欧洲小国的大创意：让公共交通免费

2020年以来，卢森堡人无需买票就可以在国内各地免费乘坐火车和公交巴士。这个政策取得效果了吗？

为了让更多民众减少自驾出行，卢森堡2017年推出了有轨电车服务

卢森堡大公国看起来如此恬静美好，一派田园风光，走在街上就像漫步在建筑效果图中一般。

在这个小国首都卢森堡市，街道干净整洁，蜂蜜色的砂岩建筑仿佛在峡谷边缘摇摇欲坠。附近隐约可见崭新的写字楼，里面都是金融服务公司。乘火车出市区，驶入乡间后，在露出城堡的狭窄山谷和成熟的玉米地之间的缝隙中，富足殷实的村庄时隐时现。

卢森堡约有人口64万，人均收入是世界上所有独立国家中最高的 （甚至比更小的袖珍国摩纳哥和列支敦士登还高）。但即使是这样一个得天独厚的欧洲小国，也面临一些棘手的问题。汽车就是问题之一。

卢森堡市的阿道夫桥。这是一座双层拱桥，普通车辆和有轨电车均可通行

欧盟其他国家没有一个像卢森堡这样对汽车如此痴迷。卢森堡是欧洲车辆密度最高的国家，截至2020年，每1000人拥有696辆汽车。每十个家庭中，差不多九个都有汽车，一个甚至有三辆或更多汽车。低关税和低税收给卢森堡提供了欧盟最便宜的的柴油和西欧最便宜的汽油。即使在小镇子上，你也可以看到法拉利和玛莎拉蒂经销商。路上经常车行缓慢，而风景优美的卢森堡市其实就是一个密密麻麻的停车场。今年夏天，警察恳请市民不要开车去内陆湖沙滩，那里到处是非法停放的车辆。到2030年，卢森堡的人口将超过69万，这个国家可能会因为汽车过多堵得水泄不通。

为了控制“车瘾”，这个小国正在实践一个雄心勃勃的创意：2020年2月29日，该国成为世界上第一个在服务提供点实行公共交通完全免费的国家。在那之后，除了（不是特别受欢迎的）头等舱，人们在卢森堡境内乘坐公交巴士、有轨电车或火车再也没有花过一分钱。

免费公交的成本

不向乘坐公共交通的乘客收取任何费用，这个想法似乎只有像卢森堡这样的富裕小国才能付诸实施。（除了原有的补贴外，这项试验还将给政府每年的运输成本增加4100万欧元（合4340万美元））。

但这些年来，免费公交项目在各种各样的城市和国家都有推行，是解决能源成本上涨或交通日渐拥堵的方式之一。意大利首都罗马1971年试行过免费公交巴士，美国得州奥斯汀在1989年和1990年也试行过。2020年以来，堪萨斯城的公交巴士和有轨电车系统一直实行免票。波士顿市长吴弭(Michelle Wu)誓言要在全市推行“免费公交”，先从三条公交线路开始实行免票措施。实施时间最长的免费公交项目之一是在爱沙尼亚首都塔林，2013年以来该市为居民提供免费公共交通，爱沙尼亚人在农村地区乘公共巴士也无需买票。近来，法国的敦刻尔克和捷克的弗里代克-米斯泰克等城市也出现了无票公交。

然而到目前为止，这种模式衍生出来的最不一样的版本出现在德国。在2022年夏季的三个月，德国将提供通行证，一切城市和地区公交服务均可使用（但不包括速度较快的城际列车），每个月象征性地收取9欧元的费用。

不难看出，这些政策对于寻求减少碳排放和希望缓解高油价对民众影响的政府具有吸引力。在相对可靠的火车和公交巴士服务（以及扶持性的高额补贴）属于常态的欧洲地区，这样的政策可能会起到一定作用，让人们减少自驾。为收入较低的民众消除出行障碍，在努力脱碳的当下，还可以提醒选民，一个低排放的世界也可以提供便利和优势，而不仅仅是让人们做出牺牲。

卢森堡国家铁路运营的列车驶入普法芬塔尔基-希贝格火车站，摄于2020年

然而，免费公交系统是否有效，取决于你认为的“有效”会带来什么。对于乘客来说，免票无疑创造了一个更流畅的乘车系统。现在，人们可以很轻松地从公交巴士上下来，跳上一辆有轨电车，无需考虑车票是否有效，或是去哪里买张新票。这种自由的感觉是可以真实感受到的。一个离卢森堡市中央火车站只有几分钟路程的咖啡馆的老板说，年轻人特别是他十几岁的儿子，正在利用这个免票政策进行各种远足畅游，以一种以前不太可能的方式来探索这个国家（在一个年轻人没有太多事情可做的国家，这是一种福利）。

话说回来，付费乘车对他来说从来都不是一个很大的负担，因为公共汽车和有轨电车上的检票员实在太不上心了，他承认自己几十年前就不买票了。

但对于其他乘客来说，省下来的票钱十分可观。26岁的特教老师马克斯(Max)说：“这项政策每年可为我节省近500欧元。”他在卢森堡市上班，但居住在法国。（他不让Bloomberg CityLab透露自己的姓氏。）

坐在一辆开往法国边境城市泰昂维的双层列车上，马克斯承认，至少对他自己来讲，这项政策提供了比自驾更好的经济和时间优势。“不仅仅是成本问题。”他说。“如果我开车回家，在通往边境的路上会遇到很多拥堵和道路收窄的情况，到家可能要60到75分钟。如果坐火车，时间可以减少一半。”

汽车依然为王

不过，虽然卢森堡国民对免费公交政策普遍表露积极态度，但几乎没有证据表明路上的汽车数量因此减少。2022年5月，卢森堡的道路拥堵水平（具体取决于位置）和免费公交政策尚未出台的2019年5月基本相当，甚至更高。

研究表明，造成这种现象的原因是，免费乘车本身不能吸引人们远离座驾。虽然取消乘车收费可能是一种激励措施，但它无法弥补其他可能的不利因素，比如火车上过于拥挤、列车延误或取消（疫情前在卢森堡并不罕见），也没法媲美自驾可直达目的地的便利性。此外，其它地方的数据表明，对免费出行政策最感兴趣的一般是那些原本要步行或骑车的人。

为了让人们摆脱这种不可持续的“车瘾”，就必须增加开车的成本和难度。这方面，卢森堡中左翼联合政府迄今一直不敢轻举妄动。虽然2021年燃油税已上调至接近欧洲的标准水平，但作为政府“团结计划”(solidarity package)的一部分，部分上调举动在2022年5月被暂时叫停。“团结计划”的目标是帮助国民度过俄乌冲突带来的能源危机。

或许不足为奇的是，卢森堡2035年移动计划(2035 Mobility Plan)显示，根据目前的预测，考虑到人口增长，到2035年卢森堡的汽车保有量将增加6%。

先给胡萝卜，后上大棒

卢森堡交通与公共工程部长、绿党成员弗朗索瓦·鲍什(Francois Bausch)说，政府的做法就眼下来说是正确的。“如果没有先出台非常有力的替代出行方案，就不要给开车的人带来太多负担，这一点很重要。”他说。“我们不想制造那种引发法国黄马甲抗议的不满情绪。”

现在的难题之一是，即使对那些住的离卢森堡市很近的人来说，公共交通覆盖也不足以满足居民的诸多需求，而对于住在市中心以外的人来说，只乘坐公交巴士或火车就是一个更大的挑战了。

鲍什在2021年的一次采访中说：“转换出行模式的挑战很简单，让其它模式的吸引力大于开车。”为此，卢森堡开始对一系列交通服务进行改善，包括2017年卢森堡市开通了一条有轨电车线路，今年9月将开始新扩建项目，并将在2030年之前增加四条线路。与此同时，作为该国2035年移动计划的一部分，卢森堡将着手进行14项重大的铁路改善工作，重新设计城市街道规划，同时在主要道路上引入快速公交系统和拼车专用道。

除了改善交通和污染外，通过降低票价来鼓励更多的公交系统有助于解决社会公平问题。鲍什说：“该政策确立了一个原则，即人们乘坐交通工具不应受到收入的限制。”

但一些批评人士认为，提供免费交通仍给经济发展留下了一个严重障碍：住房负担能力。

管理每日进出人流

卢森堡的道路拥堵并不仅仅是因为车多，该国很大一部分工作人口住在境外，46%的劳动力都是跨境通勤者。其中，约11万人来自法国，来自德国和比利时各为5万人。

很多人因为高昂的房价住在境外。2021年，卢森堡南部城市的平均住房租金超过1200欧元（1354美元）。在比利时的阿尔隆等边境城镇，平均租金在700欧元左右（就连这里的租金也高于比利时其它地方，只因它靠近卢森堡）。

2018年，堵车的卢森堡迪德朗日。法卢边境附近，高峰时段经常发生交通拥堵

其结果是，每天都有潮水一般的人流要进出卢森堡，造成道路堵塞，高峰时段的过境火车上也挤得满满当当。工作时间以外，卢森堡市会明显变得安静起来。这可以说是这个国家最大的分水岭，横在那些能负担得起国内生活和负担不起的人之间。因此，在一些人看来，取消票价是对那些因生活成本太高而不得不住在国外的人的一种适度的交通补贴。

但卢森堡大学的城市地理学家康斯坦斯·卡尔(Constance Carr)认为，免票政策可能会让这些人处于不利境地：既然他们不直接向公交系统付费，也就不能抱怨服务糟糕了。

“解决住房问题将是一个更大的社会公平目标，如果这是免费公共交通政策真正想做的事情。”她通过Zoom告诉Bloomberg CityLab记者。“所有人都知道房价太高了，应予以解决，但没人动手解决，所以这个问题就像旋转木马一样周而复始。不过，住房是一个长期政治议题，免费公共交通则不是。实际上没人要求出台这种政策，但它就是在没有太多公开讨论的情况下诞生了。”

考虑到这些批评，即免费交通政策无论在减少交通拥堵还是缓解不平等方面都尚未取得成功，卢森堡的政策似乎不是其它国家应该考虑效仿的。但事实并非如此。有一点很清楚，那就是任何考虑全面补贴公共交通的城市或地区都应坦诚面对这类政策可以实现和无法实现的目标。免票本身不能作为一项单独的政策来改善可持续性和社会公平。此外，还应采取其他措施，比如更严格地限制汽车使用，或提供更慷慨的住房福利，让更多在本地工作的人们住在附近。这些变革在政治上可能更难实施，坚持下去的成本也更高。

所以，虽然像马克斯这样的乘客会感激这份不期而至的开支节省，但如果可以完全放弃跨境通勤，他会更加开心。

“我喜欢住在卢森堡，这里有很好的社会制度，生活水平也很高，尤其是与现在一切都一团糟的法国相比。”他说。“卢森堡还是我祖父的故乡，所以我对这里一直都有感情。但就目前的房价来说，我不确定自己到底有没有这个可能。”

撰文：彭博新闻社

翻译：简远

版式：张烁

图片来源：彭博新闻社、luxembourg-city.com、Getty Images

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