【作者】应飞虎（法学博士，广州大学法学院教授）
【来源】《政法论坛》2020年第4期“论文”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。
摘要：三高食品过度摄入导致的肥胖及相关疾病不仅对个人健康带来损害，还造成巨大的社会成本，因此，世界各国对三高食品进行了多种形式的规制。我国目前并没有较为清晰的规制三高食品的立法构想，更没有较为系统的制度体系，积极性的规制举措缺乏，一些制度出现在规划、计划中，不仅强制力弱，且缺乏整体协调与全盘考虑。人类对高能量食品偏好有其进化原因以及相应的神经基础，对此缺乏认识而仅从消费者理性不足的角度解决高能量食品的过度摄入问题，会导致规制的失当与不足。只有对三高食品消耗中的心理和神经基础及由此而形成的行为市场失灵有准确认识，才能对三高食品的恰当规制作出正确判断，并在食品营养标签、三高食品广告、针对特定三高食品的税收以及限制三高食品的可获得性等方面引入或改变相关制度，从而为健康中国的实现提供具体的制度支持。
关键词：三高食品；垃圾食品；营养标签；信息披露；可获得性
三高食品是指糖、脂肪和盐含量较高的食品。多年来，三高食品一直是社会热议的话题，它的过度摄入不仅对个人健康带来损害，还造成巨大社会成本，成为一个世界性的社会问题，正因如此，世界各国对三高食品展开或尝试了多种形式的规制。虽然近年来我国也已提出一些规制三高食品的举措，如国务院在2019年6月24日《关于实施健康中国行动的意见》中指出要“鼓励全社会参与减盐、减油、减糖”。减盐、减油、减糖涉及到了规制三高食品的核心问题，但仅有鼓励是否可以达到较好效果？如何运用制度的力量有效实现三减？这都值得研究。我国整体上缺乏对三高食品的公共政策，对其公权规制极少，尤其缺乏积极性的规制举措，多年来，学界也少有研究。人类对高能量食品偏好有其进化原因以及相应的神经基础，有必要基于这种偏好的特殊性对三高食品的公权规制展开理论层面的研究，并在理论研究的基础上提出一些可行而有效的规制举措，实现“以治病为中心向以人民健康为中心转变”，为健康中国的实现提供具体的制度支持，这是本文研究的主要目的。
三高食品在英美等国被称为HFSS（high in saturated fat, salt and free sugars）食品。这一术语在学术研究和立法中广泛使用。与之类似的概念是垃圾食品（junk food），这一概念自20世纪70年代在美国产生后逐渐在全球普及，主要指高能量低营养价值的食品。这两个概念略有差异：第一，三高食品是对食品营养素含量状况描述，是一个客观的概念；垃圾食品则是一个略带贬义的术语。第二，三高食品仅描述盐、糖及脂肪的高含量，而垃圾食品还可反映食品添加剂的过度使用等问题。虽然如此，这两个概念所涵盖的问题基本一致，因此也常被混用。 高脂、高糖和高盐对人的健康产生的负面影响有不同的作用机制。就目前的认识而言，脂肪和糖的过度摄入会导致肥胖，而肥胖会导致一系列不利的健康后果，包括患糖尿病、心脏病、高血压以及多种癌症等，还会导致寿命的折损。近年来，众多的科学研究证实或揭示了这些关联。如美国疾病控制预防中心2017年的报告揭示13种癌症与超重和肥胖相关，2014年美国有63万人被诊断为这类癌症，占全部癌症病人的40%。法国学者一项针对10万余人的较长期研究显示，每天增加摄入100毫升（平均含糖量为10.9g/100mL）的含糖饮料，癌症的发病率会增加18%。英国学者通过对英国360万余人的研究，发现BMI超过30的40岁以上男人和女人的预期寿命，与健康体重的人相比，会分别短4.2年和3.5年。 在肥胖导致的重大疾病中，糖尿病具有最大的普遍性。糖或脂肪的过度摄入并不直接导致糖尿病，而是经由能量过剩产生肥胖进而产生胰岛素抵抗从而形成糖尿病。研究发现，糖尿病的患病率随着BMI的升高而升高，BMI低于25时的患病率为7.8%，BMI在25与30之间时的患病率上升为15.1%，BMI高于30时的患病率高达21.1%。根据中国慢性病及其危险因素监测研究项目2013年对170287名中国大陆成人的调查数据，中国成人糖尿病总体患病率为10.9%，糖尿病前期患病率高达35.7%。而在1980年，相关机构对全国30万人的流行病学调查显示，糖尿病患病率仅为0.67%。肥胖是我国糖尿病发病率近30多年来迅猛增长的重要原因。在我国，盐的过度摄入是一个普遍现象。世界卫生组织推荐人一天摄入的钠元素不能超过2300毫克，相当于6克左右的氯化钠（盐）。《中国防治慢性病中长期规划（2017-2025年）》显示，2017年我国人均每日食盐摄入量达10.5克，人均日食盐摄入量超过了健康标准75%。与此相应，我国国民高血压的发病率居高不下。2014年9月至2017年6月在对全国35-75岁170多万城乡社区居民的筛查中，高血压检出率高达37.2%。 三高食品的过度摄入导致的肥胖及相关疾病，不仅损害个人健康，影响个人和家庭幸福，亚健康状态还会降低生产效率，增加行为的出错率，折损的生命也是对人力资源的浪费，而高血压、心脏病、癌症等长期的慢性病还会对医疗资源及社保等构成巨大的压力。三高食品之所以能够被称为垃圾，垃圾食品这一术语之所以能被社会接受，主要就是在食品供给充分的基础和前提下能量过剩等导致了健康问题，并且这些问题呈现明显的群体性和社会性。这种社会成本决定了吃什么以及如何吃并不仅仅是个人的事，也是需要社会关注的。这种社会性正是世界各国对三高食品进行规制的主要基础。揭示三高食品所导致的直接或间接的健康损失和社会成本，有助于确定规制深度及工具选择，或评估规制成绩等。在我国，对三高食品的经济代价和社会成本的归集和统计研究极少，这种状况有待改变。 在认识三高食品及其公权规制的过程中，两个有悖常识的现象需要揭示： 1.能量过剩与营养不良并存。糖和脂肪的过度摄入在造成能量过剩以及肥胖问题的同时，也会导致营养不良的问题。人不会无限量地摄入食品，当一个人摄入的能量可以满足需求，就会减少食品的摄入，而高能量低营养价值的三高食品尤其是纯糖这种只有能量没有营养素的食品的过度摄入，会使人在能量获取超标的情形下，营养素摄入不足，从而产生能量过剩与营养不良并存的现象，对人体健康造成两方面的不利影响。 2.能量摄入下降与肥胖率增长并存。在食品供给不充裕的年代，能量摄入普遍不足，虽然个人肥胖的问题也零星存在，但三高食品并不能成为社会问题；在食品供给充分的情形下，高能量食品的摄入会加剧能量的过度摄入问题，从而产生个人的健康损害及相应的社会问题。当然能量是否过度摄入是绝对的，更是相对的。我国目前就存在人均能量摄入下降的现象，这与一般的想象不同。根据1992年全国营养调查、2002年全国居民营养与健康状况调查以及2010-2012年中国居民营养与健康状况监测数据，1992、2002和2012年我国居民平均每标准人日膳食能量摄入量分别为2328、2251和2172千卡。虽然如此，国民并没有因能量摄入的减少而变瘦。研究显示，从1985年到2017年，中国大陆农村女性的BMI从21.2增长至23.4，城市女性从22.2增长至23.7；农村男性的BMI从20.9增长至23.9，城市男性则从22.0增长至24.7。而这期间，全球女性的平均BMI指数也从22.6增长至24.7，男性则从22.2增长至24.4，相比而言，我国男性的体重增长在全球涨幅中处于前列。这一现象的原因主要有三：第一，近年来公共交通的便捷以及家庭汽车拥有量的提高、电子产品的普及以及部分群体的沉迷等因素的影响，民众的能量消耗也在下降，能量过剩的情形并没有改变，与人均能量摄入下降并存的是肥胖率的增加。第二，人均能量摄入的下降并不能掩盖能量摄入的个体差别、群体差别和区域差别。如2015-2016年对上海市高中生能量和主要营养素摄入情况的调查显示，高中男生的日能量平均摄入量为2556千卡，能量摄入的最高值达3266千卡，不仅均值远远高于全国居民的平均水平，极值也远远超出健康标准。第三，人均能量摄入的下降背后还存在着较严重的各营养素比例的失调。我国《预包装食品营养标签通则》（2011）设定的蛋白质、脂肪和碳水化合物供能占总能量的推荐比例13%、27%和60%。20多年来，我国居民的脂肪摄入量呈明显的增长趋势。如1992、2002和2012年我国居民脂肪平均每标准人日摄入量分别为58.3、76.2和79.9克，2012年城市居民脂肪平均每标准人日摄入量高达83.8克。前述上海市高中男生脂肪日平均摄入为101.3克，脂肪摄入最高值为132.7克，远远超出依据《预包装食品营养标签通则》推荐的脂肪供能占总能量的27%这一标准。 平均能量消耗的下降并没有使国民平均BMI增长的趋势有所消解，因此平均能量消耗的下降并不能成为公权不对三高食品进行规制的理由，相反，由于能量摄入的个体差异、群体差异、区域差异等，随着国民肥胖率的增加以及部分民众肥胖程度的提高，对三高食品的规制还需适度加强。而能量过剩与营养不良的并存，也是公权对三高食品进行规制不可忽略的因素。 1997年12月国务院办公厅印发《中国营养改善行动计划》，这是我国为改善国民营养状况而较早制定的文件，由于当时我国城乡食物消费正处于由温饱型向小康型过渡的时期，因三高食品而导致的能量过剩的问题还没有显现，而该行动计划又主要为实现“在2000年以前消除饥饿和营养不良”这一1992年在全球部长级营养会议上作出的承诺而制定，因此虽然行动计划中也提到了“加强有关营养食品卫生工作的法制建设”、“加强营养人才培训及营养教育”，但行动计划的侧重点主要还是在于解决营养不良问题。之后不断有一些规划、计划、指南提到营养立法或营养教育等问题，但立法问题一直没有实质性地展开。2017年1月国务院办公厅印发的《中国防治慢性病中长期规划（2017-2025年）》提出推进全民健康生活方式行动，开展“三减三健”等专项行动。其中的“三减”指的减盐、减油和减糖。“三减”为规制三高食品设定了目标，但这仅仅只是一个规划；直到2019年2月20日教育部、市场监管总局、卫生健康委联合印发的《学校食品安全与营养健康管理规定》第20条规定中小学、幼儿园内的食品经营场所“避免售卖高盐、高糖及高脂食品”，成为我国第一个对三高食品进行积极地、倾向性规制的制度。总体而言，20多年来，我国针对三高食品的制度呈现如下特征： 虽较早时就提出制定营养相关法律，但对三高食品的规制总是没有迈开步伐。在《广告法》《未成年人保护法》《食品安全法》《基本医疗卫生与健康促进法》等法律中缺乏应有的制度体现。 1.食品安全法。制定于2008年的《食品安全法》对健康食品以及对食品的健康摄入没有作出规定。虽然该法第10条中出现了“倡导健康的饮食方式”这一表述，但该表述的前句为“鼓励社会组织等开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作”，后句为“增强消费者食品安全意识和自我保护能力”，因此在整个条文的语境下，该表述还是在强调食品安全的宣传教育与普及。由于食品安全法的功能在于保障食品的安全，符合食品安全法要求和标准的食品是安全的，但未必健康。食品安全只是健康的最低标准，因此在《食品安全法》中对三高食品作出全面规制本身就不现实。 2.广告法。我国的《广告法》通过于1994年，对三高食品广告没有作出任何限定。2015年《广告法》修改时，新加入了两条：“不得在中小学校、幼儿园内开展广告活动。”（第39条）“在针对未成年人的大众传播媒介上不得发布医疗、药品、保健食品、医疗器械、化妆品、酒类、美容广告，以及不利于未成年人身心健康的网络游戏广告。”（第40条）第40条对针对未成年人的广告做了很多限制，但三高食品的广告不在限制之列；第39条是对中小学校园内广告行为的禁止，虽然食品广告也在禁止之列，但这种禁止不是专门对三高食品的规制。 3.未成年人保护法。2007年对1991年制定的《未成年人保护法》进行修改时，在原第32条的基础上，加入了“营养指导”四个字，形成了《未成年人保护法》第44条：“卫生部门和学校应当对未成年人进行卫生保健和营养指导，提供必要的卫生保健条件，做好疾病预防工作。”这一修改实质上赋予了卫生部门和学校对未成年人进行营养指导的义务。营养指导主要涉及到膳食的摄入，因此这可以算是我国在法律中对三高食品问题做出的消极应对，但这种责任和义务在实践中并没有较好地实施。 4.基本医疗卫生与健康促进法。2019年12月通过的《基本医疗卫生与健康促进法》设定了公民的健康权（第4条），并在第六章专章规定了健康促进的举措。从我国的法律体系及健康促进法的功能看，这部法律应该也是三高食品规制的基本法，对三高食品进行规制的一些基本原则和思路应该在该法中有所体现，但该法并没有对此作出实质性的规定，相反，还存在着对三高食品规制思路的错误理解。 第一，仅有健康教育和倡导并不能有效预防肥胖问题的发生。《基本医疗卫生与健康促进法》没有对三高食品进行直接规制的制度，条文以较多篇幅规定了健康教育制度（第4条、第67条和第68条）；而对减少学生肥胖等不良健康状况的发生，条文强调，“利用多种形式实施健康教育”（第68条）、“倡导健康饮食习惯”（第74条）等方式。综合这些条款，对三高食品的规制和肥胖问题的干预，该法主要通过健康教育和倡导健康饮食的方式，这些当然也是预防和解决肥胖问题的路径，显然是重要的，但这样的制度安排没有考虑到三高食品的特殊性，后文会详细研究的这种特殊性，决定了通过教育和倡导的方式，对解决问题的作用极其有限。 第二，大健康对食品的要求仅理解为安全。全国人民代表大会宪法和法律委员会在《关于<中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法（草案）>修改情况的汇报》中提到：“我们在草案修改过程中，注重把握以下几点：……四是体现“大健康”，补充环境保护、食品安全、加强全民健身指导服务等内容，充实健康促进措施。”食品安全有专门的《食品安全法》保障，在健康促进法中，应该特别强调食品的健康以及健康的膳食行为，而不仅仅是安全。仅仅强调食品安全，而不强调健康的膳食行为，那是没有准确认识到健康促进法在食品领域的价值。 第三，强调公民是自己健康的第一责任人，会忽视应有的规制。在《基本医疗卫生与健康促进法》的四审稿中加入了“公民是自己健康的第一责任人”。在国民的健康意识没有足够强的情形下，把“每个人是自己的健康的第一责任人”作为一种理念倡导并宣传，并没有错，也极有必要，但在《基本医疗卫生与健康促进法》中专门予以规定，有不妥之处。人的很多的不良健康行为，看似行为者主动作出的选择，实则受大脑上瘾机制的影响，产生上瘾，如对游戏等的行为上瘾，对烟草、酒精和高能量食品的上瘾等，行为者很难抵御。强调“主动学习健康知识，提高健康素养，加强健康管理”，并不能有效解决问题。在这部规制三高食品的基本法中，更应该强调的是公权的规制，在规制的基础上，强调公民是自己健康的第一责任人。 5.《预包装食品营养标签通则》。我国原卫生部于2011年颁布了《预包装食品营养标签通则》，这被称为食品安全的国家标准，是我国迄今可用于应对三高食品问题的最主要规范，但这一规范主要通过食品中能量与重要营养素信息的披露以期达到规制的目的，不是直接的、积极规制。该通则把食品的能量以及食品中蛋白质、脂肪、碳水化合物和钠四个核心营养素的含量值及其占营养素参考值的百分比列为强制性标示内容，值得注意的是，糖没有被列入强制性披露范围。虽然在通则的附录B中列举的六种披露格式中，第二种格式中含有糖的披露项，但食品企业自然会选择不需要披露糖信息的格式一，这对企业有利，而完全不利于消费者。欧盟以及美国、加拿大、澳大利亚等世界上大多数国家都把糖列入了强制披露范围。另一方面，近些年来，食品营养标签制度已经不仅仅止于普通信息的披露，而在警示信息、重要信息的易注意性等方面有了较多新的发展，以使消费者在购买或消费食品时，更快捷、便利地获得并使用信息。这些制度在我国严重缺乏。 由于对三高食品行业及其规制缺乏足够清晰的理解和把握，在没有高层级法律统领的情形下，一些制度和解决问题的思路明显缺乏整体协调与全盘考虑。如2017年1月国务院办公厅印发的《中国防治慢性病中长期规划（2017-2025年）》提出“推行营养标签，引导企业生产销售、消费者科学选择营养健康食品。”“推行营养标签”这样的提法让人费解，《预包装食品营养标签通则》早已制定，企业都能根据通则要求标示能量和营养信息，只不过营养标签的有效使用率不高；而“引导企业生产销售营养健康食品”一定程度上可以促进国民健康，但这并不是解决问题的有效路径。从世界食品行业的发展以及立法趋势看，由于三高食品很难被全面禁止生产，而一般情形下，三高食品比营养健康食品有更好的口感和味道，也更容易被消费者所选择，因此对三高食品的规制才是关键。 2019年1月31日，国家卫生健康委员会办公厅印发的《健康口腔行动方案（2019-2025年）》中就开展减糖专项行动而提出了几项要求或建议：第一，“中小学校及托幼机构限制销售高糖饮料和零食，食堂减少含糖饮料和高糖食品供应。”该方案对高糖食品的态度是限制，而2019年2月2日，国家卫生健康委员会第12次委主任会议审议的通过《学校食品安全与营养健康管理规定》对高糖食品的态度是“避免售卖”，两者完全不同，虽然两个制度的通过有两天的时间差，问题在于，2018年8月20日教育部第20次部务会议就通过了该规定，这说明《学校食品安全与营养健康管理规定》在2018年8月20日前就已成文。第二，“鼓励企业进行“低糖”或者“无糖”的声称。”根据《食品营养标签通则》的规定，食品每100克或100毫升不超过0.5克，可标示为无糖，不超过5克，可标示为低糖。问题的关键并不在于低糖或无糖的标示，而在于高糖的警示。对企业而言，低糖或无糖本来就是一个卖点，企业自有激励去标示，而高糖食品，一方面企业不愿意标示，消费者也常常不能判断究竟含糖多少才算是高。因此，问题的解决要着眼于高糖的警示。第三，“提高消费者正确认读食品营养标签添加糖的能力。”如前所述，《食品营养标签通则》中没有把糖含量列入强制披露范围，《通则》中更没有添加糖的概念。没有信息前提，谈何提高认读能力？ 作为世界上常用的健康政策工具的膳食指南，我国最早制定于1989年，经过1997年和2007年两次修改后，2014年原国家卫生计生委疾控局委托中国营养学会启动指南修订工作，目前的版本为《中国居民膳食指南（2016）》，这一版本基于国民饮食的基本国情，参考世界各国膳食指南，提出了符合我国居民营养健康状况和基本需求的膳食指导建议，但这一极有价值的指南，却没有在国家卫生健康委员会的网站以及受托修订单位中国营养学会专设的“中国膳食指南”网站上全文发布，民众要获取指南全文，需要购买纸质版。作为政府文件，应该尽可能地增加可获取渠道，网上全文发布是最有利于国民获取的。这也是世界上制定膳食指南的国家的常规作法。如美国、巴西等国的膳食指南全文都可以在网上查到并下载。在美国，个人还可以经由订阅免费获得膳食指南的纸质版。 已有的对三高食品进行规制的制度较多出现于各类规划、计划中。如2011年11月国务院办公厅印发的《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》强调了“各地区和有关部门要充分利用各种宣传教育形式，向学生、家长、教师和供餐人员普及营养科学知识，培养科学的营养观念和饮食习惯”，但从内容看，该《意见》更多地强调农村义务教育学生面临的营养不足和食品安全问题，而非三高食品所涉及到的营养过剩问题。2017年6月国务院办公厅印发的《国民营养计划（2017-2030年）》指出要“普及营养健康知识，推广健康生活方式，对学生超重、肥胖进行干预”。2017年1月国务院办公厅印发的《中国防治慢性病中长期规划（2017-2025年）》提出推进全民健康生活方式行动，开展“三减三健”等专项行动。对学生肥胖进行干预以及三减专项行动，这都是很好的提法，但仅仅有这些提法，没有具体制度的支持，很难有成效。 在各类制度中，对三高食品进行间接或直接规制，较多仅限于中小学校及幼托机构。三高食品及其所带来的问题是全民性的，并不仅限于青少年，这种局限有待克服。当然这些有限主体适用的制度，较多也是开创性的。如2019年2月《学校食品安全与营养健康管理规定》，在这一制度名称中，食品安全与营养健康分别表述，没有把健康问题仅仅置于安全的框架下，这是一个好的开端。《学校食品安全与营养健康管理规定》中也有一些制度值得称道。如第17条第2款规定：“有条件的中小学、幼儿园应当每周公布学生餐带量食谱和营养素供给量。”虽然条文中“有条件的中小学、幼儿园”这样的表述，如果没有后续制度的跟进，这种义务很可能形同虚设，但这毕竟是把食品营养标签制度适用范围扩大的一个很好的尝试，这种扩大也是世界上食品营养标签制度改革的趋势。又如第20条规定：“中小学、幼儿园一般不得在校内设置小卖部、超市等食品经营场所，确有需要设置的，应当依法取得许可，并避免售卖高盐、高糖及高脂食品。”“避免售卖高盐、高糖及高脂食品”，这是我国首次对三高食品进行积极规制的制度，这也是一个很好的开端，但让人费解的是，条文中没有使用“禁止”一词，却使用了“避免”这一极少在法律中使用的词。值得注意的是，在该规定第七章“责任追究”中，没有对第20条作出任何法律责任的设定。 对三高食品社会成本的认识随着成本的累积与扩大而逐渐深化，虽然这会有一个较为长久的过程，但这些社会成本总体上是显性的，对规制的促成也是早晚的事，问题的解决也不应是一个难题。但三高食品问题的解决事实上却是一个难题。我们可以从多个角度看到这个问题的复杂。如《国民营养计划（2017-2030年）》提出，“到2030年全国超重、肥胖人口增长速度明显放缓。”明知超重和肥胖会带来负面的健康影响，该计划对13年后的超重、肥胖人口状况确定“增长速度明显放缓”，为何不定停止增长或明显下降？问题的解决为何如此之难？这并不仅仅是诸如已经形成的习惯很难改变之类的原因，关键在于人类对脂肪和糖的需求有坚实的心理和神经基础。与对普通商品的偏好形成不同，人类具有对高能量食品的天生偏好。 人类对食品的偏好有着时间上的不一致。实验发现，当处于不饥饿状态的被试者被要求为他们自己选择一周后的食品时，74%的人选择健康食品；而要求立即选择食品时，70%的人选择不健康食品。这种偏好在时间上的不一致，很难用理性经济人的假设予以解释，因此有必要深入研究我们食品偏好的起源。进化心理学研究表明，“食物短缺等恶劣条件困扰着我们祖先，人类进化出了许多适应性的机制，而人类对富含热量的食物表现出特别的偏好就是这种适应性机制之一。”这种适应性进化通过多个机制的共同作用实现：第一，进化机制把高能量食品设定为美味。我们常常认为美味是一些食品的特质，但其实美味仅仅只是一种感觉，这种感觉通过味蕾获得，三高食品之所以美味，缘于其能量高的特质而被进化机制所选择，它们成为美食完全是人类进化的需要。第二，进化过程中把高能量食品的摄入与大脑中的神经愉悦回路相关联。近些年的神经科学研究表明，“糖的摄入会导致伏隔核（nucleus accumbens）中多巴胺的释放，伏隔核这个区域与奖赏机制相关，这种奖赏机制会使人处于愉悦之中，正是这种神经机制的设计而产生的快感，使人类对糖具有了天生的偏好。除了糖，脂肪由于其高能量，也是经由这种大脑的神经机制而使人类对其产生偏好。”正是这些机制强化并激励了人类优先摄入高能量食品。观察研究发现，新生儿对含糖溶液有天生的偏好，并且偏好的程度与糖的浓度呈正相关。这种运用大脑的快乐回路使人类对高能量食品产生偏好，是一种使人类更好地生存下来的适应性进化。在早期食品有限的情形下，这种进化由于会本能地促使人类优先寻找和摄入高能量食品，从而增加生存概率，对人类种群是有益的。这就可以很好地解释前述同一个人的食品偏好在时间上的不一致。含糖含脂肪高的不健康食品，可经多巴胺奖励机制产生即时的愉悦，因此为当时作出的食品选择，受到了大脑中这种奖励机制的影响，这种选择是无意识的；而为将来所做的食品选择，愉悦并不会即时产生，出于对健康追求的理性还是可以占据主导。基于这样的原因，人类对不健康食品的偏好，犹如一台电脑中预设的程序，并不能轻易改变，基于这种偏好而做出的选择一定程度上也是身不由己。 虽然大脑是人的控制和决策中心，但大脑本身不存在这样的中心，这种神经愉悦回路的使用，大脑内部没有终止机制，不存在对神经愉悦回路使用的度进行内部调节的机制。如果神经愉悦回路被过度使用，除非消除外来的刺激，大脑自身没法终止，类似于大脑被外来的物质所劫持，从而促成人体对某种物质的上瘾。对糖和脂肪的偏好与烟、酒、毒品等的致瘾性在大脑中具有相同的作用机理和大致相同的作用区域。正因如此，糖与脂肪也常被认为具有致瘾性。由于糖与脂肪是人类基本的能量来源，葡萄糖更是维持大脑运行的惟一能量形式，它们的摄入是人类生存的前提，因此糖与脂肪的致瘾性比毒品等的致瘾性更不容易被认识到，也不容易被大家所认可。基于神经机制而形成的糖与脂肪的致瘾性，在食品短缺的情形下，可以被认为绝对无害，它有助于能量最大限度的摄入。正是在这个意义上，这种致瘾性是一种适应性的进化。最近数十年来，世界各国以能量为单位的人均食品供给量不断提高。世界平均每人每天可供给的食品能量从1977年的2420千卡提高到2013年的2884千卡；中国相应的数据分别为1908千卡和3112千卡（见下表）。食品能量供给的充分，使这种早期的适应性进化遇到了新问题。人类这种优先寻找和摄入高能量食品的特质及其强大的神经基础，在能量供给不断提高的情形下，使能量的过度摄入变得很难避免。肥胖这一社会问题正是在这些内外因素的影响下形成的。
对于三高食品的选择问题，神经机制的远古进化使个人对三高食品很难作出理性选择，事实上，这种基于人类远古的生存环境而作出的当下选择常常是非理性的，但传统认知存在错误，绝大多数人认为，对三高食品，消费者完全可以理性排斥，多吃、少吃与不吃都是消费者理性选择的结果。对肥胖归因于理性致肥也是一种普遍的观点。事实上，由于偏好的进化和神经基础，消费者作出的选择实质上并不是一种经济学上界定的选择，更多的是一种进化机制的强迫。因此，仅仅基于理性选择假设而对三高食品展开规制很难达到效果。20多年来，我国针对三高食品的制度之所以呈现法律层面基本缺乏、已有制度存在严重不足等特征，其根本原因在于认为三高食品的问题缘于消费者自身的自制力不足、理性不足，没有充分认识到人类对高能量食品偏好的进化基础以及相应的神经基础，而仅仅从消费者理性不足的角度设计制度。而“倡导每个人是自己健康第一责任人的理念”与消费者理性不足两者是一脉相承的。个人当然需要对自己的健康负责，但个人的责任承担需要有制度的支持，尤其在三高食品这一涉及到理性与非理性的领域。总之，三高食品的问题，不仅存在传统的市场失灵，还存在基于心理因素而产生的行为市场失灵（behavioral market failure），与传统的市场失灵不同，行为市场失灵更多是隐性的，且比传统的市场失灵更为复杂、深层。因此，只有对三高食品消耗中的心理和神经基础及由此而形成的行为市场失灵有准确的认识，才能对三高食品的特别规制作出正确的判断。 虽然我国与发达国家一样存在因三高食品带来的国民健康问题及巨大的社会成本，但由于认知的不足，我国目前没有清晰的应对三高食品的基本政策，缺乏有效的具体制度。为保障国民健康，促进“健康中国”目标的实现，我们有必要尽快构建应对三高食品问题的制度体系。 多年来，世界较多国家对三高食品进行了多种形式的规制。如2012年美国纽约在特定区域或场合禁止高能量饮料的销售；2014年墨西哥开征了糖税；2017年以色列对食品企业设定了用特定图案标示食品中高盐高糖高脂的义务；2019年新加坡全面禁止了不健康饮料的广告。研究三高食品规制的制度史，我们可以发现较为清晰的规律。揭示这些制度发展的规律，可以为我国构建三高食品政策体系提供参考和指引。 1.规制道路的渐进性。鉴于三高食品巨大的私人成本和社会成本，以及人类对高能量食品的天生偏好，尤其在三高食品的社会成本不断显现以及对高能量食品偏好的神经基础被充分认识的情形下，公权对三高食品的规制逐渐产生并不断发展，这两者之间的因果关系极其明显，但实践中的规制之路并没有一步到位，渐进而曲折，主要原因在于：第一，美国等西方资本主义国家在处理公权规制与市场自由的关系时，出于对市场主体经营自主权的尊重，对市场的新型干预非常谨慎，常需要时间流逝来等待机会。第二，基于进化心理学、脑科学等的研究，整个社会尤其是规制机构对三高食品特殊性的认识，历经一个较为长久的过程。第三，为维护自身或行业利益，大型食品企业及食品行业常以各种方式阻碍对三高食品的规制。这一方面表现为立法阶段对立法方案的直接反对，另一方面则表现为通过对研究的资助等实现对科学结论的歪曲。如在科学研究已对糖的过度摄入与心血管疾病的的关系有了较为清晰的认识的情形下，哈佛大学Hegsted等三位科学家1967年在世界知名《新英格兰医学杂志》发表评论性论文，指出不是糖而是饱和脂肪和胆固醇的过度摄入导致心血管疾病。三位作者获得了糖研究基金会支付的6500美元。这一事实直到50年后才被一篇对历史文献进行研究的文章所揭示。这篇受糖行业影响的文章极有影响力，也严重影响了美国对心血管疾病膳食建议的作出。这种行业影响规制政策的情形在我国也是存在的。如多年来，可口可乐公司在中国经由非营利机构通过资助研究、宣扬“运动是良医（Exercise Is Medicine）”等多种方式，持续对我国的肥胖应对政策产生有利于行业的影响。 2.具体规制制度的出现与发展呈现了以下特征：第一，从消极规制走向积极规制。早期的规制较多为信息规制，仅要求一般性的信息披露，如食品的营养标签制度，这类规制虽然对企业的信息披露作出规定，但并未对企业的经营权利作出实质性的限定，这种规制相对消极，后来出现对三高食品的广告的限制，三高食品在特定区域（如学校）销售的禁止，以及对三高食品的糖进行额外的征税，规制的态度变得更为积极。第二，规制从轻到重，从浅到深。这种规制的度的变化极其明显，一些对企业的经营活动作出的禁止性规定，直接体现了规制的深度。当然作为一类整体的制度，总体上还是以轻度的信息规制为主。值得关注的是，这种规制的度的变化在运用信息工具时也有所体现。如从早期的一般性信息规制，逐渐发展成对三高食品的警示性信息规制，信息规制的力度明显增强。第三，从单一规制工具的使用走向多种规制工具的综合运用。多种规制工具的使用，如强制性信息披露、对特定行为的禁止以及特别的征税等多种手段，可以增强规制效果，更为有效地解决问题或缓解问题的严重程度。第四，被规制的产品或交易情形在不断扩展，主要体现为规制从早期关注未成年人等特定群体的健康走向了关注全民的健康。 使民众在健康的范围内摄入三高食品，是评判对三高食品规制是否有效的主要标准。而规制事实上是运用制度的力量适度对抗人类这种与生俱来的偏好，这并不容易。为使对三高食品的规制达到一定效果，必须充分考虑人类对高能量食品偏好的进化原因及相应的神经基础，进行规制路径的设计、规制工具的选择以及规制的度的确定。 1.行为市场失灵的特殊性。理性致肥的观点把三高食品的问题看成是传统意义上的市场失灵，而对传统的市场失灵，如果可以用信息工具解决问题，一般不需要选择深度的规制工具，这就可以解释为何三高食品在我国不能受到深度规制。因为基于传统市场失灵而得出的判断，教育和倡导等方式足以较好地解决消费者对高能量食品的过度选择问题，但事实上三高食品的问题不仅仅是传统的市场失灵，也有行为的市场失灵。如研究发现，食品的可获得性以及份量大小等环境因素会对消费者过度摄入能量产生重大影响。而传统的理性经济人假设不能认识到环境对三高食品消费的影响。行为市场失灵的存在使传统的信息工具解决问题的效果大为减弱，如吸烟者并非不知吸烟对其健康的危害，但由于其致瘾性使吸烟者难以自控，传统的健康教育等信息工具对问题的解决因此没有针对性。如前所述，人类对三高食品中的高能量的偏好很好地应对了早期人类食品供应不足及供应不适时这类涉及人类生存的重要问题，但近来的两个因素使这种适应性的进化变成了社会问题，并愈发突显：第一，近些年来食品供应的渐趋充足，使能量的过度摄入具备了前提；第二，企业利用人类对高能量食品的偏好精心制造食品，并利用心理的因素展开营销，使市场中销售的三高食品更加难以抗拒，消费者作出理性选择成为更不可行，行为的市场失灵变得更加严重。因此全面系统研究三高食品领域的行为市场失灵非常必要，这一方面在于了解三高食品问题的根本原因，另一方面在于基于这些原因设计三高食品的规制制度。 2.规制的度的动态性。作为一种食品，三高食品被《产品质量法》和《食品安全法》所规制，由于高能量食品的致瘾性，仅有这些法律的规制是不充分的，还需要特别的规制。与烟酒不同，三高食品没有《食品安全法》上的安全瑕疵，但较长时间内的过度摄入会对人体健康造成损害，因此，对三高食品的规制不可能严厉到对生产的普遍性禁止，对其的规制方式主要有特别信息披露要求、健康消费的提示或健康警示、对食品包装的特别要求、特别税的开征、对广告行为某种形式的禁止、针对特定群体的销售行为的禁止或特定区域内销售行为的禁止等。世界各国对三高食品的规制实践，已经走出了一条从不规制到规制、从轻度规制到某些领域或某些情形下的深度规制的道路，目前规制实践还在发展中。由于肥胖的社会代价不断增加，社会对这种代价认识趋于清晰，以及对高能量食品致瘾性的进一步认识，对三高食品的规制虽然会有反复，但近数十年内，规制有走向深入的倾向，当然也会有社会利益和行业利益之间的平衡，这种平衡是动态的，主要取决于肥胖的社会代价，代价越高，对三高食品深度规制的可能性就越大。 3.多种规制工具及叠加使用。如前所述，高能量食品比健康食品对人具有更为强大的吸引力，这种吸引力根源于高能量食品的美味以及大脑中的奖励机制。强大的吸引力使消费者很难抵御。消费者看似理性选择的表面背后其实是远古进化所形成的强制在发挥更大作用。因此对三高食品的规制要比对普通食品的规制复杂得多。在规制工具的选择与运用时，第一，需要多种规制工具的使用。因为问题的复杂性，仅仅只用信息工具，远远不够，需要采用包括信息工具、非信息工具等规制的工具体系，包括信息、禁令、税收等。当然心理因素形成的问题最需要用心理路径解决，实践中已出现了一些运用行为经济学思路让消费者吃得更少的办法或方案。如把健康食品放在消费者最容易见到或获取到的地方，把三高食品放到不容易被消费者见到的角落。又如一些食品包装的设计会导致消费者吃得更多，对这种包装设计作出禁止或限制。这种规制思路在对三高食品的规制中需要重点运用。第二，关注多种工具的叠加使用效果。每种规制工具各有其能力，也有其不同的作用机制，因此多种不同工具的混合使用，包括多种不同信息工具的使用，会产生制度的合力，这种合力可能大于也可能小于多种制度的力量之和，因此有必要研究这种合力的产生机制，以尽可能地实现相对最佳的规制效果。如学者通过对加拿大3584位13岁以上的人设计不同的购物场景，结果显示，对含糖饮料征税，以及在包装正面进行营养标示，这两种举措的共同作用，可以在促进健康食品选择方面起到极好的效果。 我国目前并没有较为清晰的规制三高食品的立法构想，更没有较为系统的制度体系，鉴于三高食品的社会成本不断攀升，有必要对其予以恰当规制，应该在食品营养标签、三高食品广告、针对特定三高食品的税收以及限制三高食品的可获得性等方面引入或改变相关制度。这些制度运用信息工具提供营养信息、禁止特定营销信息、给予警示信息，运用税收工具提高三高食品的价格，以及运用禁令等限制民众对三高食品的可获得性，从而较为有效地减少民众对三高食品消费量。 营养标签制度提供食品的基本营养信息，是规制三高食品的基础性制度。近些年，随着世界各国的肥胖问题趋于严重化，营养标签制度也得以确立并不断走向深入，不仅信息的披露范围不断扩大，信息的展示方式也逐渐考虑如何更多地引起消费者的注意，同时也出现较多对基础性信息进行深度处理以便利消费者利用的举措。我国2011年的《预包装食品营养标签通则》（以下简称《通则》）在制定时存在一些不足，不仅营养信息的强制披露范围过小，更是缺乏对基础性信息深度处理的制度。为更有效地发挥营养标签制度的应有功能，有必要消除这些不足。 （1）营养标签制度。我国《通则》的最大缺陷在于没有把糖列入强制性披露范围，导致消费者不能获取食品的糖含量的信息。糖是三高食品致肥的最主要因素，世界各国都在营养标签制度中把它列入强制性披露的范围。我国有必要在修改《通则》时把糖含量列入强制披露范围。反式脂肪的摄入会导致心血管疾病，现有的研究表明，摄入任何剂量的人工制造的反式脂肪，都会是有害的。因此，较早有一些国家就禁止在食品中含有人工制造的反式脂肪，并取得较好的规制效果。如研究表明，丹麦在实施禁令后三年，由心血管疾病导致的死亡率减少了14.2/10万。美国、加拿大、欧盟等国家和地区也立法不断降低人工制造的反式脂肪在食品中的含量。我国《通则》对反式脂肪仅作出了披露要求，但没有设定数量标准，仅在《通则》附录D “能量和营养成分功能声称标准用语”下有“每天摄入反式脂肪酸不应超过2.2g”和“反式脂肪酸摄入量应少于每日总能量的1%”这样的表述。这种表述更多是一种健康声称，而不是对每个食品中的反式脂肪的含量作出规定。我国应该尽快降低人工制造反式脂肪在食品中的最高含量标准，在条件成熟时完全禁止食品中含有人工制造的反式脂肪。 （2）对基础信息的深度利用。食品营养标签中的信息虽然信息量不大，仅涉及能量和若干营养素，但较多消费者面对这些信息常常束手无策，不知如何使用，因为判断食品是否健康，除了需要这些基本的营养信息外，还需要营养学等方面的知识，这种知识的缺乏使对食品健康与否的判断变得困难。这也是食品标签信息不能广泛运用的主要原因。因此世界各国的制度实践中出现了通过对营养标签基础信息进一步处理而产生的信号，如单项的警示性信号、综合性的浓缩信息等。 第一，警示性信息。食品营养标签中能量及各类营养素的含量信息展示在一张小表中，对具有标签意识的消费者而言获取这些信息并不难，关键在于从健康的角度，对一个食品中特定营养素含量的高低进行判断并不容易。而警示信息事实上事先替消费者做出了判断，通过特定的图案、颜色或字体，向消费者警示三高食品中糖、盐或脂肪的高含量，这是警示信息制度的主要目的。这种制度事实上把营养标签制度向前推进了一步，对企业的干预程度也比营养标签的基本信息制度要深，对需要即时做出决策的消费者而言，这种警示信息的价值也更显然，一方面这些以图案方式显示的警示性信息便于消费者作出判断，另一方面，也有助于倒逼经营者对食品的高能量含量作出调整。近些年来，这一制度处于发展之中。如智利于2012年通过并于2016年实施的《食品标签与广告法》，对食品能量及糖、钠和饱和脂肪酸含量高的情形，给食品企业设定了用特定图案进行标示的义务。美国纽约政府的宣传单突出了如下警示信息：“所有来自于含糖饮料的能量会损害你家人的健康”。不过，这种警示不是附着在食品外包装上的。美国加州甚至走得更远。加州的一个议案要求每12盎司能量超过75千卡的含糖饮料的包装上标示警示信息：“加州政府安全警告：喝含添加糖饮料会导致肥胖、糖尿病和蛀牙。”研究显示，这类健康警示能使父母更好地理解过度摄入含糖饮料的健康损害，从而减少为其小孩购买含糖饮料。我国的营养标签制度除了标签上的基本信息之外，并没有警示信息制度，建议当食品的能量和营养素含量达到一定高度时，赋予企业对单项或多项指标在食品外包装上通过图案方式予以标示的义务。 第二，综合性评判信息。三高食品的致肥问题是传统的市场失灵与行为的市场失灵共同作用的结果。消费者对三高食品的选择有大脑神经机制的因素，而对其排斥也可能有理性的因素，或两者的共同作用。同等情形下，对健康食品的准确界定有助于促成消费者选择健康食品。因此基于食品营养标签上的基本信息，运用一定的标准，对一种食品的健康程度作出评判，极有必要。这可以大大便利和简化消费者决策，也可以弥补警示信息作为单项信息而存在的不足。如英国的交通灯制度、法国的营养分制度等，由于这些信息被标示在相对最容易被消费者注意的食品外包装正面，因此这些制度同时也被称为正面的营养标示制度（Front-of-Package labels）。为研究FoPLs对减少食品尤其不健康食品的购买份量的影响，2018年Egnell等要求参与者在标示或没有标示FoPLs信息的情形下，对他们想消费的甜饼干、奶酪和甜酱三种食品数量或大小做出选择，在法国共有25772人参与。研究显示，在食品尤其是不健康食品上额外标示营养分或交通灯信息，参与者选择的消费量会减少，其中，标示营养分信息的情形下，参与者选择的量为没有标示时的0.76，排在第二位的是交通灯信息，为0.83。2018年Egnell等作出的另一项研究显示，健康星评级体系、交通灯、营养分、推荐摄入以及警示符号等5种信号对同一消费者理解营养信息会产生不同的影响，营养分在向消费者传递营养质量信息中最为有效。法国的营养分制度是典型的综合性评价信息制度，自2017年法国首先应用以来，先后在比利时、荷兰、西班牙、德国等国被政府推荐使用，值得参考。这类制度的最大难点在于如何科学设定评分标准，尤其是各项指标的权重设定会影响到评价结果，这是制度设计时需要研究的。在制度成为强制性之前，可先设定为自主性标示，评价标准及权重设定等先由行业自定。 （3）食品营养标签信息的可获得性。食品营养标签信息展示在食品的外包装上，由于字体较小以及消费者的无意视盲等多个因素，消费者在主观和客观上都会面临信息获取的障碍。因此运用多种方式增强这些信息的可获得性。如在智能手机普及的情形下，可通过制度要求经营者在食品外包装上运用二维码等方式以更大的字体向消费者展示营养信息，或向消费者展示更多的营养信息。可鼓励企业开发APP，对市场上销售的食品通过APP查询营养信息，或进行不同食品基本营养信息的比较等。如创立于2012年的公开食品信息（Open Food Facts）项目，通过8年的运营，已经建成了一个全球范围内非营利性的食品营养信息数据库，有超过100万种食品的营养信息供消费者查询、比较。 我国的《广告法》虽然在2015年做了重大修改，但对三高食品的广告行为没有作出任何限制。由于三高食品对人具有天生的吸引力，且未成年人的心智并不成熟，因此，三高食品广告尤其是广告中的非语言信息对未成年人的选择行为具有极大的影响力，如广告中食品鲜艳的颜色会通过大脑的神经机制激发起未成年人的消费欲望，广告中少儿卡通或代言名星与三高食品的强关联也会使未成年人非理性地爱屋及乌，忽略过度摄入三高食品对健康的危害。这些都会对未成年人对三高食品的偏好、选择以及消费模式等产生影响。如英国癌症研究会研究人员通过对3348名11-19岁的人进行的研究表明，每周多看一个三高食品的电视广播广告，会导致每周从三高食品中多摄入350卡路里的能量。每天回忆起看到三高食品广告的未成年人肥胖的可能性是其他人的两倍。 正因三高食品广告与三高食品摄入量之间的强相关，近些年来，较多国家对三高食品广告作出了多种形式的限制，旨在应对民众的肥胖问题。在2010年第63届世界卫生大会文件附件4中，世界卫生组织向各成员国提出了一系列限制向未成年人推销三高食品的政策建议，在大会作出的决议（WHA63.14）中，认可了关于限制向儿童推销三高食品的建议，并敦促成员国在考虑到现有立法和适当政策的情况下，采取必要措施，实施关于限制向儿童推销三高食品的建议。目前对三高食品广告的限制制度还在发展中。就已有的制度实践而言，制度的产生与发展明显呈现出以下特征和趋势：第一，由于肥胖问题的严重程度以及对问题后果认知的差异，对广告的限制虽然呈现出国别差异，但英国、法国、新加坡等世界上较多国家都已对三高食品的广告行为做出了限制。第二，规制方式呈现出多样性，有对广告进行直接限制，也有对广告通过附加条件进行限制，也有利用行业的力量实现限制的目的。第三，对三高食品广告的限制呈现明显的从轻到重的趋势，对广告的限制范围呈现出从窄到宽的趋势。如我国台湾地区2016年颁布的《不适合儿童长期食用之食品广告及促销管理办法》规定，禁止17时至21时在儿童频道刊播不适合未满12岁儿童长期食用食品的广告。自2019年2月25日始，英国伦敦公交系统全面禁止所有三高食品广告。2019年10月，新加坡卫生部发布公告，根据一定标准认定一些含糖饮料为不健康饮料，并禁止在所有平台（包括广播、电视、报纸、网络及户外广告牌）发布广告。目前为止，这一禁止限制范围最广，因而也是最严厉的。 我国有必要在《广告法》中设定三高食品的广告限制，在全面的禁止制度成熟以前，可在对三高食品进行界定的基础上建立以特定群体或特定区域为对象的限制制度：第一，禁止在以未成年人为主要消费或使用对象的传统媒体（如广播和电视的少儿频道、适合少儿阅读的平面媒体）发布三高食品广告，禁止在适合少儿观看的电影、电视以及互联网视频中以营销为目的展示三高食品。第二，禁止在以未成年人为主要消费或使用对象的游戏、应用软件、网站中发布三高食品广告。禁止对未成年人发布以三高食品为内容的定向广告。第三，我国《广告法》第39条禁止了在中小学校和幼儿园内开展广告活动。从保护未成年人的角度，禁止的范围需要扩大：禁止在教育机构（包括幼儿园、中小学校以及各类培训机构）及一定范围内的周边地区以及未成年人活动的其他区域（如儿童公园、儿童医院、少年宫等）发布三高食品广告。第四，在对三高食品进行进一步分级分类的基础上，对能量含量特别高的三高食品的广告行为予以全面禁止。第五，对三高食品广告的内容进行限制。如禁止在三高食品广告中使用儿童喜欢的卡通人物或形象，禁止明星代言三高食品广告。 广告是重要的营销方式，限了广告限制外，需要对三高食品的其它营销方式设定一些限制。如对三高食品低价销售的限制、免费促销的禁止，以及禁止以搭售或赠送特定具有诱惑力的物品等方式诱使未成年人持续购买三高食品。 为应对含糖食品导致的肥胖问题，对含糖食品进行特别征税，已是世界上的普遍做法，这种税收可在三方面对肥胖问题的预防和解决产生影响：第一，通过税收提高食品的价格进而对消费者的购买产生一定影响。第二，征税行为，尤其是根据食品中含糖量的多少设定累进税率，对三高食品生产企业产生一定的倒逼效果，较多食品企业可能会做出减糖举措，生产含糖量相对较低的食品。第三，对三高食品征税的税收收入可以为涉及肥胖问题的宣传、教育、研究等提供专门的经费支持。正因如此，至今已有40多个国家或地区对含糖食品征税。虽然1984就有萨摩亚征税举措，但绝大多数国家的制度出现在2010年以后，目前拟对含糖饮料特别征税的国家还在不断增加中。这种立法趋势与对三高食品广告进行限制的制度大规模出现在时间上基本一致，与三高食品对肥胖率的飙升以及民众对肥胖及其解决这一问题的认知的深入也基本一致。 世界各国在税制设计中，采用消费税或增值税的形式，以消费税的税种为主，对食品或食品中的糖含量进行征税。税率的设计呈现两大特点，第一，税率很低。第二，初期的税率为比例税率，为强化调控功能，自2014年智利在税率的设定上采用累进税率以来，以饮料中含糖量的多少设定累进税率，已开始成为趋势。对糖饮料的特别税虽然税率低，对饮料价格的影响也不是根本性的，但较多国家的制度实践表明，这种税收制度对促使消费者减少征税饮料的摄入较有成效。如2014年1月始墨西哥对含糖饮料每升征收1比索的消费税，实施情况显示，2014年民众对征税的含糖饮料的购买量比征税前平均下降了6%，下降幅度在2014年12月达到了12%，低收入阶层购买量的下降幅度在2014年12月达到了17.4%。同时，民众对以瓶装水主为的非征税饮料的购买量增加了4%。菲律宾自2018年1月始对含糖饮料每升征收6菲律宾比索的税。研究表明，该税在以后的20年内可以使5913人免死于糖尿病，10339人免死于缺血性心脏病，7950人免死于中风。2018年4月英国对每百毫升含糖5-8克的饮料，每升征税18便士，每百毫升含糖8克以上的饮料，每升征税24便士。2019年7月英国政府发布的一个报告显示，这一税收制度取得了巨大的成功，它的实施已从货架的饮料中减少了超过4.5万吨糖。 作为一种应对高能量食品致肥问题的举措，我国可以对含糖饮料开征消费税，根据饮料中不同的糖含量设计不同的税率，糖含量越高，税率越高。通过累进税率的设计促使企业重新设计产品从而减少高糖饮料的生产，促使消费者减少含糖饮料的消费。 一般而言，对合法产品的销售作出特别的限制或禁止，很难有法律上的正当理由，这也是实践中只有烟、酒等极少数产品受到诸多营销限制的原因。如前所述，我们对三高食品偏好是人类早期应对食品短缺和饥荒的适应性进化，具有坚实而复杂的神经基础，再有较多食品生产和营销企业精准运用神经科学的研究成果设计和营销食品，进一步强化了三高食品对人的诱惑力，民众很难主动抵御，对未成年人而言，抵御难度更甚。因此运用市场交易的一般机制去适用三高食品的交易很难保障交易平等，其必然结果是企业的胜利以及因企业胜利带来的民众的健康损害和高昂的社会代价，这种行为的市场失灵，需要予以特别的干预。降低或限制三高食品可获得性，是解决这一问题的最便捷举措。随着肥胖问题的严重化，限制或禁止特定销售行为的制度相对较早出现；近些年来，对人类食品偏好的进化心理学和脑神经科学的研究成果的出现，以及行为经济学对制度的研究，开始出现对健康食品设置默认选择的举措。前者是一种限权性的制度，后者是通过制度的设计实现对三高食品的柔性排斥。两者的共同作用，可以较好地减少民众对三高食品的摄入。 禁止三高食品销售是最严厉的干预举措。目前还没有一个国家对三高食品的销售进行普遍禁止，这种普遍禁止当然没有必要，因为三高食品的适度摄入并不会对人体健康造成损害。根据程度的不同，限制可有以下几类：第一，某个区域的全面禁止。如较早出现的在中小学校园的禁止。值得注意的是，这种区域的禁止范围在不断地扩大，如禁止扩展到校园外一定范围，如印度拟把禁售范围扩展到离校园50米。第二，某个区域的部分禁止。如美国纽约市2012年的食品标准，禁止在公立学校、老年中心、公立医院、无家可归者庇护所、矫正机构等提供或销售除牛奶和100%果汁饮料外的能量每8盎司超过25千卡的饮料。2011年波士顿市政府也发布了健康饮料令，禁止自动售货机服务、政府管理饮料服务项目、食品或饮料采购项目等销售、分发或采购糖含量每1盎司超过1克的饮料。第三，某类食品在整个区域的全面禁止。基于食品能量过高而全面禁止销售的制度目前尚未出现，但目前也有国家处于尝试之中。如2018年12月4日至2019年1月25日，为减少国民对来源于含糖饮料中的糖的摄入量，新加坡卫生部就对限制广告、高含糖饮料销售禁止等四个措施征求了4000多人的意见，其中禁止销售高含糖饮料的支持率为48%。虽然支持率较低，新加坡卫生部表示这一制度较为复杂，需要深入研究，将继续探索。从趋势上看，这种全面禁止销售特定高能量饮料的制度，早晚会在一些国家出现。 我国对三高食品的销售禁止在区域上仅限于学校。但是从禁令的文字表述看，这种禁止并不坚决。2019年2月《学校食品安全与营养健康管理规定》规定：“中小学、幼儿园一般不得在校内设置小卖部、超市等食品经营场所，确有需要设置的，应当依法取得许可，并避免售卖高盐、高糖及高脂食品。”条款中用了“一般不得”和“避免售卖”这样的词语。市场监管总局办公厅、教育部办公厅、国家卫生健康委办公厅、公安部办公厅2019年12月联合发布的《关于落实主体责任强化校园食品安全管理的指导意见》规定：“非寄宿制中小学、幼儿园原则上不得在校内设置食品小卖部、超市，已经设置的，要逐步退出。寄宿制中小学确需设置食品小卖部、超市的，应依法取得许可，原则上只售卖纯净水、矿泉水、预包装面包、牛奶等食品。”条款中两次使用了“原则上”这样的表述，在中文的语境中，“原则上”一词具有一定的否定意义，更确切在说，“原则上”一词的使用允许了例外的存在。另一方面，两个制度都禁止了在校园内设置食品小卖部，这种一刀切的做法，虽然可以强化三高食品销售禁令的实施，但同时也把有健康食品购买需求的学生推入校外充满三高食品的商店中。因此，可作出如下规定：“在中小学、幼儿园校内设立食品小卖部、超市，应依法取得许可。禁止在食品小卖部、超市中售卖高盐、高糖及高脂食品。”禁售的范围还可以扩展到校园周边一定范围内。其它以未成年人为主要服务对象的医院、公园、培训机构等场所，也应实行同样的禁令。对含糖饮料实行普遍的禁令目前并不成熟，可先在政府机构（包括接受政府财政拨款的部门或机构）禁止含糖量达到一定高度的饮料的销售。 除了对食品销售的禁止或限制，近些年还出现了一些对食品包装或销售方式进行限制的制度。一般认为，一个人能量摄入的多少与食品外包装大小没有关系，想吃三高食品的人总会吃到自己满足为止，但研究显示，三高食品包装的小型化有助于民众减少能量的摄入。基于这样的认识，2012年纽约市禁止所有食品服务商以超过16盎司的饮料杯销售或提供含糖饮料，但这一禁令在2014年被纽约州上诉法院以超出规制权为由宣布违宪。2012年《纽约市食品标准》（饮料售卖机）规定，在市政机构（city agencies）的售卖机中的高能量饮料（每8盎司超过25千卡的饮料）不能超过12盎司。这是对饮料包装大小作出的一个强制性规定。2019年11月印度公布的《食品安全与标准》（草案）要求食品供应商对在校未成年人销售食品时，食品的份量（portion size）必须合理。通过减少份量、能量、精制糖、饱和脂肪等，重塑食品以改善食品的营养质量。这一制度草案强调了食品份量大小的合理性。 默认选择（default option）作为一种助推机制，可以在不干预选择权且几乎不存在实施成本的情形下较好地实现预设目标，正因如此，这种机制在养老金储蓄、器官捐赠、消费者保护等方面广泛使用。之所以可以取得较好效果，其原因在于，第一，默认选择这种机制利用了人的现状偏见（status quo bias），即人天生具有的不愿意改变现状的特质；第二，默认的选择项具有一定的社会准则意义，而更容易被当事人选择或遵循。这一作用机制对预期目标的实现已受到很多实验的证实。如在145个迪士尼的世界餐厅的实践表明，如在菜单上把健康食品设置为默认选项，消费者在卡路里、脂肪和盐的摄入平均分别减少21.4%、43.9%和43.4%。值得特别关注的是，预先设置的默认选择在减少三高食品摄入上，还有特别的机制。由于与三高食品的视线接触会激活神经系统中的奖励机制，消费者会更大可能选择三高食品。实验显示，当盛糖的盒子是透明的，被试者每天平均会多吃2.2块糖。而默认选择预设了健康食品，使三高食品没有直接置于消费者的视野，避免了经由视觉对奖励机制激活，因此健康食品被选择的可能性会增大。前述的《纽约市食品标准》（饮料售卖机）规定，在市政机构的售卖机中，必须把高能量饮料放置于离视线最远之处，或放置于最低的销售位置，并且占有的销售口不能超过两个以维持最低的销售潜能。这些行为经济学的研究成果反映了人认知和决策时的真实情形，基于这种研究成果作出的法律实践也取得了较好的规制效果，值得我们在规制三高食品的过程中进一步研究或借鉴。 对三高食品的规制已成为世界很多国家的共识，至今已有较多的规制举措出现。进化心理学及神经科学的研究表明，人类对高能量食品的偏好根源于进化过程，并且存在相应的神经基础。这个科学判断对三高食品的规制极其重要，它是启动规制的重要前提。如果简单地认为三高食品消费源于民众的理性不足和自控力不足，可能会得出不予规制的结论，这也是我国三高食品规制存在缺失的主要原因。本文基于三高食品的社会代价以及人类对三高食品的特殊偏好，提出了规制三高食品的基本思路和制度框架。但三高食品规制应当形成完备的制度体系，仅有基本思路和制度框架远远不够，还需要更多的学者对食品营养标示制度、三高食品广告的限制、三高食品的课税制度以及对三高食品可获得性的限制等具体制度展开深度研究。这类研究以制度构建为最终落脚点，但需要多个学科的共同参与，如肥胖的社会代价的大小是决定规制深度、广度等的重要因素，归集并衡量社会代价需要依赖经济学、社会学等学科的知识和方法；限制三高食品可获得性的制度经由助推发挥功能，这类规制工具在传统的规制工具箱中并不存在，需要运用行为经济学的知识和实验心理学的方法对其展开实证研究；三高食品的致瘾性是规制的基础之一，对致瘾性的进一步揭示，需要运用神经科学的知识和方法。这类多学科参与的规制研究，在提出有效制度方案的同时，也把规制研究推进到新的研究领域和理论层次。