人大国发院研究员聂辉华：从政企合作到政企合谋只在一念之间
【编者按】近日，人大国发院发布了《中国城市政商关系排行榜（2018）》（以下称榜单），榜单从亲近指数和清白指数两个指标对全国292个地级以上的城市的政商关系进行评价。对此，我们访谈了人大国发院研究员、经济学院教授，同时也是榜单制作者之一的聂辉华。以下是搜狐城市整理和摘编的访谈实录。
人大国发院研究员、经济学院教授 聂辉华 摄影：肖义强
搜狐城市：榜单中亲近指数排名靠前的多是一线城市和省会城市，但清白指数TOP10城市中，排名靠前的多是等级较低（第一东营是四线第四林芝是五线）的城市，是必然还是偶然，为什么？
聂辉华：一个地方为什么清白呢 一个是它财政透明度比较高，一个是它廉洁度比较高，这个地方它跟经济发展程度是没有（直接）关系的。即使一个地方的经济水平很低，它也会把它的财政公布出来，反正没多少钱。另外，廉洁方面。其实廉洁度跟经济发展的程度没有必然的联系。一个地方是否腐败跟一个地方的经济发展程度没有线性的对应关系，有可能一个地方很富裕也很腐败，也有可能一个地方很穷也很腐败，很难说。因为几线城市（的判断标准）都是经济发展水平，（经济水平）跟清白确实没有必然的联系，所以理论上讲（三四线城市）是有可能得分高的。像去年清白得分前十名里面的潍坊，聊城，鞍山，也算是四线城市，所以我想这个结果是很正常的，没有什么必然的关系。
搜狐城市：大城市、一线城市的工程项目都很多，工程很多，工程多了经手的资金就会比较多，所以理论上腐败的机会就比较多。
聂辉华：没错，腐败有三个条件，第一有权力，第二权力能够变现，第三权力变现之后不会被抓住。一个地方经济发展程度越高项目越多，至少符合第二个条件，就是有腐败的机会。
搜狐城市：清白指数方面，山东表现相当突出，它做对了什么？
聂辉华：我们衡量清白程度有两个指标，一个是政府的廉洁度一个是财政的透明度。山东的财政透明度得分比较高，而且它不是今年就特别高，一直都很高，所以今年高也很正常。刘家义【1】以前是审计署署长，后来到山东做书记，所以财政透明度的改善是很正常的。刘家义到任之后开展了一次运动式的整风，就是转变作风，转变动能，所以山东的官僚作风有所转变。我自己去过好几次山东，我能感受到他们官员上上下下风气还是有所转变的，这对他们得分改善还是有所帮助的。山东在人们的印象里面还是官本位比较严重的，但这一两年确实有所改变，他们的官员现在确实比较勤勉比较主动，我觉得这有助于改变腐败现象。
搜狐城市：东北排名一如既往的低，为什么？还有改善的可能性吗？怎么做？它能向山东学习什么？
聂辉华：其实连续几年东北的营商环境得分都不高，这跟大家的印象差不多，也不是我们恶意调低。我查了下指标，东北差在两个方面，一个是政府对企业的关心比较少。政府对企业的关心怎么衡量呢？主要领导去企业调研，跟企业家座谈的次数，这个在东北是很少见的，一些地区都是企业求着政府，政府很少去企业帮忙，所以政府对企业的关心这一项得分就少。第二个廉洁度，廉洁度也是一个一级指标。它属于清白下面的指标，东北这两个指标得分都比较低。
所以我觉得东北要改善，首先要多关心企业，第二，提高办事的效率和透明度，减少人际关系的作用。在东北，（如果）不管多小的事情，你都要找关系，这就太容易导致腐败了。所以，它至少在这两方面可以向山东学习。
搜狐城市：您觉得这个问题是传统的原因影响很大吗？
聂辉华：有，东北早年是大国企，计划经济的受益者。所以它流传到现在，官本位比较重，国营经济比重比较高然后形成这样的作风，到现在也不太容易改善，至少短期内不太容易改善。那里很多人为了找个有编制的清洁工，好多大学生研究生去应聘，这在那里是很正常的，在别的地方就不太容易看到。
搜狐城市：相信各方面都看到了这个问题，为什么没有什么改变呢？
聂辉华：这个不是短期就能改变的，而且需要一定的代价。
搜狐城市：有什么比较好的办法吗？
聂辉华：我觉得最好从大企业入驻开始破局，还有就在那里成立经济特区，特事特办能够营造好的小环境。
搜狐城市：广东虽然总排名很高，但是方差很大，就是省内地区差异很大。您认为形成省内差异如此巨大的原因是什么？
聂辉华：其实去年就有这个问题，广东虽然它总体上排名很高，但是方差大，它有两个原因。第一，客观原因，广东有21个地级市，全国最多。一般一个省，都是十一到十三个，四川稍微多一点。地级市多，理论上讲方差就容易大。第二，广东是全国贫富差距最大的省份，广东虽然最富，但是他里面三分之二的地级市人均GDP低于全国平均水平，我开始也不知道，我是前段时间才发现的，比如潮州，揭阳，云浮等。
搜狐城市：因为很多人关注的点都在重点城市深圳和广州，中山等。
聂辉华：对，大家老把眼光盯在广州和深圳，其实忘了还有潮州、揭阳、和云浮等落后的地方，所以广东省内地级市的GDP方差可能是全中国最大的。浙江就相反，浙江最平均。所以在普通省份里为什么浙江排前面，因为浙江比较平均，浙江你能找到一个特别穷的地方吗，它没有。浙江是最平均的，广东是最不平均的。就是因为它贫富差距大，然后地级市数量多。
搜狐城市：有什么负面的外部性吗？
聂辉华：有外部性，因为它拉低了全省的分数，而且短期内很难改善。因为经济发展，纯粹的市场经济是马太效应，就是好的地方越来越好，差的地方越来越差。如果不人为干预的话，就会导致市场失灵。市场失灵为什么会出现，就是因为市场解决不了贫富差距拉大的问题。广东有全国最富的省，你有全国最富的市，你还有全国最穷的市，那就很难搞。
搜狐城市：这个问题有没有虹吸效应的影响？
聂辉华：有，这不是一个省，全国都这样。你如果没有人为干预，就是容易导致这个现象。但是我觉得还是有办法的，毕竟，近水楼台先得月。经济发展就像涨潮一样，一波接一波。广东其他城市再怎么差，毕竟是靠近深圳，广州。如果广州和深圳能和那些比较穷的地区，形成一定的产业分工，尤其是形成互补式的分工，要带动其他地方也是比较容易的。毕竟是在一个省里面，省内的相互帮忙，总比跨省要容易。
搜狐城市：云南在近些年GDP增速表现相当亮眼，特别是2019年上半年增速全国第一，但是此次政商关系表现并不太好，您认为形成如此反差的原因是什么？
聂辉华：云南GDP增速确实亮眼，但是它有可能是因为它起点比较低。基础差进步快很正常，你又不是年年进步快。这是第一，第二云南跟贵州相比透明度和廉洁度都比贵州差。贵州为什么高呢，因为贵州搞全省的电子政务是有利于减少腐败程度，提高透明度，这跟当地领导人有关。而云南就算GDP增长快一些，也并不代表能马上把营商环境提高。
还有一个现象就是某些企业家都是跟着官员走。一些官员之前在一地主政的时候和企业家关系好，调动之后企业家就容易跟着支持他。这是一个很正常但是也很敏感的问题，这种企业家和政府官员之间，相互支持，如果没有腐败，它就是政企合作。如果有腐败，就有政企合谋，一念之差。
搜狐城市：怎么避免从“政企合作”到“政企合谋”？
聂辉华：我觉得法制是最好的营商环境，你如果在法制框架下，那它就不会出现合谋。因为有约束，有监督。如果他脱离法制的轨道，比如说搞暗箱操作或者是违规操作，那他就会就会导致合谋，而且这种合谋会相互加固。为什么呢，因为一旦合谋之后这个利益集团会变成一条绳上的蚂蚱，所以如果合谋，那在地方上是很难破解的。
搜狐城市：四个一线城市中，深圳排名第二，广州虽然也在前十但是绝对指数和深圳相差比较大（25.93），您认为以后他们的差距会缩小还是扩大。
聂辉华：我看了一下， 其实广州和深圳不相伯仲。深圳的亲近指数比广州高，但是广州的清白指数比深圳略高。但因为亲近指数的权重略高一些，是60%，清白指数是40%，所以深圳的总体分数比广州高。而且和去年比，深圳还是第二，广州下降了三名。所以我觉得从这个角度还很难看出来差距在扩大，因为毕竟只有两年的样本数据，但我还是觉得广州的地位是不可替代的。
搜狐城市：政商关系TOP20的城市中，东南沿海的领先格局稳固，马太效应明显，未来会加剧吗？
聂辉华：如果是纯市场的角度讲，他一定是这样的，因为市场经济它有个缺陷，他就是马太效应。我补充两个例子，第一个例子是来自考大学，南方的人很多人已经不考北方的大学了，除了清华北大。南方人考大学首先选什么呢，第一是交大复旦，第二是中科大，第三可能是南京大学，南方人已经不愿意来北方上大学了。因为你在南方的好大学读书，你就能在南方的好城市留下来。
搜狐城市：那西安、成都、武汉等进入前20的中西部城市能成为其它中西部城市的学习的对象吗？具不具备可复制性？
聂辉华：成都武汉其实一直是其他中西部城市学习的对象，但并不是所有的城市都适合学习它们。现在有一个现象就是，其他城市很多在学提高首位城市度，我对这个是有争议的。
什么是首位城市度呢，说白了就是省会城市占全省GDP的比重，就叫首位城市度。最有动力提这个概念的一个是济南，一个是长沙，一个是南昌，但是济南和南昌都学不了，长沙还行。而且不认为首位城市度就是个正确的方向，比方说山东，江苏，浙江，广东他的首位城市度都不是很高，但是他的经济总量照样很大。（提高首位城市度）这个是没有道理的，他没有经济学逻辑。如果你省会城市是全省的经济中心，那自然就提高了，如果不是，你强行把资源往那里堆，你这会导致资源错配。
搜狐城市：那有没有一种这样的可能，如果一个省份整体是比较穷的，但是我们先集中一些力量发展一个模范城市，像湖北武汉这些中心城市，再带动其他地方，有没有这种可能？
聂辉华：有这种可能，但是现在已经没有这个意义。为什么？因为它现在已经成为省会，而且我们建国后基本上没有改过省会，除了河北。那么它要是能起来早就起来啦，我们现在讨论问题，不能说全省是一张空白的地图，我们在这里建造省会，我现在把资源往这里堆。城市是一个有等级的分工网络，有等级，就是有直辖市、副省级、省会城市、普通地级市、县级市，这是个自上而下的等级资源网链条，中国的资源是自上而下分配的，中国的省会发展从来都是占尽了先机。
搜狐城市：您在报告中多次提到提高电子政务水平，电子政务和互联网会成为提升政商关系的“奇招”吗？
聂辉华：是的，电子政务会成为政商关系的“奇招”，因为它有后发优势。你（小城市）要是再建基础设施，像高铁、站点、桥梁方面想超过发达城市是很难的，但是电子政务有后发优势。这个东西大家起点公平，4G面前人人平等，5G面前人人平等。我就可以学习最先进的城市的经验，就少了好多中间环节，而不像基础设施，投下去之后，短期内改变不了，这个东西我就可以马上改了。一开始就可以按照高标准的起点去做，所以有后发优势。
而且如果电子政务发达的话减少了商税登记的时间，提高了透明度，就增加了廉洁度，很多东西为什么腐败，他不透明，还有麻烦，现在很多地方都是网上办事，不见面办事，这个很好。如果广东那些落后的地方，也用这种方法，那交通就不再是那么严重的问题了，所以我在政策建议里面特别提倡，就应该大力发展电子政务，所以政府力推互联网+，我觉得他做的是对的。
搜狐城市：您觉得目前推广电子政务的阻力是什么？
聂辉华：这有很多原因，但有一个原因值得重视，就是有的政府部门为了维护部门利益。比如说什么都电子化了，人家都不用求你了，不用求你了你不就没有寻租的空间了吗，这就很难了。我觉得这是真的要下痛下决心，最好靠自上而下的推动。
搜狐城市：您还提到就是今年新增的一个指标就是均衡度的发展，北京市最好的。
聂辉华：北京在排名比较靠前的城市里面是最好的。因为一般亲近靠硬件、清白靠软件。北京的硬件特别好，银行网点、中介机构太多了，还有高铁这都是硬件。不过北京在这方面是跟首都地位有关的。
搜狐城市：您怎么看待一些对榜单争议的声音？
聂辉华：这很正常，我们应该虚心听取，很多人会说你有些地方不完善，那我慢慢想办法完善。但很多人说跟自己的直觉不一样，这个没法改。一百个读者眼里有一百个哈姆雷特，不能说莎士比亚在写戏剧的时候按照一百个人的想法去写，这就没法写了。而且我们还要保持它的连贯性。去年怎么做我不能有大的改动，我只能说慢慢改动，慢慢完善，这个榜单，我们要宽容，不妨等两三年看。
【1】刘家义：山东省委书记、省人大常委会主任，2008.03-2017.03任审计署署长。