经济观察 | 郑永年：中国沿边开放与区域经济一体化

导读 · 2023.08.28

本文根据作者在第四届新时代沿边开放论坛西双版纳分论坛上的主旨发言（2023年8月18日）修改而成，探讨了中国与老挝共同建立的磨憨-磨丁经济合作区的发展前景。作者指出，中美在亚洲的竞争愈发激烈，分权制度与单边开放是中国推动东盟共同发展、深化经济合作，在东南亚制衡美国的关键。

本周，IIA团队将聚焦“中国经济的现状与前景”这一话题，推出一系列的相关主题的文章，供读者参考。

昨天搭乘中国-老挝铁路从昆明到磨憨，考察了中老磨憨—磨丁经济合作区等地的沿边开放，对中国新时代的沿边开放政策和周边关系很有感触。借这个机会，谈几点看法。

中国和老挝于2015年8月正式签署《中国老挝磨憨－磨丁经济合作区建设共同总体方案》

（图源：中新网）

中国分权战略的改变

首先讲一个关乎经济分权的学术观点，因为这个观点和随后要讨论的沿边开放政策有关。

我们国家的沿边开放政策并不是现在才有，而是由来已久。我在1990年代初到美国以后发表的第一篇英文文章就是关于沿边开放政策的。在1980年代中期，时任中共中央总书记胡耀邦提出了沿边开放的概念并对沿边开放做出了很多的重要指示，之后的每一任总书记都很强调沿边的开放。近年来，随着“一带一路倡议”的提出，沿边开放已经成为这一国家战略的重要组成部分。

1990年代初，无论中国还是西方的学术界，大家讨论的重点是中国的改革为什么能进行，而苏联和东欧国家因为缺乏中国那样的改革而遭遇了当时人们所见的困难和悲剧。当时大家觉得，很重要的一点就是中国的分权战略，即中央—地方关系的深刻改变。

在学术界，从中央地方关系变化的角度看中国的改革进程，在很长时间里一直是一个非常有意思的课题。后来我自己选择的博士论文题目就是中国的中央地方关系，其中有一部分涉及到云南。在做论文期间，我当时考察了80年代就开始的五省七方经济协调会。从1984年开始，西南地区的四川、云南、贵州三个省，广西、西藏两个自治区和重庆、成都两个市（简称五省区七方）决定打破行政区划的界限，实行横向经济联合，发挥西南的整体优势，加速发展西南地区的经济。

经研究，五省区七方商定以“经济协调会”的形式，实现区域联合。就我所知，这个协调会和后来发展起来的泛珠三角也是有关联的。泛珠三角区域较之五省七方面积更大，包括福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南等九省区（以下称内地九省区）和香港、澳门特别行政区。我记得，当时五省七方的一个重点就在于如何为四川这样一个内陆省份寻找一个出海口，而大家认为广西的北部湾可以成为这样一个出海口。当然，从另一方面来说，五省七方是比较穷的省份，他们希望通过合作获得中央更多的支持，追求更快速的发展。不管怎么说，五省七方经济协调会的出现表明区域经济一体化和沿边开放一直是中国经济改革的一个重要课题。这个理念到现在还在践行。今天我们考察的磨憨磨丁经济区就是这样一种延续。

毗邻珠三角的广西壮族自治区的北部湾经济区

（图源：福布斯中国）

从产权角度看中苏

计划经济为何结局不同

后来我又进一步从分权的角度去理解为什么苏联解体了，而中国在90年代之后的发展反而更快了。我进一步从中央地方关系的角度来比较中国和苏联不同的发展模式。我发现，苏联实际上也处在西方的文化背景下，西方文化有一个特点就是极端主义，非黑即白。这一点在西方的产权理论中得到了明显的体现。

在西方，关于产权有两种截然不同的观点：一是西欧和美国主张的私有产权神圣不可侵犯，这在西方直到现在还是一种信仰；另外一个极端以苏联为代表，主张公有财产神圣不可侵犯。我在普林斯顿大学时期的一个导师研究苏联和中国，他建议我从产权的角度去看中国和苏联的计划经济有什么不同。我发现，虽然中国和苏联一样实行计划经济，在计划经济时代的中国地方政府掌握了大多数生产资料；而苏联恰好相反，它的中央政府掌握了大多数生产资料。苏联的公有财产不可侵犯，并且是中央的官僚机构掌握财产；尽管苏联在形式上执行联邦体系，但是各加盟共和国实际并没有什么权力。与此相反，中国尽管实行的是单一制国家，也强调公有制，但是至少公有财产从中央政府到地方政府是可以分割和分享的，中央、省、市和公社不同层级的政府可以分别享受一部分资源。

实际上，中国文明对产权制度并不存在像西方那样的极端认知。经验地看，中国历史上既有公有制也有私有制，并且是同时存在的。春秋时期的井田制就是试图将公有制和私有制混合起来的一种制度安排。

井田制

（图源：维基百科）

我提出这一学术观点主要是想说明分权政策在我们国家发展进程中的至关重要性。今天，如果我们想要讲好、搞好沿边开放的话，分权和产权制度的安排是非常重要的。如果我们的地方政府没有一定程度的分权和产权（哪怕是使用权），没有一定程度的自主决策权，沿边开放推动起来就会比较困难。顶层设计和地方执行之间的关系、中央权力和地方权力之间的关系一定要理顺。

沿边开放的重要性：

东盟是中美竞争的关键

我要讲的第二点就是要从国家战略的角度来看沿边开放的重要性。昨天我们去调研了磨憨磨丁经济开放区，我们站立的对面就是老挝，老挝又是东盟的一部分，而东盟现在所处的位置对中国的国际战略非常关键。美国在尽力争取东盟，中国也在争取，东盟实际上已经成为了中美之间争取的一个最主要的对象。

观察中国周边的国家，中亚很重要，虽然我们有上海合作组织，但是中亚这一区域主要涉及的是国家安全问题，而这些国家的经济体量并不大。再往东看是朝鲜半岛和日本，即东北亚，但日本和韩国今天已经躺平，成为了美国更加紧密的盟友，并且趋向于从双边联盟向三边联盟转型。剩下的就是东盟。美国现在对东盟施加了很大的压力，希望东盟可以倒向美国阵营。

除了中美双方的因素外，东盟也有自己的考量因素。东盟内部的一些国家和美国有正式的联盟协议，比如菲律宾和泰国等。近年来，美国也在极力拉拢越南，越南虽然还没有正式宣布成为同盟，但也已经成为了准同盟。

在发生了南海的种种争端后，东盟对中国的态度是什么呢？东盟以前的决策机制被称为共识机制，在10个国家达到共识之后，大家默认就接受这个决策。近年来东盟内部有些国家，例如越南和菲律宾，在内部鼓动东盟实行票决制，即少数服从多数。如果这种票决决策机制形成，东盟就会变成美国的阵营。但在目前来看，在去年俄乌战争发生后，东盟暂时做了一个“集体决策”，即在中美之间保持自主，既不靠向美国，也不靠向中国，就是不做简单的“选边站”。

东盟领导人和中国国家主席习近平出席

中国－东盟建立对话关系30周年纪念峰会

（图源：美国之音）

但是东盟能够保持自主的窗口期有多长？目前还是未知数。如果东盟能够保持自主，对于中国是非常有利的。中国与东盟国家并没有像美国那样的同盟关系，如果中美之间真的发生冲突，大部分国家还是会跟着美国跑，因为他们的安全是美国安全体系里的一部分。从现在的发展趋势看，美国战略转移到亚太地区，美国的冷战派一直在破坏东亚的稳定。在整个区域，中美对抗已经显现，但能够保障和平的机制则几乎不存在。

从这个角度看，类似中老铁路和中国—老挝经济开发区的重要性就显现出来了。在中国和东盟的关系中有一条原则我们必须坚持，即一定要避免和美国军事竞赛，把和美国的军事竞赛转换到和美国进行经济竞赛。一旦中美在东亚进行军事竞赛，那么整个南海和西太平洋就会成为火药桶，这是中国和东盟都不想看到的。中美之间在东盟的经济竞争是不可避免的，但也不可怕，因为经济也是中国在东盟的优势。

如何与东盟开展经济合作？

要坚定单边开放策略

那么，中国如何与东盟开展经济合作呢？这是我要讲的第三个观点。我认为，我们需要进行单边开放。从这个角度看，磨憨-磨丁经济开发区的战略地位还需要提得更高，要从与东盟经济一体化的角度来进行。现实地说，东盟在一些领域对和中国的合作还是保持着谨慎态度的。出于地缘政治的考量，中国周边都是较小的国家，而中国本身是最大的国家。一旦中国的崛起使得这些较小国家感觉到不确定性，那么他们就会去邀请距离遥远的美国，让西方和美国来“平衡”中国。但是在经济上，东盟又是依赖中国的，并且随着中国经济的发展，这种依赖度越来越高。这些年来，一些东盟国家似乎总是帮中国说好话，但事实其实并非如此，这些国家只是为他们自身的利益说好话。一些东盟国家对中国的投资远远超过其对美国的投资。如果中美之间真的发生冲突，由于这些国家的安全体系是美国的一部分，它们就不得不选择美国；而一旦选择美国，他们在中国投资的经济利益就会受到巨大的影响。

因此，中国要在中国东盟经济合作中有足够的自信。中国应该在磨憨-磨丁经济合作区实行单边开放。老挝的人口总量是700-800万，约等于中国香港的人口数；14亿人口的中国，或者说几千万人口的云南，和老挝在所有议题领域进行对等谈判其实是没有必要的。有很多政策中国方面可以先实行起来，而不是必须等待着老挝去做出对等的反应。作为小国和东盟的一员，老挝的开放困难其实不少。在历史上，英国的单边开放比美国的对等开放要成功得多。

根据我自己去东盟各国的观察发现，一些国家对中国都存在一定的不满情绪。这些情绪是怎么来的呢？就经济而言，其中一个原因是因为中国和当地国家进行低端商品的竞争。中国商人去这些国家开餐馆、摆地摊出售中国商品，与当地民众在民生经济领域发生竞争，而导致当地小商小贩失去竞争力。这种竞争其实是不明智的，我们要改变思路。与东盟国家相比，中国的产业化水平、工业化水平、技术水平远比东盟除新加坡外的九个国家发达。因此，中国的沿边开放形式，不应是通过廉价商品倾销、和当地民众抢饭碗等小商人思维获取资源。这样的沿边开放既没有给当地创造就业，也没有给当地创造税收，当地的不满情绪自然会滋生。中国应当综合考虑国内和周边国家的比较优势，根据这些比较优势，在劳动分工的基础上进行有效的沿边开放。中国可以更多考虑将部分产业链、供应链延伸到东盟国家，通过修建工厂为当地创业就业，为政府创造税收，实现共赢经济。

就沿边开放而言，美国的沿边开放政策非常值得我们参考。美国北边的加拿大和南边的墨西哥，两国的经济重心都在靠近美国的边境。这三国很成功地把边境从经济边缘转变为经济中心。与中国接壤的国家有14个，如果我们能够把这些接壤的区域转型成为经济中心，那么我们的周边安全和发展就会完全改观。在这方面，中国-老挝磨憨磨丁经济区应当成为一个典范。

此外，当前磨憨-磨丁经济合作区所在的磨憨由昆明托管，这种飞地经济托管形式也参照了深圳深汕合作区的经验。在参照过程中，既要看到托管的长处也要看到托管的短板。以深汕合作区为例，深圳市和汕头在发展水平上存在巨大差异，同样的政策往往无法在两地都适用。两者之间的关系模式更类似于“对口支持”模式。经验地看，要想发展，落后地区的思想要更加开放，也需要落实更为开放的政策。发达地区例如深圳和昆明，由于自身发展较早，已经形成了符合自身需要的规则和规制，如果把这套规则和规制直接应用到落后地区，不仅不会促进落后地区的发展，反而会限制这些地区的发展。因此，很难把昆明的政策直接搬到经济合作区用，而是要分析什么政策适合在经济合作区实行，什么政策不能实行。也就是说，磨憨-磨丁经济合作区需要比昆明更加开放的政策。

深汕特别合作区示意图

（图源：深圳新闻网）

磨憨-磨丁经济开发区的发展还可以参照国内的其他几个区域，例如长三角一体化示范区。我最近调研时发现，浙江、江苏、上海两省一市成立了一个长三角一体化示范区理事会，理事会下面又设立了执委会，都是政府层面的协调机构。但是区域一体化通过政府层面的协调远远不够，要让企业家、企业成为主体，才可以稳步推进实现可持续发展。因此，他们又成立了以企业家为主体的开发者联盟。当然，这些对区域经济一体化还是远远不够。如果对比粤港澳大湾区和纽约湾区、旧金山湾区，就会发现后两者存在各种各样的协调机构，有政府协调机构、企业间的协调机构、行业间的协调机构、社会组织间的协调机构等等，而这些协调机构往往都是自下而上的。

另一个可以参考的是新加坡—苏州工业园区；因为磨憨-磨丁经济合作区涉及两个国家，苏州工业园区也涉及中国和新加坡两个国家。大家现在都低估了苏州工业园区的作用。实际上，苏州工业园区是我国第一个较大的两国合作建成的工业园区，后来苏州工业园区的模式也被拓展到了全国各个地方。磨憨-磨丁经济合作区可以参考苏州工业园区早期中新两国合作协调的经验，两国之间设立一个顶层协调机构，再以企业为主体推动协调与合作。只以政府为主体的协调是很难推进的。一旦涉及到主权和份额，很多问题很难在政府层面得到解决或者得到妥协，而企业间的协调是相对比较灵活的。中老之间可以考虑设立一个理事会作为协调机构，再让企业和民间机构作为发展的主体。

《中华人民共和国和新加坡共和国政府关于合作开发建设苏州工业园区的协议》于1994年2月在北京签署

（图源：南洋视界·新加坡）

总之，我们要从国家战略的高度来看中老之间的经济合作。中国与老挝的经济合作一旦做好了，就可以辐射到其他国家，比如说缅甸、越南。老挝目前与中国的关系良好，双方合作模式的探索可以作为中国与周边其他国家合作模式的突破点。中国可以通过单边开放政策，做出一些让步和让利，将沿边开放作为一个可复制、可推广的模式，这对云南、对国家、对整个区域都会带来益处。

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编辑 | 杨骞 钟振博

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