林韬：如何构建制度化的政商关系？

编者按 ·  2024.02.26

龙年不少省市“开春第一会”都在强调要优化营商环境。当前，优化营商环境已经成为衡量一个地方经济高质量发展的重要指标，而政商关系是营商环境最核心的变量。不论是激励性的优惠政策，还是限制性的监管政策，这些经济政策的出台和执行都与政商关系密切相关。可见，构建良好的政商关系势在必行。

文章建议，制度化的政商关系需要政府作为一个组织实体在政商交往中“清而有为”。首先是划分好政商边界，规范政府的权力运行机制，减少政府对企业运行的干预；其次是在政府签订涉企合约或调整涉企政策的情况下，尽可能让这些政商互动在公开透明的渠道中进行，接受法律的约束和利益相关方的监督。作者以新加坡的做法为例，建议我国政府借鉴法定机构和政府关联公司相结合的模式，从而构建制度化的政商关系。

为什么要超越

个人化的政商关系？

“政商关系”这个概念有两层含义，一个是官员和企业家在个人层面的交往，另一个是政府和企业作为两个组织实体在制度层面的互动。对中国而言，如何超越个人化的政商关系，建立一个制度化、透明且公平的政商交往环境，是摆在政府和企业面前的一大挑战，影响社会经济的长期发展。

临海税务纪检监察干部到企业发放《企税亲清指引》（图源：浙江省纪委省监委网站）

经济增长存在“量变”和“质变”两种方式：“量变”就是在技术水平和劳动生产率不变的情况下，实现生产规模的扩张；“质变”则是在规模不变的情况下，通过技术创新和工艺改进实现劳动生产率的提高。不论何种增长方式，都需要市场主体对未来的投资回报和风险持有稳定的预期。自由主义和干预主义的政策流派在这一点上是殊途同归的。自由主义倡导私有产权神圣不可侵犯，其核心在于确保市场主体对资产回报有稳定的预期。而干预主义则主张实施适度的产业政策，其中一个重要原因就是能够降低企业家在特定产业投资的不确定性。发展原创性、前沿性、颠覆性的新质生产力更是需要营造稳定的市场环境和投资预期，激发敢于冒险、探索创新的企业家精神。

二战以来，不少发展中国家都经历过经济高速增长的历史片段，但能够长期维持经济增长的国家却少之又少。短期经济增长可以通过政府政策干预或个别项目特事特办来实现。曾经有人提出“腐败是经济增长的润滑剂”这一谬论，其主要理由是官员和企业家的裙带关系可以保护特定企业家群体的投资预期，可能有助于在短期内刺激经济发展。

然而，维持长期经济增长需要更多市场主体更广泛地参与经济活动，这就要求政府超越个人化的政商关系，保护更多市场主体的投资预期。个人化的政商关系对维持经济长期增长的作用非常有限。第一，个人化的政商关系是封闭的。官员在个人层面能交往的企业家数量有限，难以关照更广泛的市场主体利益。第二，个人化的政商关系可能会扭曲优胜劣汰的竞争机制。善于钻营的企业经营者可以动用与领导的个人关系，阻碍竞争对手和后来者的发展，对更优秀的企业产生挤出效应。第三，即便个人化的政商关系符合“亲”“清”的标准，也难以避免人走茶凉的困境。对企业来讲，个人化的政商关系依靠的是企业家的个人魅力、社交技能和特定历史时期形成的社会网络，很难传承给接班人，给公司治理造成困扰。对政府来讲，个人化的政商关系所产生的政策与特定官员密切相关，一旦官员离任，政策的延续性将经受考验，企业家的投资预期也被蒙上阴影。

江苏进一步深化税收征管改革，让大数据代替纳税人“跑腿”（图源：江南时报）

中国当前的政商关系，

症结何在？

习近平总书记在十八大后提出“亲”“清”的新型政商关系，其一是为了摆脱腐败对经济的影响，其二是为了根除资本对政治的影响。经过一系列反腐运动和反垄断措施的整治，中国的政商关系在这两个方面已经取得了很大成效。然而，为了促进经济的长期发展，良好的政商关系还应当保护、稳定和引导广大市场参与者的投资预期。

中国当前的政商关系仍然是个人化而非制度化的，这一问题虽然在东部经济发达地区和省市一级政府层面有所改善，但在中西部地区和县一级政府层面仍较为突出。“亲”“清”的准则主要规范和约束的是官员和企业家在个人层面的交往，但是仅仅局限于个人化的政商关系却会导致以下两个问题：

第一，个人化的政商关系造成政商互动的两极分化。一方面，与官员建立私人关系的企业家仍能维持交流，但这种交流可能变得更加隐秘和不透明。另一方面，那些未能与官员建立私人联系的企业，尤其是中小企业，往往面临沟通障碍。为了避免麻烦，一些官员对企业家的合理请求搞软拒绝、不作为。沟通机制的缺失不仅限制了官员对中小微企业需求的了解，导致一些优惠政策力度小、门槛高、时效短，难以真正惠及这些企业；同时也阻碍了中小企业对政府监管意图的准确把握，影响它们对市场环境和企业成长潜力的判断。

第二，个人化的政商关系导致经济政策的延续性不强，决策的随意性较大。一些招商引资项目的成功落地依赖于领导干部与企业家的私人关系。一旦地方领导换届，这些基于个人关系建立的项目往往面临后续配套服务无法跟进的问题，进而影响企业家的投资预期和项目的持续发展。一些区县采用“发动干部走关系、拉项目”的招商模式，甚至妇联这样的非经济组织也被分派了招商指标。在招商考核压力下容易导致“打卡式签约”“重招引、轻服务”的问题，也不利于招引项目与本地优势产业的对接融合。此外，基于地方领导个人关系的投资项目有时会绕过专业论证，而政府又不恰当地给这些项目倾斜过多的政策资源，容易挫伤当地其他企业家投资的热情。

构建制度化的政商关系，

需要做什么？

过去几年，不少省市发布了优化营商环境、构建新型政商关系的意见方案。比如广州市在2021年制定了可操作性较强的《企业家参与涉企政策制定的实施细则》，取得了一些成效。北京市在今年1月发布了《政商交往负面清单》“十不准”，吉林省在2月印发了《营商环境优化重点行动方案》40条措施。总体而言，各地的营商环境和政商关系在纸面上的差距越来越小，实际执行落实的效果还有待进一步观察评估。

各省政商关系健康指数排名（图源：《中国城市政商关系评价报告2022》；数据来源：中国人民大学国家发展与战略研究院政企关系与产业发展研究中心）

制度化的政商关系需要政府作为一个组织实体在政商交往中“清而有为”。为了达到这一效果，需要把握两个方面：第一个方面是在政府已有的职能范围内，尽量厘清政府（包括国企）与私人资本的边界，规范政府的权力运行机制，减少政府对企业运行的无谓干预。企业在大多数情况下不需要走关系就能享受服务、应对监管、处理纠纷，有助于形成稳定的投资预期。实践这一原则，首先是要在立法和司法层面保护企业家产权，平等对待各类所有制企业。对于社会热议的涉企案件，及时亮明态度，回应企业家关切，提振企业家信心，必要时最高人民法院可以通过指导性案例影响司法审判。其次是要理顺政府内部的权力运行和问责机制，切断逐利性执法的利益链条，规范执法方式，防止将形式主义和统计税收造假的压力传导给企业，增加企业额外负担。针对特定的经济管理职能，可以建立专业化的政府机构，提高公务员队伍的专业能力和服务意识。

当然我们也要看到，不论是营造良好的营商环境，还是制定有效的产业政策，都建立在政府官员充分理解企业运作方式和实际需求的基础上。为了促进经济发展，政府免不了和企业谈判交易，规定得太细反而会让官员产生避责心态。因此，第二个方面就是在政府签订涉企合约或调整涉企政策的情况下，尽可能让这些政商互动在公开透明的渠道中进行，接受法律的约束和利益相关方的监督。政府可以和企业建立多部门、多形式、常态化的沟通协调机制，发挥人大和政协、行业协会商会和产业联盟的作用，引入社会力量和外部市场机制参与监督和政策评估。

对监管政策来说，这样做还有一个好处，是能在事实上形成政策的过渡期，减缓对市场和企业的冲击。近年来美国要求企业在供应链上“去中国化”，遭到美国一些企业的反对。我们暂且不论这一政策的影响有多大，在政策出台实施的过程中，美国的政界、商界、学界和新闻界通过广泛公开的探讨交流，主动调整预期、形成共识，一定程度上降低了这一政策对企业造成的伤害。

新加坡在政商关系制度化这方面可资中国借鉴，在此作一概述。新加坡政府对社会经济的管理采取法定机构（statutory boards）和政府关联公司（government-linked companies）相结合的运作模式。法定机构经由立法机关同意成立，法案中规定了机构的具体职责和目标。类似经济发展局这样的法定机构可以通过设立理事会的形式吸收私营部门和学界的人才，让企业家和知识分子参与到营商环境的治理和产业政策的制定评估中。

新加坡政府通过法定机构和国有控股公司间接控制政联公司，实现所有权和经营权的分离。政府不直接干预政联公司的商业决策，也不会给政联公司提供高于市场水平的优惠政策。政联公司在运营过程中接受政府、外部市场和公司内部的多元化监管。20世纪八九十年代，淡马锡公司通过两轮“战略撤资”重新划分国家资本与民间资本的边界，将本土市场的部分空间让位给民营企业，淡马锡则转型投资海外资产，目前是收益率最高的主权财富基金之一。

淡马锡投资组合特点是扎根于亚洲，64%的投资组合敞口分布在发达经济体（图源：《淡马锡年度报告2023》）

中国应当倡导各地积极学习国内外发达地区的成功做法和经验，并结合自身实际情况，探索构建制度化政商关系的新路径。比如，粤港澳大湾区在这方面具有独特的优势。近年来，深圳凭借其经济特区的地位，积极对接香港的制度和规则，在推进营商环境市场化、法治化和国际化的进程中先行先试，先后出台了《关于加快培育壮大市场主体的实施意见》《促进企业高质量发展23条措施》《扶持个体工商户高质量发展33条措施》《优化市场化法治化国际化营商环境工作方案》《促进民营经济做大做优做强20条措施》等一系列政策文件，大力营造良好、稳定、公平、透明、可预期的营商环境。深圳的探索实践，不仅为自身创新发展注入新动能，也为其他地区提供宝贵的经验和样本，对于引导和推动全国范围内政商关系制度化的创新与发展具有重要意义。

本文作者

林韬：华盛顿大学政治系博士候选人。

*免责声明：本文所阐述观点仅代表作者本人立场，不代表大湾区评论或IIA机构立场。

*原创声明：本文版权归微信订阅号“大湾区评论”所有，未经允许任何单位或个人不得转载、复制或以任何其他方式使用本文部分或全部内容，侵权必究。公众号授权事宜请直接于文章下方留言，其他授权事宜请联系[e-mail]。

GBA Review 新传媒

编辑 | 黄紫蓝

审核 | 冯箫凝 袁浩延

●往期回顾●