GBA译文 | 美智库：巴西新政府的大国平衡外交

导读 · 2023.05.23

2023年4月12日，卢拉率领大型代表团抵达中国，这是他第3次以总统身份对中国进行国事访问，更是他第5次踏上中国的土地。在因流感和肺炎推迟行程后，卢拉在痊愈后便立即宣布访华。巴西重新安排访华的速度之快，也反映出卢拉访问中国的强烈意愿。

卢拉第三次当选巴西总统后，誓言要“重塑巴西的国际形象，让巴西再度成为国际主角”，而中国便是其外交政策的重中之重。因此，卢拉的中国之行最为世界瞩目。此次访问意味着，卢拉将扭转博索纳政府时期的“政冷经热”，开启中巴“政经双热”新局面。中国和巴西同为金砖国家、二十国集团成员国，又是东西半球两个最大的发展中国家，两国的互动将产生怎样的国际效应，引起了世界的高度关注。

实际上，中国只是卢拉外交活动的一部分。此前，他已访问过阿根廷和美国，接下来将访问欧洲和非洲。卢拉的外交政策顾问阿莫里姆（Celso Amorim）表示，卢拉近期的一系列外交活动是为了推动巴西重回“不结盟”轨道。

卢拉政府外交的主要方向与政策

智利前驻华大使贺乔治（Jorge Heine）认为，卢拉访华是巴西重回“不结盟”轨道的一个重要信号。在卢拉看来，随着大国竞争的回归，巴西不仅要保持战略自主性，更要避免陷入大国之间的地缘政治竞争。例如，在俄乌冲突上，卢拉曾对俄罗斯“侵犯乌克兰领土完整”的行为表示谴责，但同时也批评美国和欧洲向乌克兰提供武器；在中美关系上，卢拉把中美竞争视为发展契机。他有意将巴西置于两个大国的竞争之外，同时与双方进行差异化合作，即维持中巴之间密切的贸易关系，同时与美国在打击极端势力、应对气候变化、促进民主人权等议题上加强合作。总的来说，卢拉的外交思想十分明确，即外交独立，不选边站队，与所有国家建立友好的关系。

除了推动巴西重回“不结盟”轨道以外，卢拉访华还具有表达政治姿态的意义。卢拉选择访问的国家、时间和随行人员均有明确的目的性，直接反映了巴西未来的外交政策走向。卢拉在不到半年的时间里就完成了对中美两国的国事访问，在一定程度上凸显了美巴关系和中巴关系的同等重要性。

中巴双边贸易的高速增长

自2009年以来，中国一直是巴西最大的贸易合作伙伴。仅在2022年，巴西就向中国出口了价值912.6亿美元的大豆和铁矿石，同时从中国进口了价值615亿美元的制成品。2022年中巴双边贸易额达到了1528亿美元，是2002年的37倍。

中巴关系在过去几十年里取得了全方位的发展。1993年，两国建立战略伙伴关系；2012年，两国关系提升为全面战略伙伴关系。这同时也表明，巴西已成为中国外交战略的一个强大支点。

与出访美国相比，卢拉显然更重视出访中国。在卢拉的随行人员中，有数十名高级官员，包括巴西的内阁部长、州长、国会议员，以及200多名巴西商界领袖。由此可见，结束中巴在政治层面的“冷淡关系”，是卢拉开启新一届总统任期的首要目标之一。

在卢拉访华期间，中巴双方签署并达成了一系列协议和谅解备忘录，涵盖扶贫、数字经济、科技创新、信息通信、贸易投资、检疫、航天等领域。卢拉甚至公开表示，没有任何国家可以阻拦巴西发展对华关系。

在巴西前总统罗塞夫（Dilma Rousseff）就任新开发银行行长的就职典礼上，卢拉对美元作为国际贸易主要货币提出了质疑，并呼吁终结美元霸权。实际上，在卢拉访华前，巴西就与中国签署了货币互换协议，即不再使用美元作为中间货币，而是以本币进行贸易结算。有学者担心，“去美元化”可能会破坏巴西在中美竞争中的中立立场。也有学者认为，巴西与中国签署货币互换协议，并不一定表明巴西在追随中国的“去美元化”政策。迄今为止，已有27个国家与中国签署了货币互换协议，其中包括美国、澳大利亚、加拿大等国。

卢拉参观华为上海研究所的行程，受到美国的特别关注。卢拉此举是可以理解的，华为已在巴西耕耘25年，该国的大部分电信基础设施均是华为建造的。美国媒体称，卢拉访问华为可能会“激怒美国”，进而迫使美国推出限制投资巴西高科技产业的政策。

在高科技领域，巴西拟与中国成立“中巴半导体工作组”，旨在为未来中国对巴西半导体产业的投资“铺路”。根据有关协议，中国将投资巴西国家先进电子技术中心，并与该国的11个半导体制造商合作。巴西半导体产业的发展对于该国扭转其去工业化进程至关重要。

从巴西的角度来看，加强对华关系可以帮助巴西解决投资吸引力不足的问题，更可以促进巴西经济的可持续发展，这是美国不具备的优势。卢拉访华的另一项使命是促进中国在巴西的投资与创新。虽然中国提高了对巴西的直接投资规模，但美国依然是巴西最大的投资来源国，例如，美国企业在2022年在巴西投资了近2000亿美元，是中国的4倍。与中国的贸易不同，巴西对美国的出口中有55%是高附加值的制成品，这既为巴西创造了更多的就业机会，也为巴西劳动者创造了稳定的收入来源。

另一方面，巴西借助中国对发展中国家的巨大影响力，提升自身在全球治理上的话语权。当然，通过发展对华关系来减少对美国的经济依赖，并不等于巴西认同中国的国际秩序观。

中巴关系面临的挑战

虽然中巴关系正在不断升温，但仍面临诸多挑战，其中中巴之间就存在贸易不平衡的问题。巴西对中国出口的主要产品是低附加值的矿产和农产品，而巴西从中国进口的主要产品是高附加值的制成品。

在外交领域，中巴两国也存在分歧。中巴于2023年4月14日发布的联合声明指出，“有必要对联合国及安理会进行改革，使之更具代表性，以使发展中国家发挥更大作用”。然而，中国对巴西担任联合国安全理事会常任理事国一直持保留态度。

与其他南美国家不同，巴西对加入“一带一路”倡议尚未达成统一意见。巴西的顾虑主要有两点：其一，此举可能会给美巴关系造成不可弥补的伤害；其二，由于巴西是中国对外投资的最大接受国之一，加入“一带一路”倡议未必能够给巴西带来更多的利益，反而会加深巴西对中国的经济依赖。

结语

通过卢拉访华，我们可以从中窥探到巴西未来外交政策的走向。卢拉能否在当前复杂多变的国际形势下推动巴西重回“不结盟”轨道，仍有待观察。

卢拉访华开启了巴西大国平衡外交的序幕。此后，中国和美国将密切关注巴西的一切外交动作，而巴西也将密切关注中美两国的动态，以便更好地实施大国平衡外交。

本文作者

瑞安·伯格（Ryan C. Berg）：美国国际战略研究中心（Center for Strategic and International Studies, CSIS）美洲项目负责人。

*免责声明：本文所阐述观点仅代表作者本人立场，不代表大湾区评论或IIA机构立场。

*本文原载于IPP评论，译者曾辉。

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