》第三十一条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。

建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上环境保护行政主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。

海洋工程建设项目的建设单位有本条所列违法行为的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。”

简言之，光伏发电项目未批先建的，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款。需要登记备案而未登记备案的，处五万元以下的罚款。

具体到深圳，作为具有特区立法权的经济特区，《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第三十六规定的则是定额罚款，即属于应当编制环境影响报告表的建设项目，处五万元以上二十万元以下罚款；建设单位未依法备案的，由生态环境主管部门责令限期改正，并处五万元以下罚款。

需要说明的是，根据《行政处罚法》三十六条、原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。

五、光伏发电项目未验先投的法律后果

所谓未验先投，是指没有经过验收即投入使用。这也是建设项目的“三同时”要求，也称“三同时”验收。

《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

违反本条例规定，建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告的，由县级以上环境保护行政主管部门责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并予以公告。”

需要说明的是，未验先投违法行为的构成，必须同时具备以下条件：一是该光伏发电项目需要经环评审批，此处指需要审批的报告表项目。需要登记备案的光伏发电项目，无须进行“三同时”验收。二是未配套污染防治设施、或者虽然配套了却未经验收、或者验收不合格。三是该光伏发电项目已经投入使用。否则，不能处罚。

从上述规定还可以看出，未验先投违法行为实行的是双罚制，不但要处罚建设单位，还要处罚单位负责人。

另外，未验先投违法行为，即未经验收即投入使用是一种持续的违法行为，不存在两年或更长的处罚时效问题，执法机关什么时间发现，都可以给予行政处罚。

还需注意的是，即便“三同时”验收合格，不公示验收结果也是一种环境违法行为，也会遭受环境行政处罚。

相关律师

邵卫国 合伙人

业务领域：环境保护、资源与能源、企业环保合规

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