IIA报告特辑｜郑永年：房地产的出路在哪里？

导读 · 2023.01.24

20世纪90年代以来的房改掀起了中国房地产市场化的大潮，使得房地产业在后二十年不断迅猛发展。然而，在房地产业成为拉动内需的火车头的同时，也暴露了“房价暴涨”“土地财政”等顽疾，更催生了“强拆”等严重的次生问题。当前房地产行业惊雷未定，“房住不炒”政策未见明显成效，房地产的出路究竟在何处？昔日辉煌是否能重演？

部分经济学家提出，要把房地产视为中国经济的支柱产业，但本文指出，中国房地产发展的高峰期已经过去，而且已经绑架中国经济多年，今后要弱化其经济功能，并将其转型的机遇投放在房地产的社会功能上。换言之，当前房地产对社会产生的负面作用源于结构性问题，我们亟需解决的是住房分配不公的现象，而非房地产开发不足的问题。

思路上，想要走上经济、社会协调发展的道路，房地产面临着一个纠错机遇——我们需要重新定位房地产的发展格局。具体做法上，中国房地产市场不能像美国那样过度被资本主导，可以借鉴新加坡的组屋制度，依靠这类平台提供大多数的社会服务和政治管理。总之，只有做好房地产业的转型，方能助力我们实现以共同富裕为目标的中国式现代化。

房地产在以往很长一段时间内对推动中国经济增长发挥了很大的作用，以至于一些经济学家把房地产视为中国经济的支柱产业。的确，在这个领域，我们仅用不到30年的时间走完了发达经济体一百多年的路程，在解决了改革开放之前出现的住房领域“短缺经济学”问题的同时，养育了为数不少的暴富者。在所谓“GDP主义”指导下，房地产加速发展，我们只考虑到了房地产对经济（主要是GDP的量）的贡献、对地方财政的贡献，而没有时间去思考房地产对整体社会的影响，甚至也没有考虑到对经济结构本身的影响。因此，很容易理解，房地产发展至今不仅催生着越来越多的问题，处理不好甚至会酿成一场金融危机。无论从哪个角度来说，房地产绑架中国经济太多年了，现在应当是终止绑架的时候了。

房地产困住年轻人的前途

很多迹象表明，今天的房地产毫无秩序可言，乱象丛生。近来房地产频频暴雷的现象只是房地产畸形发展的产物。很长时间以来，房地产表现出几个主要特点。

第一，空置率太高。随着人口的减少（因为低生育率和人口流向二、三线城市），三、四线城市的房地产在加快衰落。即使是人满为患的超大城市北、上、深，尽管住房需求依然表现为刚性，其空置率依然达约7%，尤其是写字楼的空置率高得出奇。截至2022年二季度末，全国重点城市中，有9个城市的甲级写字楼空置率水平高于30%，面临较大去库存压力；8个城市处于20%～30%的可控区间，北上广在20%以内。尽管这种情况和总体经济情况相关，但也与不少地方地方政府未遵循市场经济规律相关。

2021年，上海写字楼市场第一大“租户”

已不是金融业

（图源：第一财经）

第二，没有住房的人太多。尽管中国家庭住房拥有率不算低，但考虑到今天社会的流动性，城市住房供应远远不足。2020年，我国城镇居民人均住房达到1.06间，虽不算短缺，但仍低于发达国家水平。根据OECD数据，人均住房间数最高的是美国，为2.4间；OECD国家均值为1.7间[1]。而且目前的矛盾是，城市房地产成为中高收入阶层的投资领域，住房到不了真正需要住房的人手里。尽管大城市越来越多，但除了为数不多的城市居民，大多数流动人口对工作的城市并没有认同感，城市对他们来说只是一个工作的地方，而非居住的地方——这不是因为他们不想居住在城市，而是因为买不起房或者没有资格买房。

第三，年轻人生存与发展太艰难。城市生育率低下，导致需要更多年轻劳动力的输入。虽然城市一直是年轻人创业创新的地方，但城市对年轻人越来越不友好。高居不下的房价让越来越多的年轻人望而生畏。经验地看，创新是中产现象，因为只有中产有能力承担创新的风险。自有住房是中产的主要体现之一。因为不能为年轻人解决住房问题，很多城市的创新软弱无力。现实地看，一线城市不仅让年轻人难以承受其高房价，就连大中型民营企业都难以承受其高额租金了。

可以说，房地产不仅困住了经济，更困住了年轻人的前途，因而也困住了国家的前途。世界范围内，很少有经济体把房地产视为经济支柱的。房地产是社会的支柱，因为住房是家庭的基础，也是社会的基础。房地产这个问题若解决不好，社会便没有稳定的基石。我们比较一下美国和新加坡的例子就可以知道。美国是世界头号经济体，但美国的体制过于资本主导，并没有解决好住房问题，导致住房领域贫富悬殊过大。在经济不景气时期，住房所有者有权把交不起房租的房客撵出去，所以这些年美国一些城市时常出现抵制交房租的运动。而在新加坡则是另一番景象。新加坡的收入差异和贫富悬殊并不比美国低，但新加坡社会是稳定的[2]。这是因为新加坡政府有效地发展出了政府组屋制度，有效地保护了社会，至少实现了基本的社会公平。

新加坡北部一处组屋

（图源：中央社）

中国的房地产在很长时间里，过于资本主导，只考虑到经济功能，而忽视了社会功能。无论是国有资本主导还是私人资本主导，因为其目标都是提高GDP和利润最大化。十八大之后，中国才确立了“房子用来住的，不是用来炒的”的政策理念。不过，因为问题累积已久，这些年我们尽管做了巨大的努力，控制住了房地产领域的进一步恶性发展，但并没有解决房地产的结构性问题。因此不难理解近来一一暴露出来的房地产深层次问题。

房地产不必再成为支柱产业

被视为支柱产业的房地产发生了严峻的问题，的确需要认真严肃地对待。但房地产是否像一些经济学家所说的，需要再次成为支柱产业？这个问题不简单，需要人们做些科学思考。

我们不能忽视房地产行业所能带来的危机。作为基础产业，房地产行业牵一发而动全身，牵涉产业链长，可以直接或间接地影响到金融市场、地方财政、就业、经济发展和社会的稳定。房地产业吸收了大量的银行贷款，房产也是金融信贷的主要担保物，房地产市场的稳定发展直接关系到金融系统的安全。房地产业一旦出现大问题，金融危机将很难避免，并通过连带效应连累实体经济，造成大规模失业，对经济和社会的稳定造成巨大威胁。从这个角度来看，我们迫切需要有效的举措来稳定房地产业。

但这不是把房地产再次定义为支柱产业的理由。人们更要清醒地意识到，要让房地产业来支撑中国经济下一阶段的发展并不现实，尤其是对中国这样一个巨大的经济体而言。从世界经济史的经验看，没有哪个经济体可以长时间地依靠房地产变成高收入国家。恰恰相反，如果房地产处理不好就会拖垮经济。比如日本，其房地产泡沫破裂后就一蹶不振，陷入了长期的经济困难。在强调房地产对中国经济拉动作用的同时，我们更要看到房地产对社会产生的负面作用。中国的房地产已经过度产业化、商业化，是制造社会不公平的根源之一。

全球范围内，房地产是一个社会性很强的领域，它并不是纯粹的经济领域。“房子是用来住的，不是用来炒的”可谓普遍真理。经验地看，凡是房地产问题处理得好，经济可实现持续发展，社会可实现持续稳定。一句话，房地产是保障基本社会公平的主要手段之一。因此，到今天，我们不应该继续希望依靠房地产来拉动经济，反而应该确保房地产不能对总体经济产生过度的负面影响。中国的房地产高峰期已经过去了，目前出现的是住房分配不公的问题，而非房地产开发不足的问题。

2021年两会期间《经济日报》

对“房住不炒”的报道

（图源：中国经济网）

解决房地产困境需要大格局

房地产实际上面临着一个转型的机遇，一个纠正此前的错误并使经济与社会协调发展的机遇。从这个角度来看，现在各地在应付房地产问题的很多做法不仅无法从根本上解决结构性问题，还会产生更多的问题。经验地看，各地做法的本质是国家买单：或者表现为银行提供金融资助，控制房地产暴雷；或者表现为国企收购。这仅仅是头痛医头、脚痛医脚的做法，并不符合金融系统的利益或者国企的利益。

无论是金融系统还是国企，拯救房地产主要是出自非市场因素的考量。金融系统出手相救主要还是为了其自身的利益，因为房地产开发商的钱都来自金融系统。一旦房地产崩溃，很可能会直接转变成金融危机。这一点中国和美国并没有什么本质上的不同。但问题是，金融系统的问题最终还是要通过各种方式转嫁给整个社会。

国有企业也可以作为一种有效经济工具，在化解房地产困境方面有所作为。但是，国有企业不能成为房地产公司，房地产管理也绝不能衍生庞大的官僚机构。今天，私营部门的一些房地产企业一旦发生危机，就由国有企业收购，这不是长久的解决办法。国有企业应该专注于自身领域，房地产行业要做的不是“政府化”，更不是“国有企业化”。一味“收购”反而影响国有企业本身的正常运作。

要解决房地产问题，首先是一个思路问题，或者是房地产在整体社会中的定位问题，然后是一个制度和政策设计问题。就思路来说，必须跳出之前主导房地产的“GDP主义”，确立一个新的房地产格局，即从经济和社会协调发展的角度来定位房地产。如前所述，房地产不是单纯的经济领域，更多的是社会领域。如果一定要和经济关联起来，那么它充其量也是一个具有高度社会性的经济领域。它涉及到一个社会的基本公平和社会稳定问题，即古人所说的“有恒产者有恒心”。尤其是当“共同富裕”成为中国式现代化的主体目标时，我们绝对不能再让房地产成为社会分化的一个重要来源了。因此，需要一个长远的、超越经济的思路来看待和解决房地产领域的结构性问题。房地产问题不仅是经济领域的结构失衡问题，更是经济目标和社会目标失衡的问题。就此而言，今天各地普遍应用的一些政策只是穷于应付眼前棘手的乱象，而缺乏系统、长远的发展观。

图源：网络

就房地产领域的制度和政策设计而言，专业主义的缺失是目前最大的问题。政府早已经提出“房子是用来住的，不是用来炒的”大思路，但因为没有一个有效的顶层设计，各地具体负责房地产的官员普遍缺乏大的发展格局，只会“就事论事”。地方房地产政策普遍表现为碎片化，地方政府、银行、国有企业、开发商等不同利益相关者想要达到不同的要求。有效的制度和政策设计需要的是专业主义，而非满足不同既得利益的需要。我们需要一个由实业家、专家和官员三者组成的“三位一体”的设计团队。从操作可行性来说，可以省为单位，进行全国性调查，掌握准确数据。中央层面早些年就提出社会服务提供方面的省级统筹，但迄今没有一个省实现了这个目标。房地产实际上既是省级统筹的一个重要领域，也是省级统筹的有效抓手。中国这么大的一个国家，而且地方差异巨大，国家统筹并不现实。只有省级统筹才能减少甚至消除城市之间“因城施策”或者行政分割所导致的巨大的房价差异，例如深圳和惠州或深圳和东莞、广州和佛山、珠海和中山，或者杭州和周边城市之间等等。省级统筹更有利于城市之间统一市场的形成。

从金融角度来说，解决房地产业问题的过程也是一个资产重组过程，因此需要具有实操经验的实业家来进行设计和执行，而非简单地让银行和国有企业承担责任。无疑，解决房地产问题迫切需要金融系统的帮助，但金融问题可以成立国家房地产基金来解决，通过房地产基金、政府收购空置房或者接手那些已经失去自我生存能力的地产公司，转作公租房使用。

工业化进程已经促成了今天中国社会的高度流动性，今后这种流动性只会增加，而不会减少。房地产需要满足社会对人员流动的需要。在很多年里，中国很多城市都提出公租房的比例应不低于20%。很可惜，迄今没有一个城市达到这一比例。香港是被公认为“房地产商治港”的地方，但香港公租房的比例也将近50%；新加坡政府组屋的比例更高，已经接近80%。在发展公租房方面，需要更好发挥有为政府的作用。

房地产转型新思路

在发展公租房方面，新加坡的经验值得我们借鉴。新加坡存在着两个房地产市场：第一，主体市场是“政府组屋”，也就是我们所说的“公租房”市场，接近80%；第二，一个完全放开的市场，占20%左右。新加坡政府规定，一个家庭超过了一定的收入（2019年上调至家庭月入1.4万新元，单身人士月入0.7万新元），那么就没有资格申请政府组屋，而只能在完全放开的市场购买住房，也就是说，富人没有资格购买政府组屋，而只能购买商品房。不能低估这个80%市场的经济和社会意义，甚至是政治意义。政府组屋政策之所以成为新加坡政府的一项基本国策，而不仅仅是为了解决老百姓住房问题的政策，就是因为政府通过组屋这个平台提供大部分的社会服务和政治管理。当然，也不能忽视20%的开放市场的作用，因为它满足了富人对住房的需求。政府可以通过这两个市场的差价来进一步辅助社会公平。

就新加坡在管理政府组屋的经验而言，有三种思路可以供我们考量。第一，地方政府收购陷入困局或者空置的房屋，作为公租房管理。这方面，新加坡政府组屋开发和管理经验值得借鉴。政府公租房并不需要政府直接管理，而是既可以采用“官督商办”模式，也可以采用民营化管理模式。更值得注意的是，新加坡的政府组屋是私有化的，可以在满足政府规定的条件下在市场上交易。不管采用哪种方式，都要为民营企业在房地产业领域腾出空间。第二，国企收购陷入困局的房企或者控制房屋，但也可以采用“官督商办”或者民营化的方式进行管理。第三，以单位团购的方式解决住房问题，而价格由政府管制。举个例子，如某高校以一个单位整体投购，将有助于满足高校老师对住房的刚性需求。中国城市从单位制演变过来，在这方面有诸多记忆。现在对社会整体而言，单位制度不那么重要了，但当时的一些经验是可以借鉴的，这也是传统中国社团精神的反映。

必须强调的是，不管以何种方式，如果政府收购空置房或者接手一些存在问题的地产公司，都需要以“收购”的方式。尽管这也可以视为是另一种形式的“土地改革”，但必须避免过去“斗地主”的方式，即避免没收的方式。

也同样重要的是，住房转型必须考虑到中国城市的升级和品质提升。过快的城市化导致了城市的品质出现问题。公租房改革和发展除了考虑到大多数老百姓的住房需求之外，至少要考虑到如下三方面的需求。

第一，修建停车场。仿效香港、新加坡的经验，在每一个居民小区修建停车场。中国是一个汽车消费大国，但没有停车场产业。各个城市大量的街道、居民小区成为了停车场，不仅影响城市生活的品质，更已酿成了太多的安全悲剧。发展停车场产业，把空置房改造成停车楼，进行集中管理，合理收取费用，进而提升居民的消费意愿，从而在促进汽车消费的同时提升城市生活的质量。

香港特区政府运输署辖下的 10 个政府多层公众停车场约有私家车位4000个及电单车位650个

（图源：香港特区政府运输署）

第二，修建幼儿园。育儿难是大城市居民不愿生育的重要原因之一。随着我国人口受教育程度的全面提升，优生优育观念早已深入人心。但是城市居民工作时间长、节奏快，难以顾及子女生活教育，“留守儿童”问题也一直是进城务工者之痛。如果一个城市的幼儿园供应不足，那么生育意愿则无从谈起，人口危机就会越发深重。

第三，修建养老院。养老院要尽量建在医疗资源集中的城市中心且家庭子女方便到达的地方。老人需要关怀，需要感受人情，所以养老院不能修在城市的边缘地带或者深山老林中。现在很多城市把养老院建在边缘地区，这既不利于子女照顾老人，也不利于城市志愿者提供关爱服务。

尽管唐朝诗人杜甫喊出了“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山”的呼声，“居者有其屋”也是近代以来数代中国精英的理想，但很可惜房地产走上了一个近似美国的模式，而非一个近似新加坡的模式。很显然，这个模式已经很难走下去了。既然危机已经发生，我们必须转“危”为“机”，这样房地产才能重生。一句话，一个彻底转型的房地产业才能助力实现以共同富裕为目标的中国式现代化。

注释：

[1]数据来源：

http://rdcy.ruc.edu.cn/zw/jszy/lz/lzgrzl/aecfb4c361c74429ae17b6f14dee830c.htm

[2]新加坡2021年基尼系数为0.36，美国2021年为0.49（数据来自Statista）。

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编辑 | 袁浩延

审核 | 冯箫凝 黄紫蓝

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