郑永年：中国城市治理面临着怎样的挑战？（下）

导读 · 2022.01.21

本文主要从城市经济可持续发展的角度来讨论中国的城市所面临的环境现状和挑战。内容根据郑永年教授2021年12月23日在广州开发区普里马科夫研究会成立仪式暨“世界经济发展与超大城市治理”研讨会和2021年12月30日在深圳举办的“圳治2021：深圳治理现代化优秀案例经验交流会”上的主旨发言整理和扩充而成。此篇为文章下篇。

正如经济增长是一个复杂的系统，避免经济衰落更是一个复杂的系统。就城市的发展和治理来说，我们可以从如下几个方面来讨论。

要以经济工作为中心

2021年12月召开的中央经济工作会议又重新提出“以经济工作为中心”。城市发展是否“以经济工作为中心”？这是关键。这一点对整体国家重要，对城市的可持续发展更加重要。只有各个部门的工作都围绕经济建设这个中心，才能实现可持续发展。

我们经常说“纲举目张”，经济工作是“纲”。“以经济工作为中心”已经好些年不提了，或者没有加以重视了。过去，一味地追求GDP的增长或者人们所说的GDP主义出现了很多问题，例如收入差异扩大、社会分化、劳动者权利受损、环境恶化等等。如果这样，那么经济发展就会是不可持续的，并且经济发展本身也会失去意义。但一旦不提“以经济工作为中心”之后，很多地方就失去工作的组织原则，即没有了“纲”。前面所说的城市治理中的一些现象就是结果，为了治理“城”而损害了“市”，妨碍了经济的发展。

图源：网络

此外，也必须强调，我们今天再次提“以经济工作为重心”，指的是质量型经济的发展，而不是像以前那样简单数量型的经济发展。高质量经济发展依靠的是技术、规则、文化和环保。

要在开放状态下实现技术升级

科技是生产力。城市产业的发展跟技术升级是息息相关的。在东亚地区，自1970年代以来，日本和亚洲“四小龙”差不多每十年就实现产业升级。产业升级都是在开放状态下实现的，不是改进旧的技术，就是引入新的技术（包括自身的原创性技术和来自西方的技术）。

今天在中美竞争的大背景下，政府、国有企业和民营企业都很重视对技术研发的投入。经验地看，一个城市如果没有技术研发的投入，不仅高质量的发展目标不能实现，从长远来说，城市也会陷入衰败。

但应当指出的是，即使在技术领域，我们也面临着民族主义和民粹主义情绪高涨的局面。在社会层面，一些人真的相信我们已经赶上了西方。这种情绪也延伸到政府，因为懂技术的技术官僚型官员的减少，一些官员也开始持社会流行的看法。

我们提“举国体制”是没有错的，但不要忘记这是新型举国体制。传统举国体制是苏联式的体制，也就是“关起门来自己创新”。苏联的这个体制在早期也有一些成就，但不能实现可持续发展目标。有两个原因：第一，在封闭的情况下，技术创新久而久之缺少新的思想，没有了竞争压力；第二，没有国际市场，而技术的投入巨大，需要在市场上得到回报，没有市场也就是没有可持续性。

中国在改革开放前也经历过类似的过程。不过，今天一些人仍然怀念“两弹一星”模式。我们应当清楚地认识到，“两弹一星”也和西方有关，如果不是当时一代爱国知识分子千辛万苦地从西方学成归国，会发生什么情况呢？这并不是说，我们不能最终研制出“两弹一星”，但这个过程肯定会漫长得多。我们应当承认，经验地看，尽管我们过去也有诸多重大的技术发明，主要是四大发明，这些发明对西方产生了巨大的影响，但是近代以来的大多数原创性技术来自西方。我们现在急起直追，但要赶上西方，仍然需要很多时间。

1970年4月24日，中国第一颗人造卫星“东方红一号”发射成功

因此，新型举国体制就是强调在开放状态下的创新。只要开放，西方资本还是不会放弃中国市场，西方那些民用技术依然会扩散到中国。

在讨论技术时，我们不能把技术视为“单一的个体”，而是应当把技术置于一个技术系统之中。如果和西方比较，西方技术的强大在于其系统性，我们技术的有些领域尽管从“单一的个体”来看已经赶上西方甚至超过西方，但我们依然缺乏系统性。或者说，西方的强大是系统性的，我们的强大是区域性的。但只要我们是开放的，我们就可以利用西方的基础技术，即那些并不被西方视为对西方构成威胁的技术。我们没有必要什么都要重新来一遍。再者，只要开放，我们也可以随时跟踪西方技术的发展现状，从而制定正确的政策来追赶。

要促成规则的国际化

我们在规则上要继续和国际接轨，并且促成规则的国际化。规则是生产力。最近召开的中共中央政治局会议强调要统筹规则，推进国家统一市场的形成。这是非常正确的。如果没有建立在统一规则之上的国家统一市场，内部大循环很难实现。近代西方国家形式的崛起的本质也就在这里。近代国家较之传统国家强大，因为近代国家具有统一的规则，统一的市场，而传统国家是封建的、分散的，各自为政。

这方面，如果建立全国性规则在目前阶段有困难，那么可以从大区域开始。以粤港澳大湾区为例，我们应该做到湾区内部的规则对接，实现大湾区规则一体化。

粤港澳大湾区四大中心城市示意图（图源：腾讯网）

现在的情况是，大湾区内地的9个城市和香港、澳门的规则没有做到统一，即使内地9个城市的规则也不统一。比如在招商引资方面，这些城市在税收、土地、劳动等方面的规则都不统一。过去在环保上规则也不统一。中共十八大以来，中央把环境保护提高到最高的议事日程，环保领域的地方主义逐渐减少，环保的规则开始统一起来。但其它方面依然没有统一的规则，没有统一的规则就造成大而不强的局面。

现在中央已经发布了横琴和前海的合作区建设方案，接下来还会有广州南沙的方案。因此，我们能不能以点代面，通过横琴、前海和南沙把大湾区的规则统一起来呢？实际上，并不困难。这要求横琴、前海和南沙这几个点的规则先统一起来，不要再各搞一套规则了。

那么，这三个“点”的规则如何统一？我们应该思想解放，把香港的商务规则直接引入大湾区。香港的很多规则都是非常国际化，为国际社会所接受的。在“一国两制”的制度条件下，我们应当把香港的规则视为我们中国的规则。

很自然，在香港规则的基础上，我们可以做加法，把内地的一些好规则加上去，例如高科技、新能源等方面。随着国安法的通过，香港商法在大湾区的使用不会对国家安全构成威胁。而香港和澳门的规则差异并不很大，比较容易做到统一。同时，在这样做的时候，我们实际上也实现了中国规则的国际化。

要进行行政体制改革

实现十八届三中全会所确定的“市场发挥主体作用、政府发挥更好作用”的目标，必须进行新一轮的行政体制改革。企业是市场的主体，经济发展的主体。一旦企业不再是主体，经济发展必然遇到麻烦。“放管服”的改革已经推行多年，但很多地方的情况并不令人满意，政府不仅不作为，反而阻碍市场的发展和发育。这种情况必须很快改变。

在这方面，广州黄埔区近年来的经验很是宝贵。黄埔区政府提供有效服务，培养培植“专精特新”的技术类型中小型企业，甚至是微型企业。这个方向是对的，无论是对黄埔区本身，还是对整个粤港澳大湾区都会起到很好的示范作用。

鱼珠港规划（图源网络）

不难观察到，无论在中国还是在其他国家和地区，凡是中小企业发达的城市，经济就发展得很好，老百姓就富足，城市就治理得好。在中国，凡是只强调国有企业、不重视民营企业的城市，城市就没有活力，经济就不会可持续发展。

要营造适宜人才的系统环境

要营造人才培养、吸引人才和留住人才的系统环境。人才是生产力，城市是优质资本、优质技术和高端人才的聚集地和活动平台。人才指标比其它所有的指标更为重要。资本来了，人才不来，那资本可能是套利来的；技术来了，人才不来，那可能是低廉劳动力的产业；高端人才来了，背后肯定有优质的资本和技术。人才是用脚投票的。

近年来，尽管美国经历着政治治理危机，新冠疫情危机不断，但世界各国的人才还是往美国跑。这是因为美国具有像旧金山湾区和纽约湾区那样的地域嵌入型世界级经济平台，那里集中着世界上的优质资本、优质技术和高端人才，继续吸引着优质资本、优质技术和高端人才。不管美国的社会经济发生了什么，这些平台不会受到太大的影响。

那么，这些平台的人才是怎样的规模呢？旧金山湾区和纽约湾区的外国人才占了40%左右，硅谷的比例更高。在亚洲国家中，日本在移民问题上是最保守的，但即使这样，东京湾区也吸引了大量的外国人才。而我们在吸引外国人才上还远远落在后面，外国专业人才占城市人口的比重几乎可以忽略不计。更为严重的是，近年来，美国开始比较系统性地进行人才脱钩，尤其是高科技人才的脱钩。我们可以认为，中美之间人才脱钩的后果会比经贸脱钩和技术脱钩更加严峻。

在培养人才和吸引人才方面，不能说我们不努力。实际上，我们非常努力了，这些年来，我们推出包括“长江学者”等国家级人才计划，各地的人才计划不计其数。但和发达的西方国家尤其是和美国相比，我们的差异还是很大的。在发达国家，不仅仅民营部门凭借其发达的经济（财力）、优质的大学和研究院、企业实验室等载体吸引着大量的人才，政府更是在人才问题上一直采取单边开放政策来吸引人才。这方面美国最为典型。理论上，美国的开放政策一直是强调对等的，但在人才问题上，美国实行的始终是单边开放政策。一句话，美国等西方发达国家的人才制度具有系统性优势。

图源：网络

相比之下，中国的人才政策表现出两个主要特点。

第一，局部性。在一些方面具有优势，而在另一方面则体现为劣势，各个吸引人才的要素很不平衡，不成系统。

第二，政治性。把人才作为国家的政治任务来抓。美国等西方国家是通过移民局的移民政策来吸引人才，也就是通过非政治化的方式。我们则是通过政治方法来进行的，其优势在于只要领导重视，人才所面临的一些困难总是可以得到解决的；劣势是因人而异，差别对待，并且因为通过政治方法，很容易被西方国家政治化，从而影响人才的流动。

要建设宜育城市

人口也是生产力。城市是人住的地方，人口是城市的基础。任何地方，如果人口一旦萎缩，大城市肯定萎缩。

今天，在世界范围内，城市和人口之间形成了一个恶性循环。不难发现，城市越大，生育率越低。如果从GDP增加的角度来看，城市越大，GDP越高。计算GDP很容易，GDP是交易的产物，交易越多，GDP越大。城市越大，交易越多越密。但从人口学的角度来说，城市规模和生育率是成反比的。

从长远历史来说，亚洲式的大城市化是没有出路的。东京集聚了日本三分之一的人口，首尔已经集聚了韩国一半左右的人口。且不说一旦发生战争，这些城市会面临毁灭性的结果（当然也意味着国家的毁灭），从人口学来说，也是很难可持续发展的。相比之下，欧洲或美国的城市模式比较可行。欧洲和美国没有能力搞大城市吗？不是的。德国是欧洲城市化非常高的国家，但德国80%左右的人口居住在两万人以内的小城镇。

伯布林根的集市广场（图源网络）

粤港澳大湾区中广州和深圳都是人口超过了2000万的超大城市。今天，很多城市已经提出“宜居、宜业、宜游”的城市建设，但我们更应该强调“宜育”的城市建设，为年轻人提高生育率创造物理和物质条件。

现在的这种（超）大城市化与生育背道而驰。从国家长远的经济目标来说，现有的城市发展模式是不可持续的。把所有优质的东西都集中放在大城市尤其是一线城市，使得这些城市吸引着更多的人口到来，表面上这些大城市是赢家，但整个国家可能是输家。我们的城市化掌握在唯GDP的经济学家和结构工程师手中，他们是没有社会和人文意识的。这种趋势如果不能改变，那么城市有可能成为人口的墓地。

总而言之，我们对中国城市的可持续发展要有足够的危机意识。过去40多年的城市化是中国经济快速上升的产物。接下来的经济下行甚至萎缩必然会对城市产生巨大的影响。对此，我们必须有充分的准备。

（本文内容原载于公众号广州粤港澳大湾区研究院）

编辑：GBA Review 新传媒

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