GBA译文 | 美国和平研究所：联合国安理会改革面临的挑战

导读 · 2023.04.18

2022年2月25日，联合国安全理事会（以下简称“安理会”）曾举行会议，就有关乌克兰局势的决议草案进行表决。由于俄罗斯行使“一票否决权”，致使决议无法通过。俄乌冲突的爆发严重动摇了国际社会对联合国的信心，使安理会改革的呼声愈发迫切。然而，安理会的改革一直未取得实质性的进展，这其中便涉及到安理会常任理事国的“一票否决权”。 鉴于“一票否决权”对安理会决议的重大影响力，常任理事国显然无一会放弃该权力。

回顾安理会改革的历史，我们会发现，安理会曾在不削弱常任理事国的前提下，实现了工作机制的改革。例如，加强非常任理事国在安理会中的代表性和发言权，让更多的中小国家有机会参与安理会的决策。本文就安理会改革的困境展开探讨。

安理会改革的困境

根据《联合国宪章》的宗旨及原则，安理会负有维护国际和平与安全的首要责任，是唯一有权采取武力的联合国机构。安理会常任理事国享有“一票否决权”，所谓“一票否决权”，是指联合国五个常任理事国（美国、中国、俄罗斯、英国和法国）各自拥有对安理会决议的否决权。即使某一决议获大部分国家支持，常任理事国仍可使该决议无效。

然而，安理会在解决国际冲突和争端方面一直表现不佳。一旦其中一个常任理事国是冲突的一方，就难以采取行动予以应对。归根结底，联合国并非是建立在公平基础上的国际组织，而是为了保障联合国创始国（即第二次世界大战战胜国）的权益而设立。《联合国宪章》允许常任理事国在无视其他成员国利益的情况下，否决安理会提出的任何决议。一言以蔽之，安理会本身存在固有的“基因缺陷”，注定会面临诸多挑战。

过去几十年来，安理会改革一直是联合国的重要议题之一。多数改革提案要求增加常任和非常任理事国席位。部分国家主张对常任理事国的权力加以限制或剥夺其“一票否决权”，甚至有国家援引《联合国宪章》第109条，要求召开联合国大会，修改《联合国宪章》。本文认为，在联合国日渐式微的今天，修改《联合国宪章》可能会适得其反，破坏现有的多边合作框架。前英国联合国协会会长萨马拉辛（Natalie Samarasinghe）去年曾向媒体表示：“在当今动荡的地缘政治环境中，不可能产生比联合国更合法、更权威的国际组织。”

如果要改革安理会，就必须对《联合国宪章》做重大修改，以及得到常任理事国的一致同意。事实上，自1945年联合国成立以来，对《联合国宪章》的修改仅有一次：1965年，非常任理事国席位从6个增加到10个。此举以“小变”促“大变”，提升了安理会的凝聚力，加强了成员国与非成员国之间的互动，推动了执笔国机制的改革，更鼓励了安理会轮值主席发挥更大的引导作用。虽然此次修宪并未解决安理会的根本问题（常任理事国的特权地位），但安理会赋予了非常任理事国更大的权力，使其能够在面临常任理事国的压力下，协调各国应对重大危机事件。

即便安理会内部分歧日益严重，它也能够在促进和平与发展方面发挥积极作用，常任理事国更需要借助安理会来维护各自的利益。因此，无论从历史还是现实来看，安理会改革并非绝无可能。

2022年2月，联合国安理会就决议草案进行表决（图源：新华社）

安理会改革的历史

1945年联合国成立时，安理会有11个理事国，其中包括5个常任理事国和6个非常任理事国。《联合国宪章》规定，选举非常任理事国应考虑各国对维持国际和平与安全的贡献及公平地域分配原则，但并未明确地域分配原则的含义，这实质上是安理会改革面临的一个主要障碍。

在联合国成立的前35年中，许多前殖民地国家纷纷申请加入联合国。这些国家加入联合国后，开始呼吁增加安理会理事国席位。1963年，第18届联合国大会通过决议，从1965年开始，将原安理会理事国席位从11个扩大到现在的15个，在保持原5个常任理事国席位不变的基础上，增加了4个非常任理事国席位，并规定非常任理事国席位分配办法：亚洲和非洲5席、拉美2席、东欧1席、西欧及其他国家2席。总的来说，该决议使安理会能够在无需修改《联合国宪章》的前提下做出改变。

常任理事国的作用

要探讨促成安理会1963年改革的真正原因，以及安理会如何在不受常任理事国的影响下推行改革，必须先了解常任理事国对安理会决议的基本态度。尽管常任理事国往往因利益取向的不同而在某些议题上存在分歧，但在多数重大议题上（例如涉及国际和平与安全的议题）存在共识。例如，在叙利亚问题和乌克兰问题上，常任理事国对所有拟议的维和行动表示支持。但达成共识仍需要满足一个条件：议题不能与常任理事国的利益相冲。

虽然现存机制无法阻止常任理事国采取单边军事行动，也无法阻止常任理事国阻挠安理会决议的通过，但常任理事国对稳定世界局势、保证大国一致原则、避免世界大战有着不可替代的作用。有分析指出，只有各方尊重安理会的权威性，常任理事国才会谨慎行事。

此外，安理会也是与有分歧的国家交流的重要场所，能够让各国定期会面磋商安全议题。这一点尤为重要，因为目前尚无其他国际组织能够提供这样的功能。在某些情况下，安理会甚至还可以对常任理事国起到监督作用，能够在一定程度上管控军备竞赛。例如，常任理事国可通过安理会向国际社会阐述各自的核立场。

鉴于常任理事国的特殊地位及国际社会对安理会改革的高度关注，他们即使存在利益冲突，但仍倾向于在联合国的框架下与其他国家共同解决国际问题，这为各国进行合理、有益的外交决策提供了更为充分的条件。

非常任理事国的作用

与常任理事国一样，非常任理事国在安理会也发挥着举足轻重的作用，对安理会的决策具有十分重要的影响力。虽然非常任理事国不具有常任理事国的“一票否决权”，但可通过三种方式影响安理会的决策：一是执笔国机制，二是安理会轮值制度，三是战略同盟。

执笔国机制

安理会执笔国机制是一项非正式安排，但一直是安理会工作机制的重要方面。虽然任何安理会成员均可担任执笔国，但是，多年来，执笔国却主要由常任理事国把持。例如，2008至2009年期间，美国、英国和法国曾担任执笔国。如今，执笔国的责任已不仅仅是起草文件和主持会议：执笔国在处理事务性工作的同时，还须与有关议题当事国及安理会其他成员密切沟通，以最大限度扩大共识，避免对抗。如有必要，执笔国可邀请有关议题当事国担任共同执笔国。

在某些情况下，非常任理事国可通过执笔国机制来推动安理会决议的通过。例如，在叙利亚跨境人道救援授权问题上，最初由澳大利亚、卢森堡和约旦担任执笔国，随后由瑞典、日本、科威特、比利时、德国、爱尔兰、挪威和肯尼亚担任。尽管非常任理事国之间的能力各不相同，执笔国机制也无法弥合常任理事国在叙利亚问题上的分歧，但安理会仍通过了对叙利亚进行人道主义援助的决议，反映出安理会和国际社会在人道主义援助上的共识。

安理会轮值制度

安理会主席一职由各国按照其国名英文字母次序轮流担任。每一轮主席的任期为一个月，负责主持会议、安排会议议程，并发表主席国声明。有观点认为，多数理事国会利用轮值主席国的身份，推动自己关心的议题，同时寻找常任理事国之间存在共识的议题。如果上述观点成立，则意味着有关议题当事国可通过创造性外交和幕后交易来影响常任理事国的立场，进而影响安理会的议程。

相较于过去，安理会的国际安全观主要是以国家为中心的。然而，近几十年来，非常任理事国利用其轮值主席国的身份，将更多新的议题提上了安理会的议程，推动了安理会对国际安全观的拓展。在国家保护责任、武装冲突中保护平民、促进妇女、和平与安全、气候与安全等安理会议题的倡导和设置上，非常任理事国与常任理事国之间的通力合作，为安理会的工作开辟了新的方向。

俄罗斯从2023年4月起接任安理会轮值主席

（图源：联合国安理会官网）

战略同盟

2019年以来，非常任理事国每年发布强调共同立场的联合声明。国际和平研究所资深顾问布泰利斯（Arthur Boutellis）在其最近的评论《非常任理事国从事安理会工作的经验教训》中指出，非常任理事国之间的战略同盟比以往更为紧密。该现象可追溯至2017至2018年非常任理事国之间开展的一系列对话和倡议：由于首次担任非常任理事国的国家普遍缺乏安理会工作机制的相关知识，而且在联合国总部的工作人员较少，因此自2003年以来，芬兰与安理会下属机构，每年举办培训班，帮助新成员熟悉安理会的惯例和程序，使其更快地适应安理会的工作。

布泰利斯指出，通过协商一致、有组织的合作方式，非常任理事国能够更有效地帮助安理会处理日常事务，甚至影响安理会议程的设置。

非常任理事国通常会选择与一个常任理事国结为战略同盟，希望其发挥“协调者”的作用，向其他常任理事国传达自己的诉求，以此达到影响常任理事国决策的目的。此外，非常任理事国还主张在不改革安理会的情况下，提高安理会的透明度和问责制。

值得注意的是，非常任理事国可通过正式和非正式渠道与非安理会成员建立战略同盟关系。例如，不结盟国家在担任安理会理事国期间与非安理会理事国的不结盟国家在重大议题上保持一致立场。自上世纪70年代以来，不结盟国家一直致力于改革安理会决议的投票规则，提出任何决议只要获得9票赞成票，便可无视常任理事国的反对而通过。这样一来，安理会的决议就能更好地反映非常任理事国的诉求，等同于变相削弱常任理事国在安理会中的话语权。

安理会改革能否成功

安理会的工作机制是从联合国的非正式实践和共同努力逐步发展而来的。在安理会改革的问题上，各成员国也应该像过去一样，以创造性的方式来寻找解决问题的途径。

就目前而言，谈论修订《联合国宪章》仍为时尚早。一旦有常任理事国存在违反《联合国宪章》的行为，安理会改革很可能会变得更难以预期。但必须重视的是，常任理事国的“一票否决权”可直接推翻多数国家投票赞成的决议。

尽管如此，安理会仍出现了不少积极变化（例如非常任理事国席位的增加、以安理会轮值主席国的身份推动有利于非常任理事国的议题、非常任理事国之间战略同盟的不断深化）。这些变化表明，非常任理事国可在常任理事国的干预下充分利用《联合国宪章》赋予的“工具箱”来改革安理会的工作机制。

本文作者

安贾莉·达亚尔（Anjali Dayal）：美国和平研究所（United States Institute of Peace, USIP）高级常驻学者，福特汉姆大学（Fordham University）副教授。

卡罗琳·邓顿（Caroline Dunton）：渥太华大学国际政策研究中心（Centre for International Policy Studies, CIPS）研究助理。

*免责声明：本文所阐述观点仅代表作者本人立场，不代表大湾区评论或IIA机构立场。

*本文原载于IPP评论，译者曾辉。

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编辑 | 袁浩延

审核 | 冯箫凝 黄紫蓝

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