百川观点 | 张燕生：新形势下制度型开放助推高质量发展

导读 · 2023.05.24

本文内容由中国国际经济交流中心首席研究员张燕生在“百川论坛——第二届中国政治经济学理论与实践：中国式现代化与高水平对外开放2023研讨会”上的主旨演讲整理而成。张燕生指出，中国面临百年未有之大变局，需要总结国际形势的历史教训和国内发展的历史经验，在稳定可控的中美战略竞争下，推动金融、人才、营商环境等多方面变革。以制度型开放助推制造业转型升级，实现高质量发展。

当前中国发展所面临的新形势

当前，我们面临世界百年未有之大变局，国际环境发生新变化：基于规则的全球化陷入停滞，基于价值观的全球化四分五裂，基于趋势的全球化艰难前行，世界经济贸易增长的黄金期结束了，大变局中危和机同生并存，关键在做好自己的事情；全球贸易投资减速，价值观贸易与自由贸易之间的竞争博弈，传统贸易不再是经济增长的引擎，发展相互依存、共同发展的服务贸易、数字贸易、绿色贸易、技术贸易、离岸贸易则方兴未艾；全球供应链重塑，危机以来发达国家主导的回岸制造、近岸制造、友岸制造与全球需求格局东移、供给格局东移、创新格局东移并行，正在重塑东亚生产网络的全球分工地位和东亚生产方式转型；中美战略竞争上升，与安全相关的领域逐渐脱钩或去风险化（去中国化），与安全不相关的领域出现产业外迁，第三方市场如“一带一路”相关地区的地缘政治竞争更加激烈等等。我们不禁会产生很多疑问，当前的国际环境是否还是发展的重要战略机遇期？世界和平发展合作是否还是当今时代主题？形成以中国为中心和美国为中心的两大平行体系是否不可避免？ 

与此同时，国内形势也在发生变化：如当前我国经济运行好转主要是恢复性的，内生动力还不强，需求仍然不足，经济转型升级面临新的阻力，推动高质量发展仍需要克服不少困难挑战。这些问题既是当前面对的，更是中长期需要应对化解的。如何实现扩大内需与供给侧结构性改革相结合？如何实现质的有效提升和量的合理增长？如何处理发展与安全、开放与风险、合作与对抗等重大关系？这些问题都需要我们从历史中寻找经验与教训。

首先，我们要从国际环境中寻找经验。如经济史学家麦迪森在《世界经济千年史》一书中，发现人类发展的大转折发生在1820年。而1820年中美GDP占比分别为32.9%和1.8%。美国是如何从新兴大国崛起的？事实上，美国凭借把握住1820年以来的大转折时代，把握住第二次工业革命和1870至1913年的经济全球化机遇，在1894年一跃成为世界上第一工业大国。同时在欧洲，德国也把握住机遇顺利实现工业化成为欧洲第一工业强国。大国实力对比发生变化，新兴大国就对当前的全球霸权国家英法发起挑战。守成大国与新兴大国之间的冲突与较量最终导致了两次世界大战。一百年后的今天，历史再次重演，但冲突对抗的主角变成了中美两个大国。从1990年到2021年，日本的GDP占美国GDP的比例下降了31个百分点，德国下降了9个百分点，中国则上升了71个百分点。美国当权者认为基于规则的全球化和国际秩序使美国吃亏、中国人占便宜，由此展开了中美战略竞争来阻遏中华复兴进程。

对于中国人而言，百年前曾经发生过的大国冲突直至战争的事情会不会重演，如何最大程度地避免冲突乃至热战的发生，是中国式现代化必须优先考虑的问题，即如何走和平发展道路的现代化。对此，我们需要跨越三个陷阱：第一个是修昔底德陷阱，即中美是否必有一战，两国能不能以和平的方式走向合作共存；第二个是萨谬尔森陷阱，即中国式现代化会不会触动当前美国霸权的奶酪，两国会不会陷入科技、产业和金融等领域的脱钩；第三个是金德尔伯格陷阱，即中美战略竞争是否会增大全球治理赤字，致使这个世界像20世纪初那般走向冲突、无序、乃至战争。

其次，我们要从国内发展中寻找经验。回顾过去40年多的改革开放，广东无疑是中国式现代化发展的一个排头兵。在广东至少可以看到三种不同的发展模式：其一是深圳，以体制创新带动科技创新驱动经济高质量发展的模式；其二是佛山，我称为“养孩子模式”，即依据本地资源禀赋的比较优势，充分发挥市场经济的作用，2019年GDP超万亿，培育了两家进入全球500强的民营企业；其三是东莞，我称为“领孩子模式”，即以招商引资腾笼换鸟的方式引进境外和国内先进产业、要素和企业，2021年GDP超万亿。

2008年国际金融危机使上述三种模式都经历了巨大冲击和严峻考验。危机危机、危中有机。深圳把握住危机的机遇成功转向了科技高水平自立自强，但仍面对如何推进高水平制度型开放、全方位国际合作、高标准市场体系建设的新一轮考验和挑战，尤其面对地缘政治冲突、高房价等带来的产业和人力外迁的压力。佛山同样把握住危机的机遇，通过城市更新、工业区改造，成功转向传统制造业与高端生产性服务业深度融合的转型，但也面对依靠要素禀赋的比较优势还能够走多远，下一步如何借助高水平制度型开放进入“要素禀赋+要素创造”的发展新阶段。东莞也把握住危机的机遇，通过代工贴牌模式再造建立起一个相对完整的创新链和创新生态，如散裂中子源科学城、松山湖国家材料实验室、华中科技大学东莞工业技术研究院、华为等企业开发试验研究院。但东莞同样面对加工贸易方式如何从货物贸易转向服务贸易、数字贸易、技术贸易、绿色贸易的新情况新问题。

位于广东东莞的中国散裂中子源园区全景

（图源：中国经济网）

在江苏我们同样可以看到这三种不同的发展模式。以苏州为例，其昆山和太仓发展出外向型经济模式，招商引资、代工贴牌、全球发展；吴江和张家港发展出内生型经济模式，民营为主、自立自强，打造了三家世界500强的龙头民营企业；苏州工业园区和高新区发展出创新驱动模式，政府有为、无中生有，市场有效、开放创新。由此我们发现，中国式现代化是各种不同改革模式间相互竞争、学习借鉴与务实发展的成果。去年，我国研发投入强度为2.55%，超过OECD的平均水平2.47%，全社会研发经费投入增长率连续八年超过10%，金额已超过3万亿人民币。中国改革与发展模式各有特色，但其底层逻辑是共性的，即坚持实事求是的思想路线，解放思想、求真务实、与时俱进，团结一致向前干。

浙江省则在探索全体人民共同富裕的现代化上形成了最佳实践。2022年浙江省居民可支配收入占GDP的比重超过71%，显著高于全国平均水平的43%，也明显高于广东的55.6%、江苏的58.7%，山东的45.8%（2021）、湖北的38.1%。浙江与江苏相比，江苏省的人均GDP水平高于浙江省，但浙江省的人均可支配收入水平高于江苏。这体现了两种不同发展模式的差异，在浙江，老百姓想通过汗水和努力过好日子的愿望更容易实现。与广东相比，浙江不仅居民可支配收入占GDP的比重高于广东，而且城乡差距、区域差距、社会分配差距显著低于广东。这也反映出两种不同发展模式的差异，广东的快速发展仍存在较大城乡、区域和社会收入分配差距。浙江发展的一条重要经验是，通过构建相对有效市场机制来解决不充分发展的矛盾，即依靠市场竞争来解决效率问题；通过打造相对有为政府作用来解决不平衡发展的矛盾，即更好发挥政府作用来解决公平问题。从地方经济看，两手都抓、两手都硬，就有助于推动全体人民共同富裕的现代化。

此外，无论是国际环境还是国内发展，中美关系始终是一项重要变量。中美之间是老大老二之争还是意识形态之争？中美战略竞争是中性的还是美国对中国的制裁打压阻遏？中美关系未来是屡斗屡破还是斗而不破？中美关系的未来是走向合作共存还是渐行渐远？这些问题是中国式现代化不得不面对的。我的观点非常清楚，中美关系始终是老大老二间的实力之争。在1972年中美建交至今，我们始终是坚持中国共产党领导，始终是坚持社会主义制度和道路，始终是坚持中国特色的发展模式。这些并没有妨碍中美关系的持续改善。即使在80年代末的重大风波，中美关系也迅速走向缓和。但为什么今天中美关系的逆反馈机制迅速滑向冲突对抗的陷阱呢？其核心问题在于，美国想要永远当老大，就必须把中国变成第二个日本、第二个前苏联。因此，当下的中美关系很像当年的上甘岭战役。中国人扛住了，美国人不得不走向板门店签停战协议，中美两国就能走向合作共存；中国人扛不住，我们就会成为第二个日本、第二个前苏联。因此，关键在“我”。

美国方面把中美关系定义为战略竞争，但什么是战略竞争？起初，美国人强调战略竞争是一个中性的概念。后来，他们则坦率承认，战略竞争就是美国对中国的制裁、打压、阻遏。因此，中国式现代化和高质量发展的下一步，将不得不面对中美两国之间的战略竞争。具体而言，美国试图用时间来瓦解中国供应链的根基，采取低增值环节推动近岸制造战略、高中低增值环节推动回岸制造战略、中高端增值环节推动友岸制造战略。我们要提防美国对华技术出口限制从“小院高墙”演变为“大院高墙”。

拜登执政期间推动对华脱钩的“小院高墙”原则

（图源：路透社）

目前存在一个比较突出的问题是，台商正在离开大陆和台湾，许多跨国企业也高度关注东亚地缘冲突的未来局势。在习拜会晤时，习主席指出要“探讨新时期两国正确相处之道，找到两国关系发展的正确方向，推动中美关系重回健康稳定发展轨道，造福两国，惠及世界。”习主席强调，“台湾问题是中国核心利益中的核心，是中美关系政治基础中的基础，是中美关系第一条不可逾越的红线。”以上这两段话明确表达了中国人的底线，下一步我们需要把两国元首的表态落实到工作层面，形成中美两国管控风险和危机的框架协议。我认为其中有两条底线：一条是中美两个大国不发生直接冲突，另一条是中国人不打代理人战争。我们需要维护和平的国际环境和稳定的国际秩序，确保台海地区不发生类似俄乌式的代理人战争。但这里存在一个“负反馈”机制，一系列不确定性事件仍在促使中美两国的行为不可逆地滑向冲突的陷阱。因此，中美之间应建立一个硬约束机制，在负反馈效应叠加、一步步滑向战争陷阱时及时刹车。中美之间迫切需要一个管控东亚地区地缘冲突和对抗风险的对话协调机制和协议框架。这一点对于中美两国乃至世界都非常重要。

总结制度型开放的已有最佳实践

探索未来模式

中国的改革开放经历了几次重大变革。一是1978年党的十一届三中全会，实现了工作重心转移到经济建设上来。其中，睁眼看世界，解放思想、求真务实，积极参与国际大循环发展外向型经济，推动了经济体制机制的重大变革。在经济领域，以代工贴牌、全球低端、汗水驱动为起点的嵌入式国际工序分工模式，撬动了大国经济起飞和快速发展，形成了制造业国际国内高度依存的全方位合作体系，是一个值得深入探讨的问题。在应对中美脱钩或去风险化挑战时，形成服务贸易、数字贸易、技术贸易国际国内相互依存的新合作体系，是挂钩不脱钩的重要经验。二是1992年邓小平南方讲话，明确了中国改革开放的方向是发展社会主义市场经济。党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。其中一项重要改革是1994年正式取消了双重汇率制度，实现人民币官方汇率与市场汇率并轨。从此告别了外汇短缺并积累了巨额外汇储备资产。三是2001年加入WTO，推动体制机制与国际通行规则接轨。当时为了达成我国入世的最终协议，我们曾做出“三个重要让步”。但从改革开放战略大局来看，这项重要决策把握住了参与全球化融入世界的重要战略机遇期，推动了体制机制与国际通行规则接轨，提升了开放条件下的产业国际竞争力，促进了我国经济社会各方面的巨大进步。四是十八大以来经济新常态呈现出三大特征：经济进入中高速增长期、结构换挡期、动能转换期。2012年经济增长率“破八”，2015年经济增长率“破七”，2020年经济增长率“破六”，与高质量发展相匹配的体制机制改革进入攻坚期。五是党的二十大提出了中国式现代化。这要求我国制度型开放不仅在规则、规制、管理、标准上要与国际高标准规则衔接和机制对接，而且要探索大国现代化、全体人民共同富裕、物质文明与精神文明相协调、人和自然和谐共生、走和平发展道路的体制机制、法治和治理现代化的未来之路。

改革开放40多年的最佳实践说明，制度型开放的实质是“开窍”，即开全体人民市场经济的窍、经济国际化的窍、法治经济的窍。通过深化改革开放，引入外来竞争压力，激活内生增长动力，取得举世瞩目的增长实绩。如四川开放开窍的最佳实践。四川有句古话：“蜀道难，难于上青天。”险峻的地势使四川隔绝于外界，由此造就了过去四川人相对封闭的观念。但在这40多年间，四川人通过锲而不舍的努力开放天空，大力发展航空运输业；开放信息网络，大力发展电子商务；开放国际物流大通道，大力发展中欧班列，促进了人流、物流、信息流的境内外快速流动，最终达到了开放开窍的效果，解放思想、转变观念、释放活力、敢为人先带来了今天成渝双城经济圈建设的大发展。

2022年6月，中欧班列（成渝）列车等待发车

（图源：新华社）

制度型开放要营造公平竞争的环境。要从制度和法律上把国企、民企平等对待的要求落下来，从政策和舆论上鼓励支持民营经济发展壮大。研究发现，凡是民企发展好的地方，国企也发展得好。2022年中国企业500强中有169家地方国企，集中在民企发达地区。这些地方国企总部设在上海的有15家、北京有13家、广州有13家、杭州有8家、深圳有5家、厦门有4家。东北三省仅一家地方国企上榜，即盛京银行。其次，国企和民企的分工各不相同。2022年，国企出口占总出口额的比重仅7.9%，进口占总进口额的比重达26.93%。由此可见，国企在进出口贸易中的分工地位，主要是保障国家的粮食安全、能源安全、矿产资源安全、供应链安全以及国家经济安全。而民企2022年出口占总出口额的比重高达59.37%，民企是参与国际竞争和国际交换的主力军。再次，国有部门承担了更多公共和社会服务责任。在国民经济核算体系中，实物社会转移部分，政府和非营利机构承担免费或低价为居民提供货物和服务的责任，如公共教育卫生、公共设施。改革开放前中国公共财富占总财富的份额接近70%，目前则保持在30%左右。平衡有效市场和有为政府的作用，化解不充分不平衡发展的矛盾，是中国式现代化的重要课题。

制度型开放目前也面对着新挑战。一方面是全球化与逆全球化的挑战，另一方面是区域自由贸易协定与区域价值观贸易协定之间的竞争。目前中国重点推动的区域贸易协定有三个，分别是区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）和数字经济伙伴关系协定（DEPA）。RCEP有三个经济合作圈，一个是中国和东盟，一个是中国和日韩，还有一个是中国和澳大利亚、新加坡。这三个经济合作圈将共享区域自由贸易的好处。CPTPP将推动中国高标准的制度型开放，包括国有经济、竞争政策、产业补贴、知识产权、环境标准等方面的改革。DEPA则将推动中国数字经济规则的开放。我们现在面临的最大挑战是美国将超越传统自由贸易协议来建立新国际经济伙伴关系，将贸易政策从降低关税、取消非关税措施、推进贸易投资便利化转向强调供应链安全和价值观贸易政策，如印太经济框架（IPEF）推动的四大支柱，即包括贸易、劳工和数字标准；清洁能源和脱碳；供应链弹性；税收和反腐败。这就要求我国制度型开放必须适应新国际经济伙伴关系的新形势，超越自由便利主导的对外开放战略，探讨以创新、协调、绿色、开放、共享为主题的高质量发展的国际战略。

RCEP于2022年正式生效（图源：网络）

制度型开放助力制造强国战略

当前，我国已经成为全球第一的制造大国和外贸大国。回顾改革开放历程，1978年7月和8月，东莞太平手袋厂、顺德大进制衣厂等“三来一补”企业率先设立，拉开了加工贸易方式推动中国市场经济、外向型经济体制转型发展的序幕。这个进程全国持续了30年。从OEM、ODM、OBM的离岸制造，到90年代的轻纺工业，2000年代的房地产、建筑和重化工业，再到2012年的服务业和高新技术产业的在岸制造，再到“走出去”推动全球制造，开启了我国制造业转型发展的路径。2021年，中国制造业增加值占全球制造业增加值的比重达到29.79%，接近于美、日、德、韩、印度5国的总和（30.82%）。同年，我国通过ISO9001质量认证的企业超过42万家，占全球的比重超过42%，印度有3.65万家，美国有2.55万家。我国制造业离岸制造的优势是靠丰裕劳动力资源嵌入国际工序分工体系，在相互依存中加快推进了“干中学”过程；劣势是初始阶段没有自主知识产权、自主营销渠道、自主品牌，形成高水平自立自强的屏障。然而，在离岸制造过程中，本地企业学会加工制造、设计营销、品牌塑造，很快就转向在岸制造和平行生产体系，为2008年以后转向高端生产性服务业和科技高水平自立自强打下了坚实基础。

我国制造业发展的重要经验值得总结。首先，扩大对外开放融入经济全球化，使我国成为超级全球化最大的受益者。其次，坚持经济体制改革，我国民企和外企制造业增加值的比重超过70%。说明我国制造业的市场准入是开放的、市场竞争是激烈的，市场配置资源的作用是决定性的。再次，加工贸易方式遍及全国，但主要集中在跨境营商成本最低、综合物流成本最低、贸易投资自由便利程度最高的少数区域。如珠江东岸、长江三角洲苏南、山东半岛等地区，使这些地区率先基本实现现代化。第四，国内需求引导扮演了重要角色。如90年代的轻纺工业、2000年代的房地产、建筑和重化工业、2012年以来的服务业和高新技术产业的发展，主因是国内三次消费浪潮引致产业转型升级。第五，危机驱动是另一个重要的影响因素。如亚洲金融危机和国际金融危机是中国制造业转型升级的重要拐点。第六，经济体制改革推动有效市场和有为政府的形成和发展是最重要的制度因素，尤其是坚持实事求是的思想路线，解放思想，激发各种积极因素。

中国式现代化必然涉及到一个不能不回答的问题，即做一流制造强国还是二流制造强国，如何走出自己的路？依托制度型开放推动高质量发展，将决定中国在国际制造业体系所处的地位。然而，在中美战略竞争条件下，制度型开放首先要夯实高水平自立自强的基础，优先做好自己的事情，然后才是推动全方位国际合作。根据国家工程院等机构发布的《2021年中国制造强国发展指数报告》，目前我国仍然是三流的制造强国，与二流制造强国，如日本、德国相比仍有一定距离。我认为，我国进入二流制造强国是时间的函数。换言之，只要有充足时间，中国一定能够跻身二流制造强国的行列。但要成为一流制造强国，光靠时间是不足够的，如日本、德国已很难进入一流制造强国行列，我们需要推动能够突围的体制机制重大变革。

《2021年中国制造强国发展指数报告》提出的制造强国评价指标（图源：中国工程院战略咨询中心）

首先，我们需要发展一流的现代金融和多层次资本市场体系。金融是制约德国、日本成为一流制造强国的最重要因素。二流、三流的金融体系是不可能支撑一流制造强国的。我国拥有一个重要优势是香港，如何在“一国两制”下推动香港金融中心进一步国际化、高端化、法治化，带动整个国家金融现代化、国际化、法治化发展，是事关中华复兴战略全局的大事。其次，我们需要发展一流的人才、研究型大学和世界大脑。这也是制约德国、日本的另一个重要因素。同样，二流、三流人才是不可能支撑一流制造强国。这里最关键的一点是打造世界大脑，需要国际化人才和研究型大学。更重要的因素在于第三点，我们需要发展一流的法治、制度和规则体系。什么叫世界第一？“中国人+好制度”就是世界第一。这里需要解决的问题是，什么叫好制度？现阶段引进一流的制度规范、一流的治理体系、一流的法治环境，通过全面深化改革，将好制度在方方面面落地。这是我们成为一流制造强国所要探索、践行和本地化的条件。

一流制造强国是在中美战略竞争的条件下产生的。我们要建设一流制造强国，就一定要跨越修昔底德陷阱、萨缪尔森陷阱、金德尔伯格陷阱，就一定要超越零和博弈、赢者通吃、以强凌弱，就一定要扛住美国的一系列制裁、打压、阻遏。美国正在将我们可能跻身世界一流的企业、大学和科研院所，以及生产性中介服务机构放入实体清单。目前，美国已将1100多家中国机构列入实体清单等限制性法案和政策。我们要扛住这些压力，确保中美之间、中国和世界之间挂钩不脱钩、合作不对抗、开放不封闭、有饭大家吃，只有这样，中美两个大国才能真正最终走向合作共存。

我国现阶段推进制度型开放的重点领域。首先是构建国内统一大市场，打造高标准市场经济体系。其中最重要的是五个“立”，一是强化市场基础制度规则统一，二是推进市场设施高标准联通，三是打造统一的要素和资源市场，四是推进商品和服务市场高水平统一，五是推进市场监管公平统一。还有一个“破”，即进一步规范不当市场竞争和市场干预行为。其次是优化营商环境，与国际高标准规则对接。现阶段重点是推进“三步走”。第一步是“放管服”，提升营商环境的便利化水平和效率；第二步是“补短板”，重点解决融资难融资贵、纳税等公共服务、跨境贸易协调力不高、企业退出和准入仍存在制度性机制性障碍等四大短板；第三步则是与国际高标准规则接轨。尤其是世界银行今年四季度将发表采用新评估方法的第一份宜商环境（BEE）评估报告，其中一定会有地缘政治的影响。这是中国高标准制度型开放所面临的一个挑战，建议把它看作是机遇，“借力拆垒”，即借国际压力拆除我们高标准市场体系建设前行的壁垒。再次是我们有意愿有能力参加CPTPP谈判，推动我国高标准市场体系、高水平社会主义市场经济体制和更高水平开放型经济新体制建设。第四是积极推动RCEP转型升档。尤其在与美国主导的印太经济框架（IPEF）的竞争中，通过高标准制度型开放推动亚太经济体高水平合作，最终用自由贸易和市场力量战胜价值观贸易和地缘政治冲突。第五是主动参与DEPA谈判，把握住全球性数字经济的发展机遇。有研究表明，中美在基础技术方面，美国的优势是10，中国的优势是3；在新基建方面，美国的优势是8，中国的优势是5；在应用场景和平台方面，中国的优势是8，美国的优势是9；在终端消费和连接方面，中国的优势是10，美国的优势是7。由此，要把握“第四次工业革命”的机会，就要从实际出发，不求最先进、但求最适宜；不求最优解，但求满意解。在基础技术上紧紧跟随不掉队，在新基建上加大投资力度追赶缩小差距，在应用场景和平台上开放竞争与合作形成正向激励，在终端消费和链接上扬长避短、小步快跑。我相信，凭借中国式现代化的模式创新和探讨，我们一定能够在数字赋能、绿色赋能和科技赋能中，走出一条中国式现代化发展的新路子。（本文经学术编辑刘承乾整理）

作者张燕生

中国国际经济交流中心首席研究员。

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