贺俊：面向制造强国的产业政策

过去我们是制造大国，未来中国要实现制造强国。要成为制造强国有两个要素。一个是要“安全”，一个是要“强”。

2000年以来，中国在高速增长和完备的工业体系下成为了制造大国。十四五之后开始，逐渐达到“安全”的目标，强调内需适度高速增长和争取非对称优势。而2020-2035年的目标，则是要变“强”，发展独特的技术能力和独特的组织能力。

第一个要素是安全，安全是制造强国的前提条件。想要成为一个制造强国，一定要满足两个条件：一是产业链是安全的，在极端情境下也能实现运行安全；二是局部领域形成自己的竞争优势，就是非对称竞争优势，我们要利用中国市场多样化的需求（而不是超大规模需求）重新定义产品和技术。

首先，在局部领域形成自己的竞争优势，这一块有可能成为中国在产业链上的杀手锏。我自己研究高铁，客观来讲中国的高铁技术和西门子的技术是齐肩的，中国有集成的优势。还有特高压，中国也有优势。美国为什么不需要大规模的特高压？因为美国的能源和产业是分散的，和中国不同。还有中国的稀土，我们很多与稀土有关的基础材料和设备是依赖别人，而不是别人依赖我们，而且大家知道稀土的加工能力是可以恢复的，所以在稀土上我们现在并没有杀手锏。因此，如果中国有一天在某些领域形成优势的话，一定是在新兴领域。

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根据技术赶超研究的结论，很少有国家能够在传统的产业里赶超另外一个国家，不管是产业还是产业内部。例如日本在节能汽车、汽油技术体系里实现了对德国基于柴油路线的赶超。

任何一个国家赶超一定是在新的技术领域。互联网是中国能够赶超其它国家的潜在领域。怎么赶超呢？工业互联网是一个CT+OT的体系，中国的优势是CT通信。在OT领域领先的是德国，但是德国的大企业并没有很强的动力推动OT体系开发，原因是存在垄断。所以在这样的背景下，中国的CT怎么和西方合作，共同地推动工业互联网体系的发展，是非常值得研究的课题。

整体地看，在产业政策调整上，就是要建立适应新的技术经济范式的产业管理体系，实现“增长—赶超—超越”三部曲。从结构性产业政策，调整为功能性产业政策，再到产业创新体系和服务体系建设，再到竞争政策（反垄断和反不正当竞争），最后实现协调发展。

其次，是产业链安全。非常遗憾，中国目前还没有形成产业链安全管理体系。产业链安全已经成为产业安全的目标因素，但是谁管理产业链安全呢？工信部规划处只有三个人员。我们在产业链安全的管理上是滞后的、碎片化的。如果要保证产业链安全，首先要建立起相应的管理部门和协调体系。

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再看第二个要素——“强”，也就是构筑核心能力，为推动全球工业文明作出独特贡献。总书记提出“非对称杀手锏”，我认为有两层含义：一是必须依赖我，二是非全局领先和赶超。为什么是“非全局”？因为如果全局领先和赶超，中国一定没有朋友，而且中国也不可能在封闭的情况下实现赶超。一讲到赶超，无论是学术界还是市场都讲超大规模的市场，但是我们讲的高铁、5G都不是超大规模市场，这顶多是必要条件，不是技术赶超的充分条件。以高铁为例，我们知道中国是全球里程最高的国家。全球里程第二的国家是哪个？是西班牙，但是西班牙的高铁装备产业机会是零。最重要的是什么呢？其实是利用自己需求的差异性定义你的产品和技术。高铁、5G是我们的内生（能力）优势，乘用车是我们的比较优势，看清差异性才能利用好优势。工业互联网也是这样，核心是利用中国制造业需求的差异性定义我们自己的工业互联网标准，这才是核心。

我们在创新理论里面有很多的理论，比如一体化理论、复杂理论，当把这些理论放在一起的时候可以发现中国制造业能力发展的方向。何为高复杂技术行业？其一，非重复零部件的数量极大。轿车有一万个非重复零部件，大飞机就是百万级，航母需要更多。其二，软件算法具有复杂性。其三，新产品开发与既有工业共计体系的不对称。还有新产品开发处理既有的工业体系的原材料核心零部件和新产品的需求之间是不是匹配的，这种匹配度越低说明复杂性越强，比如光刻机。

从这些维度来看中国未来产业的能力是什么？现在都说产业结构，其实重要的不是产业结构，而是其背后的能力。如果按照产品复杂性来讲，中国首先赶超的不是轿车，是高铁和5G产品。传统的经济学理论认为，具有比较优势的产品是后发国家最容易发展的，但是反而是这些更复杂的产品首先实现了赶超。这是很有意思的，说明背后的组织和能力是驱动一个国家产业赶超更重要的因素。

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从产业结构来看，其实一个制造业能力最为核心的载体就是通用技术产业。经济增长理论也叫做通用目的技术产业理论，所以这也是为什么美国要打击华为，因为华为做的是通用目的技术的底层技术。

美国的政策文本很少提“产业结构”，一般指市场结构、市场组织的概念。为什么？因为美国的大量资源投入通用目的产业。好像有一个花园，美国的思路是不管将来长什么花，只要把土地培养好就行了。所以他把通用技术发展很好，通过知识产权保护、技术流动、资本流动，让底层的技术重新组合，不断地创作新的产业。而中国一直是产业结构的思路，也就是在这个花园里，我们总在想这个花败了以后再种什么花。这种思路在过去是有效的，但是随着资本的学习程度越来越低，收到的成效其实是会打折扣的。

中国想要成为制造强国，一定要从“主场”全球化到“客场”全球化。从出口到对外直接投资，中国企业只有走出去才能成为制造强国。过去40年改革开放是成功的，但是从制造业来看，更多的是用中国的要素对全球的市场。中国如果有一天成为制造强国，一定是用全球的要素应对全球的市场，建立起“以中国为中心的全球制造体系”。所以我觉得从这个角度来看开放，特别是高水平开放对中国制造业的发展是至关重要的。

中国制造业对外投资与制造业固定资产投资之比

最后还要看到一点，在产业政策中一直被忽略的部分——除了能力，还有制造业创新体系的建设。制造业创新体系在创新领域是很基本的概念，但是由于学科之间的分野，它在经济学领域没有得到足够的重视。未来产业政策上，我们应该着重关注制造业创新体系的建设。现在大学与科技成果转化是存在一些问题的：比如在共性技术机构上，存在主体缺失和治理问题；国家实验室存在主体机制问题；技术扩散机构和服务也是缺失的状态。西方很多的产业政策其实是通过一些科研院来实施，所以创新体系和产业政策是高度嵌入的。因此，我们在调整产业政策的时候，政策焦点应该转向协调和制造业创新体系建设，比如一些主体的归位以及能力、协调、规避多边约束。

此外，要调整政府和企业之间的关系。如果成为制造强国，一定不是谁强谁主导，而是政府和企业共同合作推动产业发展的过程。从看得见的手到“合作的手”，这是我们需要努力的方向。

（本文内容由贺俊研究员在“百川论坛——当代世界产业政策2021”研讨会上的演讲整理而成。）

作者贺俊

中国社会科学院工业经济研究所研究员。

编辑：GBA Review 新传媒

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