郑永年：社会资本下乡与乡村振兴
编者按 · 2024.02.19
2024年中央1号文件发布，名为《中共中央国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》。就全国而言，乡村振兴作为一项伟大的事业，还仅仅是一个开端，需要我们作进一步深度的思考、进一步的深度改革，才能实现可持续的乡村发展。
2024年2月18日，广东省“全省高质量发展大会”在广州召开，香港中文大学（深圳）教授、前海国际事务研究院院长郑永年受邀出席，并在“科技赋能产业支撑全力推动‘百千万工程’取得新成效”分论坛上发言，提出乡村振兴的三种思路和六个方面的政策考量。本文根据郑永年教授在论坛上的发言整理和扩充而成，演讲原题为“百千万工程与中国式现代化”。
2024年中央1号文件发布，名为《中共中央国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》。作为乡村振兴的核心内容，“千万工程”先在浙江持续推行20余年，积累了非常丰富和宝贵的经验。近年来，浙江经验不断扩散到全国各地。2023年，广东提出了符合自己情况的“百千万工程”。2024年中央1号文件无疑再次给千万工程注入新动能。
从各地的经验来看，乡村振兴围绕着农村的土地、粮食生产、人居环境、乡村治理等维度展开。以广东为例，在过去推行的一年多时间里，各方面都取得了很大的进展。不过，就全国而言，乡村振兴作为一项伟大的事业，还仅仅是一个开端，需要我们作进一步深度的思考、进一步的深度改革，才能实现可持续的乡村发展。
乡村振兴的三种思路
就乡村振兴而言，我们可以梳理出三种不同的思路。
1. 避免乡村成为中国式现代化的“短板”
这种思路的重点还是城市化，认为城市化会解决乡村问题。很多地方都认为，随着工业化和城市化，乡村最终会消失。因此，在很长一段时间里，国家对乡村投入并不多。即使是投入，也是“救火式”的，即维护乡村的稳定。“以工补农”是典型的思路。过去农村为工业化作出了很大的牺牲，现在工业化要反哺农村。在早期，各地以这种思路为主。不能让乡村拖中国现代化的后腿，这是很多人的共识。这种思路依然在很多地方流行。
2. 乡村振兴可以解决城市化
过程所出现的诸多问题
在这种思路下，乡村不会因为城市化而消失。即使中国的城市化达到了发达国家的水平，也会有很大一部分人口生活在农村。农村永远是农村，中国的农村不会消失，只是面貌和性质会发生变化。再者，乡村的存在和发展本身就是价值，例如帮助缓解就业问题。过度城市化已经导致城市病。最显著的一点便是，城市并没有消化进城农民工。更为重要的是，城市越大，生育率越低。我们国家现在面临的最大问题之一就是生育率低下，人口增长断崖式下降。这个是和过度城市化、过度大城市化有关系的。欧洲和其他地区也有这种情况。亚洲式的大城市化所造成的恶果最为严峻，我把它称为“绝子绝孙”的城市化——日本三分之一的人口集中在大东京周边，韩国差不多一半的人集中在首尔。除了城市化水平还没那么高的越南生育率还可以，东亚儒家文化圈所有的城市都是低生育率。我们的城市化无疑出了大问题。中国已经步入了亚洲大城市化的通病，即高GDP、低生育率。而建设宜居、宜育乡村可以成为一个有效的解决办法。
东京湾区示意图
（图源：HKTDC Research）
3. 城乡一体化的发展
要实现共同富裕，城乡一体化不可避免。城乡都有自身的优势和短板，融合发展便可以发挥各自的长板，补各自的短板。近年来，这种思路逐渐占据主流地位。
就实践而言，这三种思路并非互相排斥，而是互补的。
2023年中央经济工作会议强调，推进中国式现代化是最大的政治，实现高质量发展是硬道理。在中国式现代化进程中，乡村振兴是一个回避不了的问题，没有乡村的现代化就不会有国家的现代化。
中国式现代化的实现需要一种融合这三种思路的更为宏观的思路。这里围绕着社会资本下乡和乡村振兴。
之所以强调社会资本下乡，主要有两个方面的原因。第一，改革开放以来，我们已经从资本短缺经济体转型提升成为资本过剩经济体。我们已经积累巨量的资本存量，尤其是民营资本。随着经济增长的放缓，社会资本在到处寻找投资空间。现在的情况是，大量的中国资本在流向国外。其中一部分是合理的，主要是中国公司的国际化，发展中国本身的跨国公司。但也有很大量的资本是因为国内缺少投资空间，而把钱从中国的银行转到国外的银行，并没有能够转化成为资本。对我国来说，这既是财富的流失，也是资本的浪费。我们需要为社会资本寻找投资和发展空间。第二，乡村振兴需要大量的社会资本。乡村的生产要素总体上看是单向流出的。农民有了钱，就到城市买房；有了钱，就送小孩到城市读书。乡村振兴的大量投入来自政府。这些年，各级政府的确很努力，但如果只有政府的投入，就会力不从心，很难实现可持续发展。更为重要的是，政府的投入不仅有限，而且领域也不多，主要是农村的基础设施建设。只有社会资本的投入才可以实现可持续的乡村振兴。要吸引社会资本进入乡村振兴，那么就需要考量一系列的政策。这里提出六个方面的政策考量。
六个方面的政策考量
1. 第三次土地制度改革
乡村振兴的核心是新一轮的土地制度改革。中国之前的两次土地制度改革非常成功，造就了今天的中国。第一次农村包围城市，是因为土地制度改革才会成功；邓小平时期的第二次农村包围城市也是土地制度改革，即家庭联产承包责任制。今天要实现乡村振兴，同样要有深刻的土地制度改革。例如，要吸引城市中上层人士到乡村，那么至少宅基地需要自由交易。中国城市的房地产已经到了瓶颈，实现高质量的房地产的希望在于乡村。现在越来越多的城市取消限购，但市场并没有正面的反应。作为投入的城市房地产已经过去，城市中上层需要自身的高质量住房。从各国经验看，这只能发生在乡村，而非城市。又如，土地集中经营或者集约化经营就需要社会资本来组织。大量小农的存在很难实现集约化经营，而现在的土地制度恰恰保护了小农体系。在现实层面看，因为过去数十年的城市化，传统意义上的小农已经大量消失，但保护小农的制度体系依然存在。农村土地制度改革也并非新问题，很多政策例如“三权分置”也已经试行了很多年了，但并没有真正推行。经验地看，耕地红线需要保障，但除此之外，农村的土地改革大有作为。这里的核心一是必须让出一部分土地来进行自由交易，二是土地确权，确权不仅能够保护农民的权力，也可以吸引社会资本下乡。过去的产权不明确或者过于复杂的产权（例如“小产权”）都难以撬动社会资本。
小产权房一度成为房地产业“隐秘的角落”（图源：网络）
要鼓励和保障社会资本进入土地领域。我们以前老是担心土地过度集中，现在通过技术手段进行管理和监控是不成问题的。以前富人比较少，现在富人多了，分散的社会资本进入农村，实际上不用担心土地会过分集中。
2. 取消户口制度，
实现城乡人口双向流动
只要户口制度在，大家一直会把城市和乡村对立起来谈。我们应当谈的是居住的概念：城市可以是农民居住的地方，农村也可以是城市人居住的地方。住在乡下的就一定是农村居民、城郊居民吗？住在城市的就是城市居民，不包括农民吗？这没有必然的关系。历史上，我们数千年并没有户口制度，人口在城乡之间自由流动。户口制度是建国以后特殊的历史阶段形成的，我们今天不能把这个制度永久化。这个制度对经济发展无益，而对人的尊严的伤害是很大的，因为人们总是把农村视为落后的象征。我觉得至少可以把城市人口和农村人口的概念模糊化。而这就需要我们做很多的制度改革。
现在的情况是，农民进不了城，城市居民下不了乡。即使农民进了城，他们也不能享受城市居民的权利。很多农民几乎一辈子都在为城市建设服务，但就是变成不了城市居民。同时，城市居民也下不了乡，因为基于土地制度之上的户口制度取消了城市居民的这种权利。
需要意识到，乡村振兴不仅仅是一个经济问题，更是一个文化问题。现在乡村的文化衰落就令人担心，很多歪门邪道、邪教都在农村，随便一个人弄一个庙，大家就可以去拜，这是很不好的趋势。我们几千年的农耕文明是怎么保存和延续下来的？以前士农工商无论哪个阶层，在哪里发了财、当了大官，最后还是要回归乡下的。他们回乡，带去的不仅仅是财富，更是文化，因为他们本身就是文化载体。现在的农村人读一点书就出来了，留在农村的都是没有文化的，所以乌七八糟的东西特别多。如何实现文化下乡？很简单，人要下乡。现在的干部或富人一退休，要么在北京，要么就在省会，不回去了，这是资源浪费。现在政府把复兴传统文化提到议事日程上来了，这很重要。只不过，需要强调的是，乡村振兴更需要乡村优秀传统文化的复兴。城乡人口双向流动是乡村文化复兴的有效途径，但这涉及前面所讨论的土地制度的变革。
3. 城乡统筹问题
经过这些年的乡村振兴，农村的基础设施建设大为改观。但是，漂亮的房子很多，住的人还是稀少，人们还是涌向城市居住。道理很简单，因为城市的生活方式远远优于乡村。这是必然的，因为城市的虹吸效应，大量的优质资源集中在城市。这需要城乡统筹——以省级为单位进行统筹，统筹对象为社会保障、医疗、教育、公共住房。或者说，软基建是城乡平等的基础。欧美发达国家，因为城乡的基础软基建没有大的差别，因为人们偏好住在乡下。
土地的统筹级别也有待提高。现在乡下的土地非常分散，尤其是宅基地东一块、西一块。今天的广东省也是，珠三角农业用地非常的碎片化——珠三角应当发展工业的，但是也要做农业；粤北山区本来要发展农业的，现在也要发展工业，这导致了土地都是碎片化的。浙江的统筹是做得比较好的，广东省的统筹还有空间。广东省需要多少农业用地，可以以省为单位向中央要求，在省层面来协调。长三角已经在尝试跨省的土地整合，一个省之内的土地资源更应当得到整合。
城中村和农村的关系也需要协调。我们要看到城中村的优势：城市里的烟火气都在城中村，例如真正要享受广州的美食、深圳的美食就要去城中村，饭店和高档小区没有什么烟火气的。城中村的优势在于和乡下农民的互动。因为城中村有很多资源，如果和乡下联动起来是了不得的。这种联动可以促成城中村成为消费场所，而乡下的村是生产者，如果能形成一整套供应链、产业链，广州、深圳城中村的人就可以带动乡下的富裕。我们可以做一个课题，这里面很多的复合联动系统是需要我们考虑的。
4. 推动行政体制改革，
有效释放城市功能的辐射和扩散效应
跨区域的行政体制改革势在必行，不仅是为了形成区域共同市场，更需要把城市的发展功能得到有效释放和扩散。中国的行政建制过于复杂，过多的行政单元，限制了城市功能向乡村辐射和扩散。很多城市开启帮扶模式，也有些地方如深圳实行“飞地模式”，但这些模式成本很高。说到底，城乡融合或者一体化的核心便是行政体制改革，因为造成城乡二元化的并非其他，而是行政建制。行政体制的改革也是带动城市资本下乡的有效手段。
5. 要建设一大批中小城市，
城镇化也是需要的
我们的中小城市要分散一点，分散化也是共同富裕的路径。从人口结构来说，有一个规律是很明显的：中国生育率哪里最低？北上广深最低。所以中小城市的建设非常重要，有助于改善人口生育大环境。我们要防止形成过多的超大城市，控制城市的虹吸效应。北京、上海、广州、深圳已经太大了，尽管这些城市GDP很高，但是只生产GDP不生产小孩也是不行的。新冠疫情三年，大家已经有了深刻的教训。城市那么大，如果出现战争呢？欧洲经过了一战、二战的深刻教训，两次战争毁灭了大部分欧洲城市，他们再也不想这种事情发生了。城市越大越脆弱，城市各方面的安全还是要考虑到的。
2017年2月5日，广西南宁市，造价7亿元的中国式“山寨版”欧洲风情小镇城堡建筑群（图源：中国网）
尽管政府需要规划中小城镇的建设，但建设的主体必须是社会资本和城市居民。也就是说，中小城镇建设必须是一个自下而上的过程，是为了满足当地社会发展的需要。不能满足当地社会需要的城市很难实现可持续发展。
6. 乡村自治制度建设，
避免一个完全自上而下的秩序
吸纳各方参与的地方秩序，建设村民自治等农民的参与性治理。现在我们已经提出了“全过程人民民主”的概念，那么如何真正使得农民有获得感呢？这也是我们要考虑的，也是一个很大的农村治理工程。我们现在所处的是流动性社会，村民有权利参与，那么住在农村的城市人，有没有权利参与呢？如果实现了前面所讨论的户口制度，而变成居住制度，那么我们的乡村会是开放型的。只照顾本地人利益，而排斥外地人利益的乡村或者乡镇建设是不会成功的。
GBA Review 新传媒
编辑 | 袁浩延
审核 | 冯箫凝 黄紫蓝
●往期回顾●