宋新宁：如何看待和理解欧盟的对华政策？

2021

04·26

编者按：

本文整理自香港中文大学（深圳）全球与当代中国高等研究院教授、欧盟让·莫内终身特聘教授——宋新宁于2021年4月11日在深圳龙岗区党政干部“粤港澳大湾区建设”专题研讨班上的演讲。

 

对欧盟特性的理解决定了我们在与一个什么样的实体打交道且应如何与其打交道。

中国需要处理的对外关系，主要可以分为三大核心板块和若干的边缘板块。三大核心板块即北美、欧洲和东亚，同时也是世界的经济发展的三大中心；而边缘板块则包括非洲、拉丁美洲、中东、中亚、俄罗斯等。三大核心板块之所以成为“核心”，一是因为地缘政治上的重要性，二是因为经济上的重要性（与三大核心板块的贸易差不多构成为中国对外贸易的70%以上）。

较之于问题频出的中美关系，中国与欧盟的关系相对稳定。一方面中国与欧洲之间保持着比较顺畅的沟通，据不完全统计，去年以来习近平主席与欧盟领导人和欧盟成员国领导人之间至少进行过3次视频对话和24次电话通话；另一方面中国和欧盟的贸易在2019和2020年实现了连续增长[i]。事实上，欧洲人比美国人更早意识到了中国的崛起和这种崛起对欧洲可能造成的挑战，并在2006年以后开始逐步改变其对华政策，但是中欧关系的发展总体还算稳定，尤其是对比过去几年的中美关系而言。

由此，我想从三个方面谈谈对于欧盟的看法，一是欧盟的特性，二是欧盟对华政策的演变，三是当前中欧关系的基本特点。

欧洲联盟的特性

欧洲联盟是世界范围内区域一体化水平最高的区域组织，其主要特性包括：

第一，欧盟是世界上最大的经济体之一。2020年，欧盟27国（除英国）经济总量约合15万亿美元，中国为14.6万亿美元（按平均汇率折算），美国则为20.93万亿美元（DEA数据），也就说欧盟的GDP介于中国和美国之间。但是我们知道，欧盟的GDP总量曾经高于美国，现在低于美国的一个重要原因是实际汇率的变化。如果按照2010年的汇率，欧盟现在的GDP总量并不比美国低。

第二，欧盟是世界上最大的贸易实体。这包括两个方面，其一是欧盟的货物贸易和服务贸易总量都是世界第一；其二是欧盟在WTO决策机制中的权重是最大的。

第三，欧盟是世界上最大的对外发展援助体。在全世界对外发展援助中，50%以上是由欧盟提供的。2019年，欧盟的对外发展援助总额达到752亿欧元，占世界发展援助总额的55.2%。面对新冠疫情，欧盟于2020年4月批准了200亿欧元的国际救助基金以应对新冠疫情。当然，大多数受援的发展中国家都与欧盟成员国具有特殊的历史关系，即欧洲国家的前殖民地。

第四，欧盟是一个超国家机构与政府间机构的混合体，拥有复杂的制度安排。欧盟的超国家机构是欧盟委员会，自称对外代表欧洲的利益（European interest）。政府间机构包括欧洲理事会（欧盟成员国国家与政府首脑会议）和欧洲联盟理事会（部长理事会），这两个机构代表欧盟成员国的利益，分别是欧盟的决策和立法机构。此外，还有欧洲议会（因为直接选举而自称代表欧洲人民的利益）、欧洲法院、欧洲中央银行等机构。欧洲联盟的决策程序依据问题领域的不同，包括简单多数、有效多数和全体一致。在对外关系与对外政策领域，欧洲实行的是全体一致原则。

此外，欧盟的特性还包括19个国家的单一货币、28个国家的统一边界、24种官方语言的文化多样性和近70年的一体化历史进程。但是前四大特性是最为重要的，因为它们决定了我们是在同一个什么样的实体在打交道和如何与它（们）打交道。

欧盟对华政策的演变

从本质上讲，欧盟的对华政策与美国的对华政策基本保持同步。1995-2005的十年间，中欧关系经历了一个快速发展期。按照欧盟出台的四个对华政策文件的说法，中欧关系大致经历了长期伙伴关系、建设性伙伴关系、全面伙伴关系和成熟的伙伴关系几个阶段。2003年以后，中欧双方致力于建设全面战略伙伴关系。欧盟对华政策的基本特征，与美国对华政策一样，实行 “接触战略”，希望通过与中国的接触和经济合作，换取中国国内政治向欧洲人所希望的方向发展。

但是，自2006年以后，欧盟对华政策开始逐步趋向强硬，这种转变表现在几个重要的节点：1）2006年10月，欧盟发布的第一份对华贸易战略文件《竞争与伙伴：欧盟-中国贸易与投资政策》明确表明中国是对欧盟经济的最严重挑战，因此与中国既要竞争又要合作（竞争在前，合作在后）。2）2009年，作为欧盟主要智库之一的欧洲对外关系委员会在其发表的对华政策报告中指出，欧盟自1995年以来的对华政策，即以经济上的利益换取中国政治上的变化，彻底失败了，故应当转而对华采取更为强硬的政策，以捍卫欧洲的利益。但是，由于欧洲发生债务问题和若干欧盟成员国出现债务危机，对华政策的变动暂时被搁置。3）2016年初，欧盟发表了新的对华政策文件，其中进一步强调了统一欧盟的对华政策，捍卫欧盟的整体利益，并且重新强调对华军售禁令作为对华武器出口的指导原则。在实践中，欧盟充分展示了其对华强硬政策的态度，导致2016年和2017年两次中欧领导人峰会因未能就争议问题达成协议而没有发表联合声明（这是自1998年以来唯一没有峰会联合声明的两年）。4）2019年，时隔仅三年，欧盟再次发表对华战略文件，将中国定位为具有四重身份的全面竞争对手，即合作伙伴、谈判伙伴、经济竞争者和制度性敌手（systemic rival）。

欧盟对华政策的发展也显示了欧洲人对中国认知的变化。其变化过程可以概括为：可以改造的伙伴→无法改造的竞争对手→无法割舍的全面竞争对手。最初，欧洲人满怀信心地试图改造中国。欧盟的这种自信甚至超过了美国人，因为他们自认为成功地改造了中东欧的前社会主义国家，将其纳入到西方阵营之中。2006年，因为体会到中国“无法被改造”，欧盟开始将中国视为竞争对手，并谋求对中国采取强硬政策。2016年以来，欧盟一方面强调中国是对欧盟构成全面威胁的敌手，但同时又承认彼此间的相互依存关系使得双方无法脱钩。

在对中国的认知方面，欧洲国家一直处于一种多重自我矛盾的困境之中，一方面，他们认为自己可以充当教师爷的角色，为自己具有的规范性权力(normative power)而自豪，另一方面又意识到中国已经崛起，不会按照欧洲设计的路线发展。不得不说欧洲中心主义在欧洲人的认知中根深蒂固；但是欧洲人如今又有一种老三对老二的心态，当人们谈论G2时，他们会酸溜溜地问到，为什么不是G3呢？

欧洲人比美国人更早地提出接触战略不灵了，应当对华强硬，但是又因为其成员国对华利益的复杂性、多样性而无法形成统一的对华政策，所以只能埋怨中国对欧洲分而治之。欧盟强调中国的崛起已经成为现实，但是又不知道如何对待崛起的中国。在他们看来，以往的对华政策行不通了，但是如美国特朗普政府那样试图和中国脱钩也不可行，到底怎么办？至今他们也没有一个明确统一的答案。

如何看待当前的中欧关系

当前的中欧关系的基本特征表现为四个方面：经济上的高度相互依存，政治上的分歧与相互借重，人权问题上的彼此冲突和中美欧三边关系的不对称性。

首先，中欧在经济上的高度相互依存。在贸易领域，2019年中欧贸易总额突破7000亿美元，欧盟已连续16年成为中国的第一大贸易伙伴。2020年，中欧贸易总额为6496亿美元（因为英国脱欧，2020年中英贸易额923.7亿美元不再计入欧盟总额），中国超过美国成为欧盟第一大贸易伙伴；欧盟因为英国脱欧而被东盟超过（2020年中国东盟贸易额未6946亿美元，增长6.7%），滑落为中国的第二大贸易伙伴；美国则为中国的第一大出口市场（2020年中国对美国出口4518亿美元，增长7.9%）。除贸易外，欧盟对中国的技术转让总体是最多的。改革开放以来，中国从欧洲进口的技术相当于中国技术引进的大约50%。与此同时，中国与欧盟之间的高技术合作，例如中国参与欧盟的伽利略计划和中欧和平利用核能协议，都是中国和美国，中国和日本所没有的。在投资领域，虽然欧盟对华投资和中国对欧洲的投资总量都不算大，但是欧盟对华投资中单个项目的平均投资额是最大的，平均每个项目约400万美元，远远超过美国和日本的数额。2020年，中国与欧盟在经济合作领域实现了两大突破性成果，即2020年9月签署、2021年3月正式生效的《中欧地理标志保护与合作协定》和2020年12月30日完成的《中欧全面投资协定》（CAI）谈判。

中欧之间在经济上存在着密切的相互依存关系，但是从总体上来看，这种相互依存的天平正在朝着有利于中国的方向倾斜，即欧盟对中国的依赖度依然保持，但中国与周边国家之间的经济关系愈发密切，从而降低了中国对欧盟的依存度。中国与亚洲国家的贸易一直占中国对外贸易的50%以上，2020年达51.35%，特别是2020年11月亚太地区15个国家签署的RCEP，对中国显得尤为重要。

其次，中国与欧盟之间在政治上虽然有分歧，欧盟视中国的治理模式为“制度性敌手”，但是中欧在国际政治方面依然彼此需要、相互借重。双方都谋求在全球事务中发挥更大的作用，因而需要在全球治理中相互借重。特别是在全球气候变化等问题上，欧盟试图发挥领导作用，但没有中国的支持，这就是无法实现的。从2020年以来，双方在新冠疫情背景下的频繁沟通与合作，就说明了这一点。

第三，中国和欧盟在人权领域一直存在重大分歧乃至冲突。和中美之间的人权问题冲突不同，中国和欧盟原本在人权领域一直保持着较为畅通的对话机制，自1995年以来，中欧之间先后在中国和欧洲进行了36轮的人权对话，除个别年份外，这种对话一直没有停止。欧盟官方曾公开承认，“近年来，中国在人权领域的许多方面取得了令人瞩目的进步，包括改善了成千上万中国公民的社会与经济状况”。

然而2020年以来，欧盟以中国国内的人权状况为理由，单方面对中国的某些个人和机构进行制裁，粗暴干涉了中国内政，迫使中国不得不采取反制裁措施，双方关系进而跌入低谷。究其原因，一方面是中国在与欧盟的谈判中做出了一些善意的让步，却被后者误读而导致其“教师爷”心态再度膨胀；另一方面是欧盟在中欧全面投资协定谈判的问题上没有按照美国的要求行事，之后要表示其“战略自主”并非只是针对美国；此外，欧盟也有其要向世人展示其统一对华政策的决心。但是，正如美国的政客所说，欧盟的对华制裁除了能自我安慰之外再无任何用处。

最后，中美欧三边关系，在这个三边关系中，天平是倾向欧盟一边的。过去几年间，中美关系因为美国前总统特朗普的对华政策而陷入一种危险的境地，拜登上台后也把制定对华政策作为其外交事务的重点，但就成效来说还没有出现从根本上改变这种状态的趋势。拜登政府的政策一方面是着力于解决国内问题，另一方面在对外关系中，修补与其盟国的关系，而美欧关系就是其优先事项之一。对欧盟而言，跨大西洋关系一直是其对外关系的基石。在欧盟看来，美国是欧盟的首要战略伙伴（foremost strategic partner），欧美之间的经济伙伴关系是全球经济增长唯一的最重要引擎（the single most important driver）。2020年12月，欧盟发表了《应对全球变革的美欧新议程》文件，强调要振兴跨大西洋关系，共同应对中国的战略挑战，而在对华关系上，欧盟强调的则是推进民主、法治、人权和谋求互惠的政治经济关系。同时，欧盟近年来特别注重所谓的“战略自主”，其成员国的主要领导人一再强调欧洲国家在对华关系上与美国的差异。但是从总体上讲，美欧同属一个阵营，其相互关系要比对华关系紧密得多，如果让欧洲人选边，其结果是不言而喻的。

[i] 需要说明的是，虽然中美贸易在2020年实现了8.8%的增长，但是这是在2019年大幅度下降14.5%基础上的增长，2020年的中美贸易总额只相当于2017年的水平。而2020年的中国欧盟贸易则是在2019年增长了8%的基础上，又增长了5.3%。

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编   辑：于茗卉

排   版：杨迪雅

 

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