四川的数据要素探索实践和经验启示
自党的十九届四中全会首次将数据纳入生产要素，尤其是2022年12月，中共中央国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据20条”）后，我国数据要素市场化建设步伐明显提速。浙江、上海、北京、广东、深圳、福建、四川、贵州、海南、山东、湖南等各地积极贯彻落实党中央、国务院战略部署，不断制定完善数据相关法律制度，创新公共数据授权经营方式，建立数据交易市场，组建地方数据运营平台，探索数据资产化路径，积极开展试点示范，已初步取得积极成效。在数据要素基础制度方面，浙江、广东、深圳、上海、江苏、山东、河北、重庆、黑龙江、四川、北京等地采取了《公共数据管理条例》立法，其他地方以战略规划、指导意见、行动计划等不同的政策法规形式，对数据产权、加工生产、流通交易、监管治理、数据安全等方面进行了全方位探索实践；在公共数据授权经营方面，各地方根据自身特点，已探索出集中统一授权、分领域专区授权、分地域分散授权等不同授权经营方式；在数据运营平台方面，有些地方先行探索建立了省域内一体化公共数据平台，许多地方成立了国资背景的数据集团，全面负责当地数字基础设施建设、公共数据授权运营、数据要素产业投融资、数据资产运营管理等；在数据交易流通方面，各地方一方面积极组建数据交易所，另一方面鼓励数据商和平台企业开展数据交易，已初步形成政府主导的数据交易所与企业主导的数据交易平台相辅相成、相互补充、场内场外相结合的数据交易流通体系；在公共数据开放方面，许多地方在公共数据分类分级基础上，对一般数据继续加大免费开放力度，另有一些地方则有意宽泛化数据分级，将更多数据划分到重要数据或核心数据内，减小公共数据开放规模；在数据资产化方面，贵阳、杭州、北京、深圳、西安、广西等地方已实现了数据资产质押融资贷款、无质押数据资产增信贷款额度、基于数据资产价值应用的融资贷款、数字资产保险、数据信托、数据知识产权的证券化、数据资产作价入股等数据资产化的突破；在开展试点示范方面，重庆、河南、广东、贵州、广西等地被国务院办公厅列为政务数据开放共享国家标准试点地区，北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、深圳等8个地方被确定为开展数据知识产权工作的试点省市，其中，北京、浙江、江苏、山东、福建、深圳等6个地方已启动开展数据知识产权登记工作。
各地方在数据要素市场化方面的探索实践，特别是各地在授权运营方式、数据资产化、数据资本化、数据定价、数据交易流通、数据安全监管等方面的一些特色做法，对国家层面的数据要素基础制度的制定施行、进一步加大数据资源开发利用、建立和完善国家数据基础设施（NDI）、促进数字经济高质量发展等方面，都具有重要的探索价值和借鉴意义。《交大评论》将分15期刊出系列评论文章，研究分析浙江、上海、北京、深圳、广东、福建、四川、贵州、海南、山东、湖南、安徽、重庆、天津、湖北等地方在数据要素市场化方面的主要做法、各地实践探索的特点、以及对全国数据要素市场化的借鉴和启示。
系列文章分别为：
5.广东的数据要素探索做法和特点启示
6.福建的数据要素探索做法和特点启示
7.四川的数据要素探索做法和特点启示
8.贵州的数据要素探索做法和特点启示
9.海南的数据要素探索做法和特点启示
10.山东的数据要素探索做法和特点启示
11.湖南的数据要素探索做法和特点启示
12.安徽的数据要素探索实践和特点启示
13.重庆的数据要素探索实践和特点启示
14.天津的数据要素探索实践和特点启示
本期为系列评论文章之七《四川的数据要素探索实践和特点启示》，主要介绍四川在数据要素市场化方面的六种做法，形成的六方面显著特点，以及对全国数据要素市场化的六点启示。
一、四川数据要素探索的六种做法
四川省高度重视数据要素市场化配置改革，在2022年11月召开的省委十二届二次全会提出的“四化同步、城乡融合、五区共兴”战略部署中，特别强调坚持信息化引领驱动现代化、加快建设数字四川。四川省在探索实践数据要素市场化配置过程中，体现出数据基础制度制定“广”、公共数据授权运营开展“早”、特色数据产品和应用场景“多”、不同领域不同角度全面去“试”、数据基础设施建设“实”、以及成渝一体化数据全方位“融”等显著特点。
1.省市两级探索数据要素基础制度
近年来，四川省先后制定完善《四川省“十四五”数字政府建设规划》《四川省数据条例》《四川省一体化政务服务平台电子证照管理暂行办法》等法律法规制度，发布《公共信息资源标识规范》《“天府通办”政务服务平台技术规范》《电子证照应用规范》等地方标准，推动市（州）开展数据基础制度建设，形成《成都市公共数据运营服务管理办法》、《德阳数据要素管理暂行办法》、《巴中市推进跨层级跨部门公共数据资源治理首席数据官制度改革实施方案》等制度成果。
《成都市公共数据运营服务管理办法》是根据2018年成都市发布的《成都市公共数据管理应用规定》市政府令第197号等相关要求，于2020年10月26日由成都市人民政府办公厅发布，是全国首部公共数据运营管理服务的法规制度，包括总则、平台建设、数据授权和利用、监督和安全管理、附则等5章共21条。2020年后，成都市从四个方面持续完善公共数据运营服务。《办法》有四个突出特点：一是首次界定了公共数据运营服务的内涵。公共数据运营服务经市政府授权的公共数据运营服务单位搭建公共数据运营服务平台，依法依规开展公共数据市场化服务的行为。二是成立公共数据国资受托主体。成都市在保护数据资源持有权的基础上，创造性将数据加工使用权、数据产品经营权授予市属全资国有企业——成都市大数据集团，搭建全国首个公共数据运营服务平台，探索开展公共数据授权运营。三是创新提出“四段式”数据安全保障机制。即数据提供单位负责本单位到成都市政务信息资源共享平台之间的数据安全，市网络理政办负责市政务信息资源共享平台到公共数据运营服务平台之间的数据安全，市大数据集团负责市公共数据运营服务平台和数据使用单位之间的数据安全，数据使用单位负责数据使用过程及结果的安全。四是建立完善“六环节”公共数据授权运营管理机制：一是需求环节。定期收集审核形成需求清单。二是数据申请。定期提交需求清单由网络理政办复核。三是授权确认。由数据提供单位提出是否授权意见，合法取得数据主体授权的原则上应授权同意，已普遍开放的授权给运营服务平台使用。四是数据交付。签订数据利用的三方协议，约定使用方式，同时采取必要的数据安全措施，在成果中注明数据来源，并且反馈使用情况。五是数据利用。及时更新数据接口，及时向运营平台提供保障。六是终止授权。打造公共数据运营机制，增强数据价值的可用、可信、可流通、可追溯水平。
《四川省“十四五”数字政府建设规划》于2021年9月27日由四川省人民政府印发，包括规划背景、总体要求、完善数字政府总体框架、夯实数字政府建设基础、深化数据资源共享利用、提升数字化服务管理效能、保障措施等7部分。《规划》提出到2025年四川省数字政府的建设目标和主要任务。一是数字底座支撑全面夯实。建成覆盖全省的电子政务网络和政务云，省大数据资源中心等重大信息基础设施建设取得突破，网络安全保障能力和安全可控水平显著提升，基本形成结构合理、集约高效、支撑有力的数字基础设施体系。二是数据驱动能力显著增强。数据资源整合共享和开放取得突破性进展，“信息烟囱”“数据孤岛”大幅减少，政务数据全面汇聚，公共数据与社会数据深度融合，充分发挥数据服务决策作用。三是管理服务效能大幅提升。智慧政务服务体系和协同办公体系全面建立，各类业务系统应接尽接、服务事项应上尽上，实现跨层级、跨部门、跨区域高效协同，打造全国知名的“天府通办”“川政通”等系列政务服务品牌。四是数字治理体系加速构建。统一领导、上下贯通、执行有力、简约高效的数字政府管理机制更加完善，科学决策、精准治理能力显著提升，形成多级联动、多点协同、多方合作的工作格局。
《四川省数据条例》于2023年1月1日起实施，包括总则、数据资源、数据流通、数据应用、数据安全、区域合作、法律责任、附则等8部分共计70条。《条例》有五个突出亮点：一是提出建设新一代数据网络等重大基础设施。提升电子政务云等服务能力，鼓励企业、科研机构等参与制定基础设施相关技术规范；二是明确建立全省统一的公共数据资源体系；三是明确了公共数据共享的三种方式。明确公共数据以共享为原则、不共享为例外，按照共享属性将公共数据分为无条件共享、有条件共享、不予共享三类，并明确三类共享的适用范围；四是鼓励开展数据融合应用。加快数据赋能各个产业及城市治理、智慧乡村等领域；五是加强数据领域省际合作。与重庆市开展川渝地区数据标准化体系建设，促进数据资源共享。
《公共信息资源标识规范》由四川省大数据中心与重庆市大数据应用发展管理局联合发布，2022年12月起在两地同步实施。《规范》规定了川渝区域公共信息资源的标识分类、标识编码以及标识管理规则，适用于政务组织、非政务组织和居民公共信息资源的标识、确权、编目、注册、发布、查询、维护、管理和交易各环节，为川渝公共信息资源发放统一的“身份证”。既有助于确立数据要素的四级标识管理体系，又利于川渝两地各类公共数据的管理流通。此外，四川省市场监督管理局还出台了《“天府通办”政务服务平台技术规范》《四川省一体化政务服务平台电子证照应用规范》《四川省一体化政务服务平台系统接入规范》等一系列规范标准，对电子政务平台、电子证照、政务服务平台等架构和功能要求、政务服务应用接入流程、政务服务应用技术要求等进行了统一规范。
2.最早开创公共数据授权运营方式
成都是我国最早探索政府公共数据授权运营的地方。早在2018年10月，成都就以公共数据资产的开发利用作为突破口，积极探索公共数据授权运营，制定并发布了《成都市公共数据运营管理规定》，明确了公共数据运营的实施路径，通过授权国资载体集中运营公共数据，以需求侧场景化、供给侧产品化的思路，坚持场景驱动、数据赋能，努力走出一条数据要素流通的新路径。因此，2018年成为全国公共数据授权运营实践正式开始起始点，成都也成为政府数据授权运营方式的发源地。2020年10月，在《成都市公共数据运营管理规定》基础上，成都市又出台了《成都市公共数据运营服务管理办法》。在全国范围内，首次界定了公共数据运营服务内涵，创造性地探索了将数据加工使用权、数据产品经营权授予市属全资国有企业，提出建设全国首个公共数据运营服务平台，创新提出“四段式”公共数据安全保障机制，建立“六环节”公共数据授权运营管理机制。2021年，成都最先倡导实践的公共数据授权运营方式被正式写入“十四五”规划得到了国家层面肯定，并在全国各地得到迅速推广。2022年底，“数据二十条”正式颁发，明确提出“对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理”，自此，授权运营正式成为国家认可的，与共享、开放并列的第三种公共数据开发利用方式。
3.创新特色数据产品和多样化场景
成都市在数据产品和多样化场景应用创新方面也开展了大量工作，主要取得了三方面成效。一是公共数据开放成效显著。成都已建成公共数据开放平台，累计开放市、区（市）县两级81个单位2.26亿条数据，促进公共数据社会化开发利用。二是公共数据授权运营创新突破。成都已建成公共数据运营服务平台，并由成都市政府授权全资国企—成都大数据集团开展公共数据授权运营，已组织全市46家单位授权运营570类3.55亿条公共数据，开发上线标准化数据API、沙箱模型服务等产品160个，实现了“原始数据不出域，数据可用不可见”。三是创新多样化的场景应用。目前成都市公共数据产品已支持智慧金融，企业经营类数据、司法奖惩40多个应用场景，利用公共数据+信用生活服务，为个人提供年龄、婚姻状态、失信信息等个人画像标签，应用于家政、婚恋等多个领域；为跨境电商提供姓名、身份证等实名认证的信息；依托大数据和人工智能等手段，来解决养殖户融资难、银行金融风险难把控等问题；实现六个方面的信息主体授权，包括企业和个人的主体信息查验、查询，司法诉讼、行政处罚涉及到的风险画像信息查询，以及水电使用、驾驶行为等等的信息查询服务；支撑打造“公共数据+涉农信用贷款”等40余个企业数字化转型场景等，成都公共数据场景创新应用实践获评“2022中国数字政府特色评选创新案例”，“以场景应用为基础的数据要素市场建设模式”揭榜改革任务于2023年7月获国家发改委办公厅和科技部办公厅批准通过。
4.以试点带动数据要素市场化改革
四川省将试点示范作为鼓励和调动各部门各地区开展数据要素市场化工作积极性的抓手，先后开展了“一网通办”政务服务能力建设和创新应用试点、新型智慧城市试点、四川省数据要素市场化配置改革试点、公共信息资源标识规范试点、政务大数据目录一体化试点、涉税涉费数据共享专区应用等试点工作，取得明显成效。成都市先行探索公共数据授权运营，探索授权主体、运营平台、数据产品、运营安全等。德阳市依托数据要素市场化配置改革试点，探索建立健全数据要素市场管理、数据资产登记管理、数据要素服务商认定等方面规章制度。泸州市重点围绕“0证明城市”创建、社会治理、数据要素市场培育等方面，加快推进数据集中和开放共享。巴中市推行首席数据官制度，加强数据资源管理，推动数据要素跨部门有序流通。乐山市建成全域智慧文旅大数据中心及文旅资源数据库，开展应急指挥、旅游企业监测、旅游征信等大数据分析。
2019年10月，四川省启动了全省“一网通办”试点工作,并选取了成都市、德阳市、绵阳市、雅安市和交通运输厅、省卫生健康委、省市场监管局7个试点地区和单位，在事项标准化、主题式套餐式服务应用、自建系统对接、整合移动客户端、线上线下深度融合等方面进行了试点探索。通过试点，7个试点地区和单位6693项政务服务事项全部纳入全省一体政务服务平台，政务服务事项“最多跑一次”占比99.41%，零跑腿事项占比42.71%，均超过全省平均水平，实现了事项规范化、标准化；推动了46个自建系统与全省一体化政务服务平台深度对接；梳理出主题式服务事项1864项，将42项高频事项接入“天府通办”；共汇集电子证照1195.09万个，采集电子印章980个。其中，成都市推出了综合窗口改革，搭建了不动产登记、工程建设项目审批、企业开办“一窗办理”服务平台；德阳市推行了综合柜员制和政务服务超市，切实减少群众跑路次数；绵阳市推出旗舰店及小一窗建设，打造“线上+线下”一体化服务模式；雅安开展了市县乡一体化联动审批试点，打通政务服务“最后一公里”；省市场监管局建成并上线了企业开办“一窗通”平台、“营商通”掌上服务平台和企业注册“一网”服务平台，实现企业服务全程网上办理。交通运输厅从取消纸质申请和证明材料、系统内部数据推送等，减少道路运输许可申请材料120个，精减率达46%；省卫生健康委统一规范全系统事项要素，积极推进跨区域通办。
2021年3月，为了四川数字经济产业与新型智慧城市建设创新融合发展，四川省经济和信息化厅组织开展了新型智慧城市试点工作，并于2021年3月和2022年12月分别发布了两批共20个新型智慧城市试点城市名单。第一批试点城市包括成都市成华区、攀枝花市东区、泸州市江阳区、广元市旺苍县、南充市阆中市、宜宾市珙县、达州市大竹县、雅安市名山区、眉山市仁寿县、凉山州会东县等共10个区（县、市），第二批试点城市包括四川天府新区、成都崇州市、泸州市、阿坝九寨沟县、南充顺庆区、遂宁船山区、德阳旌阳区、眉山丹棱县、广元利州区、乐山峨眉山市等共10个区（县、市）。
2022年11月，为了引导各个社会主体探索数据要素市场化配置的有效路径，形成较为完善的数据要素市场化配置制度，持续拓展数据要素应用场景，释放数据要素在经济发展、社会治理等方面的价值，四川省正式启动了数据要素市场化配置改革试点，试点工作从2022年底开始至2024年底结束，持续时间为两年。四川省大数据中心、省委网信办、省发展改革委组成联合评审组，在数据要素基础制度、数据要素交易流通、公共数据开放共享、数据要素生态构建和数据要素场景五个领域选出德阳市政务服务和大数据管理局、成都市政务服务管理和网络理政办公室、四川新传媒集团有限公司、成都海峡两岸科技产业开发园管委会、四川大学华西医院等31个单位作为试点单位，有力地带动了各地各部门开展数据要素。
2022年12月1日，由重庆和四川两地分别立项、共同起草、联合审查、联合批准的成渝双城经济区首个数据领域地方标准《公共信息资源标识规范》正式发布并实施，规定了川渝区域公共信息资源的标识分类、标识编码以及标识管理规则。2023年3月，四川省大数据中心与重庆市大数据应用发展管理局联合开展2023年川渝区域数据标准应用试点的征集，经过3个月的初选、现场答辩、专家评审、部门审核等环节的筛选，2023年6月30日，《公共信息资源标识规范》应用试点项目名单在成都发布，成都高新区智慧城市、信用数据、遂宁市、内江市、资阳市、数据统一编码标识、“一人一档”“一企一档”、高发性肿瘤、慢性呼吸系统疾病、明宇商旅客户大数据、泸州市数据资源管理服务平台、智慧物流大数据中心、企业数据、文旅数据要素、南岸区重庆经开区城市“智能中枢”、成渝电子标牌一体化、重庆市城市建设投资（集团）有限公司、智慧大足等18个项目最终被确定为公共信息资源标识规范试点项目，标志着该标准应用试点正式启动。
5.建设国家数据基础设施枢纽节点
2022年2月，国家发展改革委、中央网信办、工业和信息化部、国家能源局联合印发文件发布通知，同意在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏等8地启动建设国家算力枢纽节点，并规划了张家口集群、长三角生态绿色一体化发展示范区集群、芜湖集群、韶关集群、天府集群、重庆集群、贵安集群、和林格尔集群、庆阳集群、中卫集群10个国家数据中心集群。至此，全国一体化大数据中心体系完成总体布局设计。这标志着“东数西算”工程正式全面启动，成为了继“南水北调”“西气东输”“西电东送”后的第四个超级工程。同时，国家发革改革委等五部委正式批复《国家发展改革委等部门关于同意成渝地区启动建设全国一体化算力网络国家枢纽节点的复函》，要求成渝枢纽要充分发挥本区域在市场、技术、人才、资金等方面的优势，发展高密度、高能效、低碳数据中心集群。2022年8月2日，四川省发展改革委、省委网信办等六部门联合印发的《全国一体化算力网络成渝国家枢纽节点（四川）实施方案》明确指出，到2025年，天府数据中心集群起步区全面建成，基本形成布局合理、绿色集约、安全可靠、算力规模与数字经济增长相适应的数据中心一体化发展格局。到2030年，全省范围内形成布局优化、技术先进、绿色低碳的一体化数据中心体系，算力算效水平达到全国先进水平，大数据协同创新效应显著，数据要素市场基本形成，全面支撑经济社会数字化转型，加快建成国家“东数西算”工程的核心枢纽。
四川省数据基础设施建设成效明显。全省光缆线路长度435万公里，居全国第一。5G基站数量超过10.5万座，居全国第六。国家超级计算成都中心、成都智算中心建成投运，已建及在建数据中心规模已超过25万标准机架，在天府国家数据中心集群起步区内就已经超过11万架，算力规模化、聚集化趋势逐步显现，初步形成了超算+智算加云计算的数据中心一体化发展格局。全国一体化算力网络成渝国家枢纽节点（四川）实施方案》布局构建以天府数据集群为核心，绵阳、德阳、宜宾、达州、雅安等区域数据中心为补充的全省大数据算力体系,其中,天府数据中心集群起步区包括天府新区超算产业集聚区、高新区智算产业集聚区和东部地区云计算产业集聚区。天府新区已经建成西部首个国家超算中心和华为鲲鹏生态基地，推动中科院成都科学研究中心等20个国家级科研机构、中国商飞等12家央企研发中心、川藏铁路技术创新中心等15个国家级科技创新基地项目落地建设。启动运营工业互联网标识解析国家顶级节点（成都托管与灾备节点），标识解析注册量、解析量分别达到72.1亿个、69.7亿次，均居全国前列，助推加速区域性、产业性数据流通使用。此外，四川省一体化政务服务平台和四川省数据共享交换平台已建设完成，对上可以对接国家一体化政务服务平台，对下贯通21个市州的政务服务平台。成都市公共数据运营服务平台作为全国第一个公共数据运营平台已建成运营近五年。
6.推进成渝一体化数据共享和协作
为助力成渝地区双城经济圈建设，加快推动两地数据协同发展，四川省和重庆市共同采用五方面措施，以积极推进成渝地区双城经济圈大数据合作为着力点，推动长效机制共建。一是培育数据合作氛围。2021年8月，四川省大数据中心与重庆市大数据应用发展管理局签署《深化成渝地区双城经济圈大数据协同发展合作备忘录》着力营造川渝两地大数据协同发展良好生态。目前，两地已签署大数据智能化合作协议超100项，实现发改、公安、人社、交通、自然资源等44个部门317类数据资源落地共享，实现311项“川渝通办”事项落地可办，办件量超1300万件。加快推动政务服务“跨省通办”，建立川渝电子证照互认共享工作联系机制，出台《第一批川渝电子证照亮证互认实施清单》，实现机动车驾驶证、律师执业证、社保卡、道路运输证等34类电子证照川渝两地互认。发布两批次190项西南地区“跨省通办”高频事项清单，实现74项全程网办。强化信用信息共建共享，累计共享失信被执行人名单、海关失信企业、A级纳税人等信用数据1000多万条，完成70余万条红黑名单信用信息数据交换。
二是推动数据产业共创。获批国家网络安全产业园区（成渝），投用成渝双圈产业数字化赋能基地，共同组建西部车网（重庆）公司，依托川南渝西七市区大数据产业联盟、“万达开”数字经济协同发展联盟、区块链应用创新联盟，促进川南渝西、万达开、遂宁潼南、内江荣昌等区域合作，数字经济竞争合力进一步增强。三是推动数据场景共用。联通川渝公共数据共享平台，积极发挥西南数据治理联盟作用，实现两地134个部门、11892类数据跨省共享，推动311项公共服务互通互认，实现异地门诊医疗联动结算、公积金互认互贷、营业执照互办互发，“川渝通办”事项日均办件量2万、累计办件量超1000万。四是推动数据设施共享。联合共建全国一体化算力网络成渝国家枢纽节点，统筹成渝地区数据中心建设、算力均衡、数据流通、应用创新和安全防护。促进工业互联网标识解析顶级节点互联互通、行业节点共建共用。两地共建5G基站达13.9万个，5G覆盖迈入全国第一方阵。川渝两地统筹布局大型云计算和边缘计算数据中心，完善工业互联网标识解析国家顶级节点功能，为畅通数据资源大循环提供基础支撑。川渝两地共建开放互通的数据资源平台促使经济圈内数据循环畅通，引导经济圈内各城市全面建立数字化管理平台，推进“数字+”与城市各运营管理领域深度融合，实现数据资源共享共用。五是推动法规标准互认。发布数据领域首个川渝区域地方标准《公共信息资源标识规范》，统一指数设计、数据采集、模型构建，联合编制《成渝地区双城经济圈大数据发展指数报告（2022）》，将“区域协同”作为独立章节写入数据法规，赋予川渝大数据协同发展法律地位。加强大数据标准化合作，共同编制一批跨川渝大数据地方标准，实行互通互认。
二、四川数据要素探索的六条经验
1.数据要素基础制度多高广早
四川省和所属各市州都高度重视数据要素基础制度的探索总体上在四方面表现出多高广早的特点：一是数据基础制度数量多。四川省制定出台的数据要素基础制度，既有法律，也有法规，还有标准规范，数量比较多。二是数据基础制度层级高。《四川省数据条例》作为四川省数据要素顶层法律，既没有沿有“公共数据条例”，也没有沿用“数字经济促进条例”，更没有沿用“大数据条例”等许多地方的已有数据要素立法惯例，而是采用了层级更多、规范面更大、约束力更强的“数据条例”，与其他地区相比，法律层级更高；三是数据基础制度覆盖广。四川省数据基础制度覆盖面广主要体现在两方面，一方面是覆盖领域广，覆盖了数字政府建设、公共数据运营、数据标准规范等范围较广的范畴；另一方面是覆盖地域广，四川省充分调动和发挥各市州的积极性，鼓励各市州根据自身情况大胆实践，勇于探索，涌现出《成都市公共数据运营服务管理办法》、《德阳数据要素管理暂行办法》、《广安市首席数据官制度实施方案》等一批在全国领先的数据要素制度成果。四是数据基础制度探索早。四川是全国探索数据要素市场化较早的地区，《成都市公共数据运营服务管理办法》开创了全国公共数据授权运营的先河，《德阳数据要素管理暂行办法》、《广安市首席数据官制度实施方案》也在全国范围较早提出和实践。
2.省市侧重不同探索数据开发
四川省在数据要素市场化探索方面，鼓励省、市、州不同层级数据管理部门在不同领域开展多方探索，在不同层面、不同地区表现出不同特点：
在四川省级层面以公共数据共享和开放探索为主要特点。四川省大数据局通过出台《四川省公共数据资源开放目录清单（2022年）》《四川省级政务数据共享责任清单》和《数据资源管理标准规范三年建设清单》，开展公共数据资源普查，实现全省公共数据资源“一本账”管理。印发实施《四川省建立健全政务数据共享协调机制 加快推进数据有序共享工作方案》，打通国垂系统66个，省建系统40个，建成横向连接省级部门、纵向贯通国家省市三级的政务信息共享交换平台，可共享数据资源目录超26万类，挂接数据资源超39.8万个，累计提供接口服务32.8亿余次，数据交换254亿条，向社会开放普惠金融、社会保障、卫生健康等公共数据集16万个，数据量达28亿条。建成全省统一的“天府通办”政务服务平台。贯通省市县乡村五级的网上政务服务体系3510个办理事项在全省范围内基本实现“无差别受理，同标准办理”。
在成都市层面以公共数据运营开发为主要特点。成都是我国最早探索政府公共数据授权运营的地方。早在2018年10月，成都就制定并发布了《成都市公共数据运营管理规定》，明确了公共数据运营的实施路径，通过授权国资载体集中运营公共数据，成为政府数据授权运营方式的发源地。2020年10月，成都又出台了《成都市公共数据运营服务管理办法》。在全国范围内，首次界定了公共数据运营服务内涵，创造性地探索了将数据加工使用权、数据产品经营权授予市属全资国有企业，提出建设全国首个公共数据运营服务平台，创新提出“四段式”公共数据安全保障机制，建立“六环节”公共数据授权运营管理机制。2021年，公共数据授权运营方式被正式写入国家“十四五”规划。2022年底，授权运营被写入“数据二十条”，成为国家认可的，与共享、开放并列的第三种公共数据开发利用方式。
在德阳市层面以数据要素基础制度为主要特点。德阳携手中国电子集团开展数据安全与数据要素化工程试点，率先完成“1+4”的数据要素核心基础制度的发布，包括《德阳市数据要素市场化配置改革行动计划》一项行动计划，以及《德阳市数据要素市场化配置组织体系建设方案》《德阳市数据要素管理暂行办法》《德阳市数据要素市场管理暂行办法》《德阳市数据要素安全管理暂行办法》等四项配套办法，并完成了27项细化制度的编制，为数据要素流通提供了制度依据。在此基础上，完成数据资产加工中心、数据流通平台、数据资产登记平台等基础设施的建设，为数据要素化提供了良好的政策环境和组织平台。
在巴中市层面以实施首席数据官制度为主要特点。巴中市大力推进首席数据官制度改革全国试点，出台《巴中市推进跨层级跨部门公共数据资源治理首席数据官制度改革实施方案》，采取十条措施强化全市公共数据治理工作，加快推动政府治理体系和治理能力现代化。一是组建首席数据官队伍。设立市首席数据官，并在各县（区）政府、市政府工作部门、直属事业单位、国省驻巴单位和部分市属国有企业分别设立首席数据官，确保全市公共数据治理工作有人管、有人办。二是明确首席数据官职责。为各级首席数据官明确了数据治理运营、信息化项目监管、数据安全风险防范、数据人才队伍培养等多项职责，同时赋予其对本地本部门信息化项目的申报、审核、立项、建设、验收“一票否决权”。三是加强首席数据官管理。通过建立首席数据官联系沟通、能力提升和述职评价机制，定期召开联席会议、组织业务培训和考核评议，确保开展各级首席数据官作用得到发挥、能力得到提升。四是统筹项目建设管理。明确要求各地各部门上报入库、备案、审核的信息化项目，须经本地本部门首席数据官进行前置把关，以发挥首席数据官在项目管理上的统筹指导作用，从源头上消除“数据烟囱”。五是规范数据治理标准。组织制定公共数据收集管理、数据质量管理、数据价值评估、考核评价等标准，为公共数据收集、汇集、存储、加工、传输、共享、开放、利用等数据处理活动提供制度支撑。六是推进数据共享开放。由各地各部门首席数据官分别牵头制定本地本部门本领域政务数据资源供需对接清单，依法依规有序推动医疗卫生、教育科技、文化旅游、交通环境、农业气象等政府数据向社会开放。七是优化数据要素配置。探索构建公共数据授权运营机制和资产评估体系，规划布局大数据交易体系，完善巴中市数据交易平台，挖掘数据要素价值，激发数据应用活力。八是拓展数据应用场景。大力推动公共数据与社会数据深度融合和应用场景创新，在政务服务、公共服务、智慧城市、数字产业等领域开展数据发展应用课题创新研究。九是推进“智慧巴中”建设。通过各县（区）各部门首席数据官的统筹规划和协调配合，共同推动智慧消防、智慧交通、智慧城管、智慧停车、智能灯杆等领域数字应用场景建设。十是推动产业集群发展。大力构建数据开发利用共享机制，为中小企业提供数据、算法、算力等资源，推动大中小企业融通发展和产业链上下游协同创新，加大招商引资力度，打造数字经济产业园，促进产业集群发展。
3.有序推进公共数据开发利用
四川省将共享、开放和运营作为公共数据开发利用的三种互为补充的方式，在公共数据开发利用方面走在了全国前列。
在公共数据共享方面，四川省于2019年完成了全省一体化政务服务平台主体功能建设，与国家一体化政务服务平台实现了对接，并与21个下辖市州实现了互联互通和数据汇聚共享，实现了省、市、县三级政务服务事项的汇聚共享。并将成都市、德阳市、绵阳市、雅安市和交通运输厅、省卫生健康委、省市场监管局等7个试点地区和单位、6693项政务服务事项全部纳入全省一体政务服务平台，实现了“一网通办”。
在公共数据开放方面，四川省相继出台《四川省数据条例》《四川省公共数据开放技术规范》等法规标准，发布了《四川省公共数据资源开放目录清单（2022年）》，为数据开放提供了法治保障和标准规范。目前，“四川公共数据开放网”汇聚了48个省级部门数据的开放数据集增至33696个，21个市（州）的开放数据集总数突破21万个，可下载数据集总容量约为75.9亿条。内江、宜宾、达州、雅安、阿坝、凉山等市（州）在公共数据开放平台展示了数据应用成果，如宜宾市的“智轨通”、达州市的“智慧莲湖”等。另外，各市（州）在完善开放平台建设、提高开放数据数量、提升开放数据容量等方面取得明显成效，有效推动四川省数据开放生态的培育和发展。
在公共数据授权运营方面，成都开创了全国公共数据授权运营的先河，是我国公共数据授权运营的发源地。但成都市和四川省都在公共数据授权运营方面采取了审慎的态度，从公共数据运营主体、运营平台、运营管理流程、安全保障体系等方面进行了全面规范。与公共数据共享和开放相比，公共数据授权运营还处于探索前期。
4.实现数据跨层级跨地区协同
四川省一直非常重视数据的高效流通，采取各种措施推动数据的跨层级和跨地区协同和流通。在跨层级流通方面，四川省政府早在2018年就印发《加快推进四川省一体化政务服务平台建设进一步深化“互联网+政务服务”工作实施方案》，并于2019年完成了全省一体化政务服务平台主体功能建设，与国家一体化政务服务平台实现了高质量对接，并与21个下辖市州实现了互联互通和数据汇聚共享，实现了省、市、县三级政务服务事项一库汇聚、应上尽上，乡、村两级政务服务事项能上尽上，实现数据同源、同步更新，省级政务服务事项网上可办率超过90%，省、市、县各级50多个高频事项实现“最多跑一次”。初步实现了国家、省、市（州）、县、乡五级数据的跨层级协同和流通。在跨区域流通方面，四川省和重庆市相向发力，实现两地数据互认互证和跨省域无障碍流通。两地通过培育数据合作氛围、推动数据产业共创、推动数据场景共用、推动数据设施共享、推动数据标准互认等措施，基本实现两地数据协同发展，为推进成渝地区双城经济圈建设奠定了良好基础。
《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》指出要大力发展数字经济。近年来，四川和重庆获批建设国家数字经济创新发展试验区、国家新一代人工智能创新发展试验区、成渝地区工业互联网一体化发展示范区等“金字招牌”，持续加快推动数字产业化和产业数字化进程，促进数字经济和实体经济的融合发展，取得显著成效。四川数字经济规模不断壮大，2022年如期完成国家数字经济创新发展试验区建设任务。成都、绵阳、泸州、眉山入选全国首批“千兆城市”，成都超算中心（一期）已建成投运。2022年四川数字经济核心产业增加值超过4300亿元，建成5G基站超过11万个、光纤宽带端口超过6500万个，建成一批区块链技术应用示范场景。通过实施“上云用数赋智”行动，新增3万家企业上云。同时，算力排名全球前十的成都超算中心被纳入国家序列，中国•雅安大数据产业园成为全国首个“碳中和”绿色数据中心。重庆作为国家数字经济创新发展试验区之一，其数字经济发展已进入全国“第一方阵”。2022年，重庆数字经济核心产业增加值达到2 200亿元，建成国家工业互联网数字化转型促进中心，新实施智能化改造项目1407个，新认定智能工厂22个、数字化车间160个，推动企业“上云”1.3万余家。此外，成渝还通过共建云计算中心和大数据产业基地，打造“数字链”赋能双城圈发展，有效改善成渝经济圈数字经济与经济高质量发展耦合协调度偏低的现状。
5.多领域多层次开展数据试点
四川省充分认识到数据是一种新型关键生产要素，数据要素市场化是一个新的发展阶段，没有现成的经验可以参照和借鉴，最有效的方法就是多探索多实践，在试点实践中发现问题总结经验，最终才能上升成国家层面的政策和全国统一的做法。因此，四川采取了多层级多领域广泛试点的方式，探索数据要素市场化路径。在多领域试点方面，四川省开展“一网通办”政务服务能力建设和创新应用试点、新型智慧城市试点、四川省数据要素市场化配置改革试点、公共信息资源标识规范试点、政务大数据目录一体化试点、涉税涉费数据共享专区应用等试点工作等。在多层级试点方面，四川在跨省级、省级和市州级等不同层级推动了大量数据要素试点工作。在跨省级层次，四川和重庆联合开展了《公共信息资源标识规范》应用试点。在省级层次，四川省数据要素市场化配置改革试点等大量试点外。在市州级层次，成都市先行探索公共数据授权运营，探索授权主体、运营平台、数据产品、运营安全等。德阳市依托数据要素市场化配置改革试点，探索建立健全数据要素市场管理、数据资产登记管理、数据要素服务商认定等方面规章制度。泸州市重点围绕“0证明城市”创建、社会治理、数据要素市场培育等方面，加快推进数据集中和开放共享。巴中市推行首席数据官制度，加强数据资源管理，推动数据要素跨部门有序流通。乐山市建成全域智慧文旅大数据中心及文旅资源数据库，开展应急指挥、旅游企业监测、旅游征信等大数据分析。
6.夯实数据要素流通安全底座
安全是发展的前提，四川省始终将数据安全保障工作放在推进数据要素市场化的首位，所有的数据要素市场化改革举措、行动和方案，都要对数据安全进行全面审视。一是制定了四川省网络数据分类分级治理工作方案，指导行业完善数据资源摸底、分类分级识别，依法加强重要数据、核心数据保护。二是印发了《网络安全与数据安全检查自查指南》，指导各地政府、各行业企业加强网络数据安全自查检查，以风险有效防控为前提推动数据安全有序流动。三是创建全国首个跨省域国家级网络安全产业园区，在35家大中型企业开展工业领域数据安全管理试点，长虹、九洲两家企业案例入选全国典型案例，促进数据安全管理工作向纵深推进。四是创新提出“四段式”数据安全保障机制。成都市在探索公共数据授权运营实践中，总结出操作性较强的“四段式”数据安全保障，即数据提供单位负责本单位到成都市政务信息资源共享平台之间的数据安全，市网络理政办负责市政务信息资源共享平台到公共数据运营服务平台之间的数据安全，市大数据集团负责市公共数据运营服务平台和数据使用单位之间的数据安全，数据使用单位负责数据使用过程及结果的安全。
三、四川数据要素探索的六点启示
1.应重点突破数据产权基础制度
四川省在数据要素探索实践方面的最大贡献，就是成都市分别于2018年和2020年发布了《成都市公共数据管理应用规定》和《成都市公共数据运营服务管理办法》，成为全国最早探索公共数据产权分置和市场化配置的地区。特别是在数据产权分置改革方面，成都市在保护政府对公共数据资源拥有持有权的基础上，创造性地将数据加工使用权、数据产品经营权授予市属全资国有企业——成都市大数据集团，并结合全国首个公共数据运营服务平台，“六环节”公共数据授权运营管理机制和“四段式”公共数据安全保障机制，探索开展公共数据授权运营。但是，在三年多的具体实践中，成都市认识到目前这种方式仍然不能有效解决公共数据有效供给不足的问题，主要表现在政府各部门作为公共数据的数源单位，需要承担公共数据安全和数据质量等方面的很大责任，而不能获得数据运营带来的收益，导致各数源单位和部门缺乏提供公共数据数量和质量的积极性。出现这种情况的根本原因仍在于，对公共数据所有权和持有权的界定不清，造成了对公共数据收益分配的不公。这些问题仍然需要全国各地区各部门继续探索实践。
“数据二十条”提出要建立健全数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等四方面数据要素基础制度，其中，数据产权制度是最根本、最关键的基础制度，应在国家层面上重点突破、尽快解决。目前需要重点解决两方面问题：一是行业部门和地方政府只是拥有公共数据的持有权而非所有权，政府机构并没有随意处置公共数据的法定权力，绝不允许简单粗暴地一卖了之。二是要确定在公共数据资源各流转环节的数据持有权，以及不同环节数据持有者对数据运营收益的相应收益权，特别是数据单位和部门不能在公共数据运营过程中，只承担数据加工工作和相应的责任，而不能享受数据运营带来的收益。
2.应积极稳妥推进数据授权运营
尽管成都是全国公共数据授权运营的发源地，但四川全省多年来依旧在公共数据共享、开放和运营等不同的开发利用方式方面全面推进，均衡发展。尤其是在推动公共数据授权方面，步调节奏却一直非常稳健，五年多来，一直坚持不断摸索、不断修正，并未大规模展开。首先，在公共数据运营主体选择方面，成都委托市属成都大数据集团作为全市公共数据运营主体，避免了由于公共数据权属未定而产生的社会争议或潜在的国有资产流失。第二，公共数据运营必须在大数据集团按照政府要求建设的统一安全可控运营平台上，做到“原始数据不出域，数据可用不可见”。第三，建立起从数据需求、数据申请、授权确认、数据利用、数据交付、终止授权等六个环节的公共数据授权运营管理流程，保障公共数据授权运营的合规合法。第四，明确了数据提供单位、市网络理政办、市大数据集团、数据使用单位等四个单位，分别负责从本单位到成都市政务信息资源共享平台之间、市政务信息资源共享平台到公共数据运营服务平台之间、市公共数据运营服务平台和数据使用单位的“四段式”公共数据安全保障机制，保障公共数据在不同阶段都能将安全责任落实下去。
目前，随着国家数据局的挂牌成立和财政部发布《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，公共数据运营成为市场高度关注的热点话题，社会上对公共数据的产权属性、公共数据是否还要进一步开放、公共数据是否要收费等问题的讨论又热烈起来。长沙等一些地方政府已将“数据财政”作为替代“土地财政”正式写入政府文件，一些行业部委和地方政府小心翼翼地试水着公共数据运营的边界，一些企业甚至央国企推出了公共数据产品和解决方案磨刀霍霍地开展公共数据运营.......。一直到湖南省衡阳市直接作价挂牌出售政务数据资源，将公共授权运营推进了舆论的漩涡。2023年11月10日，衡阳市公共资源交易中心发布了《衡阳市政务数据资源和智慧城市特许经营权出让项目交易公告》，将该市政务数据资源和智慧城市特许经营权向第三方授权，第三方在拿到授权后向使用者进行收费。公告显示，该数据资产的挂牌底价为18.02亿元，增价幅度为1000万元，自由报价截止时间为2023年12月8日。挂牌5日后的11月15日，衡阳市公共资源交易中心网站公告显示，根据出让方衡阳市行政审批服务局2023年11月14日来函要求，现暂停“衡阳市政务数据资源和智慧城市特许经营权出让项目”交易活动。
无论是衡阳市对政务数据资源和智慧城市特许经营权突然挂牌出售，还是这一全国首例政务数据资源转让紧急叫停，都引起了业界的高度关注，公共数据到底能否经营？什么情况下才允许情况？应该采用什么方式经营？等问题又被摆到了台前。目前的实际情况是，共享和开放已成为各地区各部门公共数据开发利用的主要方式，经过过去10多年发展，各地区各部门能共享和开放的数据基本上都已提供出来，剩下不能共享和开放的数据都涉及到了国家安全、工作秘密和个人隐私等敏感内容，这些敏感数据具有数量大、价值高的特点，如果不能开发利用，直接影响到公共数据开放的效果，给人造成开放的数据都是没有的或用途不大的数据的印象。如果开发利用，就要通过脱敏、挖掘、分析等手段和方法，将这些数据加工成指数、核验、模型、数据包等方式，这就必然需要投入大量的专业人员和资金，在这种两难的情况下，成都市率先探索出了公共数据授权运营的方法。由此可以看出公共数据授权运营并不是公共数据开发利用的首选方式，更不能代替公共数据共享和开放。因此，在国家层面应该重申和强调公共数据首选的方式仍然是共享和开放，只有当公共数据由于安全和成本等原因无法无条件开放时，才能采取公共数据运营方式，即通过市场化方式将公共数据资源加工成可流通交易的数据产品，以有偿方式向社会提供。尽快明确“公共数据开放是原则，不开放是例外，公共数据运营是公共数据开放的有益补充，当公共数据不能无条件开放时，可以采用授权运营方式将公共数据加工成可以符合开放条件的数据产品，向社会有偿提供”。
3.应全面均衡发展数据基础设施
四川省高度重视数据基础设施建设。目前，四川在信息基础设施、算力基础设施等方面都处于全国领先水平，全省光缆线路长度全国第一，5G基站数量全国第六，数据中心规模已超过25万标准机架，基本构建以天府数据集群为核心，绵阳、德阳、宜宾、达州、雅安等区域数据中心为补充的全省大数据算力体系。工业互联网标识解析国家顶级节点（成都托管与灾备节点）的标识解析注册量、解析量均居全国前列。四川省一体化政务服务平台、四川省数据共享交换平台已建设完成，成都市公共数据运营服务平台作为全国第一个公共数据运营平台已建成运营近五年。但是，四川省无论是信息基础设施还是算力基础设施，以及数据共享交换平台、数据开放平台和数据平台，都偏重于对单一领域、单一部门的网络、算力、平台等方面的硬件支撑，远未形成适应数据要素化发展阶段的全领域、全行业、安全可信的软件工具协议和空间支撑。
当前，我们已从信息化阶段发展到数字化阶段，现在正在进入数据要素化发展新阶段，在信息化和数字化阶段形成的信息网络基础设施和算力基础设施为数据要素化阶段打下了坚实基础，形成了数据基础设施的硬基础设施，在继续保持硬基础设施适度超前部署和世界领先的基础上，要将数据基础设施建设重点放在软基础设施和行业区域数据空间建设上，推进硬基础设施、软基础设施、数据空间等国家数据基础设施均衡全面发展。
4.应全面激发数据要素应用活力
四川省通过试点示范、标准引导、活动竞赛等方式，将数据要素市场化配置改革与政府、医院、园区、传媒、工程监理、社区、交通、商旅、物流、文旅、信用等领域和行业的数字化、信息化建设相结合，将数据要素全面赋能实体经济。四川省设立了
总规模60亿元，首期30亿元，财政出资10亿元的数字经济发展基金，主要投向“芯屏存端软智网”等核心产业和云计算、大数据等数字经济重点产业及应用项目，重点支持种子期、初创期科技型企业，现已认定电子信息、装备制造、医药健康等领域30家数促中心，其中，成飞集团研发的航空装备数字化工艺解决方案提高全产业链效率近30%，为数字经济全面赋能，
开展数据要素市场化配置改革就是促进数据“供得出、流得动、用得好”，其中，“供得出”和“流得动”是基础和前提，而“用得好”才是终极目标。全国其他地区应充分借鉴四川的做法，数据要素市场化工作要紧密围绕促进经济发展，紧密围绕为实体经济赋能。国家层面应设立数据要素市场化配置基金，支持传统产业和实体产业快速进入数据要素市场化发展新阶段。
5.应着力推动数据区域协同发展
四川省和重庆市积极落实国家区域重大战略、区域协同发展战略部署，充分发挥地缘紧邻、文化同源、习俗相通、血缘相连的优势，采取多种方式，实现两地数据互认互证和跨省域无障碍流通。两地通过培育数据合作氛围、推动数据产业共创、推动数据场景共用、推动数据设施共享、推动数据标准互认等措施，基本实现两地数据协同发展，为推进成渝地区双城经济圈建设奠定了良好基础。
近年来，在国家层面上部署的区域重大战略和区域协同发展战略除成渝地区双城经济圈外，还有京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江中游城市群等，国家各重大协同发展区域应相互借鉴不同的做法和经验。在跨省数据协同发展方面，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江中游城市群等国家重大战略发展区域应充分借鉴和学习成渝双城数据协同发展的做法和经验，从政策法规、标准规范、产业发展、基础设施、应用场景等各方面，全面推动数据要素跨省跨区跨领域流通，最终形成全国一体化数据流通大市场，在大范围快速度的流通中，最大程度地激发数据要素的潜在价值。
6.应大力开展数据要素试点示范
四川省将试点示范作为推动数据要素市场化工作的有力抓手，采取了多层级多领域广泛试点的方式，探索数据要素市场化路径。在省级层面开展了“一网通办”政务服务能力建设和创新应用试点、新型智慧城市试点、四川省数据要素市场化配置改革试点、政务大数据目录一体化试点、涉税涉费数据共享专区应用等试点工作等，在跨省级层面开展了公共信息资源标识规范应用试点，在市州级层面，成都市、德阳市、泸州市、巴中市、乐山市等地市分别在公共数据授权运营、数据基础制度、数字政府、首席数据官、智慧旅游等方面开展了试点探索，在打造一体化政务服务平台、数据跨省流通、数据要素赋能实体经济、公共数据授权运营、数据基础制度建设等取得了明显成效，有的已上升到国家的政策规划中。
数据要素市场化是一件前无古人的伟大创举，是一块未经开垦的处女地。由于数据要素具有的非稀缺性、非消耗性、易复制性、非排他性、场景依赖性等20余个与土地、劳动力等传统生产要素完全不同的特点，人类在过去农业社会和工业社会形成的理论和认识几乎都不能适应数据要素化的要求，对数据这种新型的、关键的生产要素，从认识、理论到实践都要重新构建。目前，数据要素在数据产权、交易流通、价值分配、安全治理等各环节远未达成共识，应鼓励各地方各部门在各领域各环节多探索多尝试，在实践中总结出经验达成共识。因此，在国家层面上应借鉴四川省多领域多层级开展数据要素试点的做法，在数据基础制度、数据资源开发、数据资源场景应用、数据交易流通、数据基础设施、数据产业、数据跨境流通、数据关键核心技术、数据素养等方面，通过基础研究、工程项目、科技攻关、会议论坛、授牌挂牌等不同形式，开展试点示范工作。
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