初殿清：《电信网络诈骗案件紧急止付的规范基础——兼论〈反电信网络诈骗法〉第20条》
转自“《法学家》公众号”
作者 | 初殿清（法学博士，北京航空航天大学法学院副教授）
来源 |《法学家》2022年第6期“视点”栏目。
因篇幅较长，已略去原文注释。目录
一、问题的提出
二、何谓“止付”，何以“止付”：从止付原因看止付性质
三、紧急止付的本体规范：适用前提与权限范围
四、紧急止付的外部规范：与冻结的衔接
结 语
一、问题的提出
对渉众型经济犯罪的被害人而言，财产损失能及时地、最大程度地挽回是对其财产权的最好保护。2016年中国人民银行、工业和信息化部、公安部、国家工商行政管理总局联合发布了《关于建立电信网络新型违法犯罪涉案账户紧急止付和快速冻结机制的通知》（下简称“四部门《通知》”），将紧急止付确立为电信网络新型违法犯罪追赃挽损的重要举措。伴随各部门机构间协同不断强化以及新型信息技术赋能，许多地区实现了“秒级止付”，全国范围止付数额持续升高。
近年来，“紧急止付”不时见诸报端，在肯定其挽损成效的同时，也有观点提示紧急止付的授权规范位阶较低且适用标准模糊，可能出现错误止付侵犯普通民众财产权利和企业经济利益的情况。此一担忧在义乌冻卡风波等事件中已有现实体现，并引起学界关注。2020年以来，电信网络诈骗案件犯罪团伙与地下钱庄勾结，更趋于将诈骗赃款直接作为货款转给经营户进行洗白，后者接受货款但不知此为赃款，随后被反诈平台止付进而冻结，跨地域止付冻结频发且申请解除困难重重，若干中小商户出现了因流动资金问题面临企业破产，支付不了供货商货款，甚至发放不了工资等情形。这一情况在国际小商品贸易密集的义乌尤其突出，广州、佛山等地企业也遇到同样问题。至2021年底，尽管止付、冻结仍常发生，但因公安部对电信诈骗案件侦办平台开启止冻情况巡查，在多部委共同关注下，解除效率有所提高，对企业影响有所缓解。根据我国法律，采用冻结措施需符合法定条件并具有较严格适用对象，通常不会大范围触及普通民众和企业的财产。此类事件虽最终落脚于对冻结实践的质疑，但若溯其缘由却不能不关注位于冻结之前的紧急止付和延伸止付。紧急止付在适用对象范围上大于冻结却与冻结紧密相连，紧急止付之后的快速冻结具有量大面广的特点，一定程度上可以认为紧急止付在对物强制措施体系中的模糊地位是此类事件的核心症结。
实际上，上述情况不仅出现于中小企业的商贸账户，包括工资卡、社保卡在内的普通民众账户也受到影响。相关主体通过多种渠道表达解除资金控制的诉求，人民网开通的网上干群互动平台便是其中之一，知晓该渠道的部分民众尝试通过这一平台求助。由于平台网站上公开民众诉求和政府回应的内容，笔者得以了解相关实践的冰山一角（参见图1、图2）。经检索统计，笔者发现2020至2021年在该平台上因被止付、冻结但不明原因或申诉无门而向政府提出求助的数量为2264人次，其中能从内容明确看出是因电信网络诈骗案件而被止付、冻结的求助数为1336人次，另外928人次的求助内容中未明确体现案由，故暂未计入。部分求助者通过该平台实现了账户解冻。
分析上述求助事例可以发现以下特点：（1）被止付、冻结的原因包括：可上溯至涉案资金的钱款流入求助人账户，求助人作为收款方收到了“不干净的钱”；清理犯罪窝点时，在现场的电脑中发现大量银行卡信息，所以批量止付进而冻结；交易特征疑似符合公安部涉诈模型而自动止付进而冻结；求助人因接到过诈骗电话而被反诈平台进行止付、冻结，等等。（2）止付、冻结的对象包括工资卡、社保卡等个人账户，小微企业经营者的经商账户，支付宝、微信等第三方支付平台账户等，影响到包括日常生活开支、还房贷、就医、个人征信、经商资金周转等方面，有人因一张卡有涉案资金流入而被冻结所有账户，且由于征信受到影响，无法办理新卡或贷款。（3）求助者在申请解冻时遇到的困难体现为：跨省异地止付、冻结居多，大多数地区公安机关要求本人前来提交相关证明材料，求助人需要远途奔波，但结果未必能够解冻；大多数账户在案件侦办完毕后才能解冻，但个案侦办难度各异，因未办结案件而不断续冻是常见情况；信息不透明给求助人带来困扰，例如无法确切知道应当联系哪一部门解决问题，知晓后联系相关部门不畅，电话无人接听、公众号留言不回复等情况居多，又如提交材料后便如石沉大海，无从获知审核结果以及何时才能解冻。
作为一种限制账户所有人资金使用与流动的措施，紧急止付的“双刃剑”效应日渐显现，亟待法律层面予以系统规范，在保障其挽损功效的同时，防止对普通民众财产权利的不当干预，为民营企业发展营造良好法治环境。2022年9月通过的《反电信网络诈骗法》第20条明确了“紧急止付”是公安机关有权决定使用的措施，但对适用条件、权限范围等其他强制措施本体规范要素未予设定，而是授权国务院公安部门会同有关部门予以规定。笔者认为，该条款意味着法律赋予了公安机关一种权力，但该权力的条件与边界却交由有关部门自行决定，这不符合以法律来设定某一措施的立法意义和基本要求，也不足以应对前述种种实践困局。
剖析和完善紧急止付的规范基础是解决当前实践问题的重要途径，实践症结的化解需在逐步递进的三个层面上展开：首先，需明确紧急止付的性质定位，这决定了何种位阶的规范对其设定是有效的，能够真正为其提供正当基础；其次，厘清该位阶规范中必须对紧急止付的哪些制度要素予以设定，而不能授权下位规范进行规定，否则便架空了前一层面的要求；最后，紧急止付与冻结之间的衔接关系也是其规范基础的重要内容，因为两种不同措施之间直接转化的关系可能导致两者各自效力发生实质性扩张。本文尝试在厘清紧急止付性质定位基础上，对其本体规范（适用条件和权限范围）和外部规范（其与冻结的衔接关系）分别加以论述，探讨紧急止付规范基础的体系化构建。
二、何谓“止付”，何以“止付”：从止付原因看止付性质
支付，是指付款方以清偿债务为目的向收款方转移资产，也可以是付款方指示银行等第三方做此资产转移。简单来说，支付是社会经济活动引起的债权债务清偿及货币转移行为，包括现金支付和转账支付。伴随社会经济与信息科技发展，转账支付日益成为支付的主要方式，付款人和收款人之间的支付基于某一系统来完成，基于银行系统的支付称为银行支付，基于第三方支付服务机构系统的支付称为第三方支付，如支付宝、微信支付等。
止付，即停止支付，通常指作为支付系统平台的银行业金融机构、非银行支付机构（以下这两类机构简称为“支付机构”）停止履行其协助客户向他人支付的合同义务，在效果上限制了客户请求银行等支付机构协助其完成支付的合同权利。因此，止付需有法定或合同约定的原因，否则便是支付机构的违法或违约行为。需要说明的是，止付不是指支付机构在客户实际向他人支付时中途介入而令支付中止，而是指支付机构暂停客户账户支付结算功能。例如我们在日常生活中突然发现某张银行卡在所有地方都无法刷卡支付了，便有可能是由于银行对之采用了止付措施。情势紧急情况下的停止支付有时表述为“紧急止付”，例如银行卡业务风险管理中，对有信用卡交易无还款记录或已产生违约金等高风险持卡人所采取的紧急止付措施，或者因可疑交易而怀疑银行卡被盗刷，为保护客户利益而采取紧急止付措施；又如近年来为防范治理电信网络新型违法犯罪而对涉案账户紧急止付。
（一）四部门《通知》出台前“止付”的原因、类型与性质
在电信网络新型违法犯罪案件中适用紧急止付措施之前，纵观我国法律法规有关止付的规定，可以根据止付原因不同而将止付分为以下四类：（1）为保护客户资金安全而止付。此种止付是合同附随义务的体现。例如遗失银行卡、存折的储户或遗失票据的失票人等向银行或票据付款人挂失，后者暂停支付；又如信用卡的发卡银行对出现可疑交易的信用卡账户，为防止客户银行卡被盗刷而及时采取紧急止付等风险管理措施。（2）为控制银行业务风险，对高风险持卡人采用止付。此种止付是继续性合同履行中一方违约或预期违约而导致的另一方中止履行，即发卡银行以不安抗辩权对抗持卡人的履行请求。例如信用卡持卡人资信状况恶化、有信用卡交易无还款记录或已产生违约金和滞纳金时，银行及时采取紧急止付措施。（3）为协助海关保全税收，如果进出口货物的纳税义务人在规定的纳税期限内有明显的转移、藏匿其应税货物以及其他财产迹象，且不能提供纳税担保的，银行等金融机构根据海关通知暂停支付纳税义务人相当于应纳税款的存款。此种止付是基于法律规定的协助义务。（4）金融机构为商贸活动提供信用担保，在相符交单情形下原本负有独立付款义务，但为了阻止因欺诈而发生的错误交付而停止支付。此种止付被认为是该领域“独立性原则”的“欺诈例外”，即停止相关金融机构的对外付款责任。例如法院在信用证欺诈、独立保函欺诈案件中做出的止付裁判。由于事关商贸秩序和金融机构信誉，此种止付不仅需以法院裁判作为其行为依据，而且适用条件较为严格。需要说明的是，尽管信用证止付、独立保函止付具有依据法院命令而实施的外观，但其本质是实体法上止付请求权主体的主张被法院裁判认可，因而此种情况下法院的止付令与作为程序法上保全措施的法院冻结令在性质上并不相同。（参见表1）
表1 止付的原因和原理
以协助义务为基础的止付，与以合同附随义务或不安抗辩权为基础的止付相比，最大不同之处在于支付机构并非止付原因事件的主体，其没有民商事法律关系上的止付义务或止付权利，止付既非为了保护客户利益，亦非因相对方违约而停止支付，而是基于第三方要求对自己客户的支付请求予以拒绝，属于金融法上保护客户利益原则的例外。根据金融法上的保护客户利益原则，金融机构不得随意应第三方要求限制或损害自己客户的利益。有权要求支付机构停止支付的第三方通常是公权机关，而非一般单位或个人。
根据上述分析，止付是对支付机构行为的一般性描述，即原本负有支付义务的支付机构基于法律或合同上的原因而不履行该支付义务的行为，并非公权机关作为主体实施的行为。但公权机关执法过程中，可以要求支付机构通过止付的方式协助其实施经法律授权的控制资金流动的法定措施，亦即，控制资金流动有关措施是公权机关经法律授权可予采取的行为，而止付是支付机构协助公权机关完成该措施的行为（如表2）。正是基于这样的行为性质，“止付”这一概念才能够既出现在规范民商事法律关系的法律法规之中，也出现在与行政执法有关的法律法规之中。
表2 止付的主体和行为
（二）四部门《通知》及其后续有关立法中“紧急止付”的性质
2016年四部门《通知》印发后，紧急止付正式成为电信网络诈骗案件的挽损举措之一。根据四部门《通知》，被害人被骗后，可直接向公安机关报案，也可向银行举报并填写《紧急止付申请表》并及时报警，银行应当立即将《紧急止付申请表》以及被害人身份证件扫描件，通过管理平台发送至受案公安机关。公安机关将加盖电子签章的紧急止付指令，以报文形式通过管理平台发送至止付账户（即涉嫌实施诈骗的账户）开户行总行或支付机构，止付账户开户行总行或支付机构通过本单位业务系统，对相关账户的户名、账号、汇款金额和交易时间进行核对。核对一致的，立即进行止付操作，止付期限为自止付时点起48小时。据此，四部门《通知》中的紧急止付是指银行业金融机构、非银行支付机构根据公安机关的指令而对本机构涉嫌电信网络诈骗的账户停止支付的行为，其效果是止付账户在一定期限内被暂停支付结算功能。
此种紧急止付背后的原理与前述第三种止付（海关为保全税收而通知金融机构暂停支付）相同，即协助义务，四部门《通知》实际上为基于协助义务的止付增设了新的原因情形。不同之处在于，前述第三种止付设定于狭义法律（《海关法》）之中，行政法学研究一般将之视为冻结类措施；而四部门《通知》中规定的紧急止付，却难以直接定位为冻结类措施，否则该措施便会面对法教义学意义上的有效性质疑。就设置缘起而言，四部门《通知》将紧急止付作为措施引入，正是因为现行法律中的冻结措施无法用于电信网络诈骗案件刑事立案前先期快速控制涉案财产，而四部门《通知》本身作为部门规章也没有增设冻结适用情形的立法权限。
具体来讲，一方面，我国关于冻结的既有规定无法适用于此类案件刑事立案之前。冻结是以公权机关为行为主体的强制措施，属于公法规范事项，且需经有权设定该措施的狭义法律予以设定方得采用。我国的冻结包括刑事诉讼中作为侦查行为的冻结，行政执法中作为行政强制措施的冻结，以及民事诉讼中作为法院保全措施的冻结。其中，与违法犯罪治理相关的主要是前两者。然而，刑事诉讼中的冻结需以立案为前提；行政执法中的冻结则限定于法律明确授权的具体执法领域，目前这些领域并不包括电信网络诈骗案件。据此，电信网络诈骗案件刑事立案前先期快速控制财产的情形并不属于上述两类法律规定可适用冻结的范围。另一方面，四部门《通知》本身并不具有增设冻结适用情形的立法权限。在我国，冻结只能由狭义法律设定（本文第三部分将详述），而四部门《通知》在性质上属于行政规章，无权设置适用冻结的新情形。鉴于上述两方面原因，四部门《通知》转而通过银行等支付机构在其业务活动中可以采取的“止付”行为来实现控制资金目的。实务观点对相关问题的分析也反映出这一实质。有观点指出，止付原为银行在业务中采取暂时终止转入账户资金流出的一种内部措施，电信网络诈骗涉案资金先期处置就是充分运用了这一措施，暂时终止涉案银行账号的资金流出，为公安机关办案争取最大限度的时间。
据此，四部门《通知》借用了止付是以支付机构为行为主体且在多种情形下可以采取这一特点，模糊了电信网络诈骗案件中紧急止付措施的属性，从而直接在四部门《通知》这一行政规章中予以设立，使得办案机关可以在刑事立案之前控制有关资金流动，并且也的确在办案实践中发挥了挽损作用。然而，如果不是从权宜角度而是从规范分析角度，我们终归无法回避对这种紧急止付措施的定性问题，舍此不能在法规范层面进行合理设定。
如何理解和界定此种“紧急止付”的性质？这里有必要将公权机关有权采用的对物强制措施本身与相关单位协助其完成该措施的具体方式相区分。前已论述，协助义务语境下的止付，是支付机构协助公权机关进行涉案财产控制的具体方式，其行为原因是公权机关对涉案财产的控制意思，换言之，在支付机构紧急止付这种具体协助方式之上，隐含着公安机关对涉案财产采取强制措施的决定，该措施在性质上与冻结等对物强制措施性质相近。四部门《通知》相关规定的实质，是增设了新的协助性止付原因，同时也是“隐性”增设了新的对物强制措施适用情形。此种对物强制措施可以表述为“要求紧急止付”，其行为主体是公安机关；而“紧急止付”是支付机构协助公安机关实施该措施的具体方式，其行为主体是支付机构。
实际上，如果回顾我国《刑事诉讼法》有关控制资金流动的对物强制措施发展历史，可以发现“冻结”的表述较晚才出现在我国法律体系之中，在其之前，曾经使用过“要求停止支付”这一表述。1979年《刑事诉讼法》中并未设定冻结措施。1980年中国人民银行、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部发布的《关于查询、停止支付和没收个人在银行的存款以及存款人死亡后的存款过户或支付手续的联合通知》中，将我们现在称为“冻结”的措施表述为“停止支付”。该《通知》中规定，“人民法院、人民检察院和公安机关在侦查、审理案件中，发现当事人存款与案件直接有关，要求停止支付存款时，必须向银行提出县级和县级以上人民法院、人民检察院和公安机关的正式通知，经银行县、市支行或市分行区办一级核对后，通知所属储蓄所办理暂停支付手续。停止支付的期限最长不超过六个月。”虽然该司法文件的标题中“停止支付”与“查询”“没收”并列，但三者的行为主体并不相同，停止支付的行为主体是银行，查询、没收的行为主体是公检法机关，所以在具体条文表述中，以公权机关为行为主体时，采用了“要求停止支付”或“通知停止支付”的表达方式。1985年国家安全部、中国人民银行《关于国家安全机关向银行查询、要求停止支付个人在银行的存款事项的通知》在表述上作出了调整，标题中与“查询”相并列的已经不再是“停止支付”，而是“要求停止支付”。在此后较长一段时间里，“（要求）停止支付”都是刑事诉讼中控制资金流动措施的名称，时而也与“冻结”一词混用，直至1996年《刑事诉讼法》正式采用“冻结”作为此类措施称谓后，“（要求）停止支付”才渐渐淡出了刑事诉讼法规范的视野。
综上，尽管四部门《通知》未明确作为银行紧急止付原因的对物强制措施的名称，而是直接以“紧急止付”之表述予以替代，从该措施系对涉案金融资产予以控制的本质观之，笔者认为，其在性质上属于冻结类公权措施。鉴于其紧急性、临时性、过渡性，紧急止付在冻结类措施谱系中是位于前端的措施，接近于《反洗钱法》《反恐怖主义法》中的“临时冻结”。因而，仅仅在四部门《通知》中对紧急止付予以设定会产生规范有效性质疑，相应地，其相关实践存在合法性质疑，需要在狭义法律层面进行授权，所以《反电信网络诈骗法》第20条作出规定，使得此种紧急止付及其背后隐含的对物强制措施在法律授权意义上获得了正当性基础。然而，对于电信网络诈骗案件紧急止付规范基础的思考却并未到此结束，《反电信网络诈骗法》第20条提及“紧急止付”但并未对权力内容做具体设定，而是授权国务院公安部门会同有关部门建立完善相关制度，这使得对紧急止付性质定位及其规范基础的讨论更为必要和重要。此外，值得一并提及的是，2021年通过的《反有组织犯罪法》也将“紧急止付”作为一项紧急措施写入条文之中，借鉴了2016年以来电信网络诈骗治理领域的做法。这一立法现象在某种程度上反映出紧急止付发展成为一般性对物强制措施种类的趋势，使得其规范基础相关研究更为迫切。
鉴于立法中仍继续以“紧急止付”指代其背后的对物强制措施（即“要求紧急止付”），为便于讨论和对话，本文后续论述也用“紧急止付”来表述作为其原因的对物强制措施。
三、紧急止付的本体规范：适用前提与权限范围
对物强制措施的规范基础由本体规范和外部规范两部分组成。其中，本体规范是指对某一强制措施本身进行条件设定与权限设定的有关规范，外部规范是指对该强制措施在同类措施体系中的结构性功能定位予以设定，并对该措施与其他措施之间如何衔接转化进行规定的有关规范。本部分对紧急止付的本体规范进行论述，外部规范将在本文第四部分予以展开。
（一）本体规范设定的基本问题：何者设定，设定何者
从目前制度实践中权力主体、措施对象和实施效果观之，电信网络诈骗案件中采用的紧急止付本质上属于冻结类措施，即司法机关、行政执法机关为了防止当事人转移或隐匿涉案财产，而采取的限制金融资产流动的强制措施。以金融资产为对象的特殊性决定了此类措施的实施需由相关单位协助完成，涉及银行业金融机构、特定非金融机构、证券公司、保险公司、信托公司等与国家经济发展密切相关的金融机构和企业实体。目前我国的冻结类措施包括紧急止付、行政强制措施中的冻结（包括临时冻结）、刑事诉讼中的冻结、法院保全措施中的冻结等，但在对象范围、时间范围等方面因各自适用领域不同而有所差别。例如紧急止付的对象体现为相关主体银行账户中的存款，而不涉及股权等其他财产形式。
在我国，某一强制措施需经何种位阶的法规范加以设定才具备有效性的问题是由《立法法》相关条款决定的。《立法法》第8条规定了11类只能由狭义法律规定的事项，从中可以看出，对人强制措施只能由狭义法律设定，而对物强制措施是否包含于这11类事项之中，需要分析。通常认为，对物强制措施中的冻结类措施属于《立法法》第8条规定的“只能制定法律”加以规范的事项。此类措施对象特殊，其适用不仅关系到公民、法人和其他组织的财产安全，而且关系到金融机构信用，关系到作为经济发展血脉的资金流动乃至国家金融秩序，因而可归类于《立法法》第8条第（九）项中的“金融基本制度”。冻结类措施在对物强制措施体系中的特殊地位在行政法立法上已有呈现，根据《行政强制法》第9条、第10条，冻结是只能由法律设定的强制措施，而查封、扣押等其他对物强制措施也可以由行政法规、地方性法规设定。据此，属于冻结类措施的紧急止付，应在狭义法律中予以设定。
此外，法律设定一种对物强制措施，意味着应当对廓清其权力边界的基本要素均加以设定。为了清晰呈现该措施的权力内涵，某一措施的本体规范至少应包括以下基本要素：一是措施的适用前提，包括权力主体、适格案件、适用条件等；二是措施的权限范围，包括对象范围、时限范围、数额范围等。这些基本要素都应当在有权设定该措施的法规范中予以明确规定。所以，狭义法律对紧急止付的有效设定，不仅仅是将紧急止付这一措施名称写入狭义法律中，而且应以狭义法律对其适用前提和权限边界加以设定。
目前狭义法律层面对电信网络诈骗案件中紧急止付措施的规定体现为《反电信网络诈骗法》第20条，即“国务院公安部门会同有关部门建立完善电信网络诈骗涉案资金即时查询、紧急止付、快速冻结、及时解冻和资金返还制度，明确有关条件、程序和救济措施。公安机关依法决定采取上述措施的，银行业金融机构、非银行支付机构应当予以配合。”这一条款设定了此类案件决定紧急止付的权力主体，但对适用条件、权限范围等其他强制措施本体规范要素未予设定，而是授权国务院公安部门会同有关部门予以规定。
笔者认为，将紧急止付的适用条件、权限范围等基本要素授权国务院公安部门会同有关部门予以规定的适当性值得商榷。具体来讲，广义上的授权立法包括专门授权立法和法条授权立法两种情况。专门授权立法指享有立法权的国家机关通过专门的决定，授权其他国家机关对于属于自己的立法事项先行立法，在我国体现为《立法法》第9条规定的情形，《反电信网络诈骗法》第20条显然不属于此种情形。法条授权立法指享有立法权的国家机关在自己制定的规范性文件中，授权其他国家机关制定执行性的规范性配套文件，在我国即指全国人大或全国人大常委会在其制定的狭义法律中授权其他国家机关对某一制度的实施细则加以规定。那么，《反电信网络诈骗法》第20条是否属于这种情况？狭义法律本身能否授权由下位规范对本应由狭义法律设定的某种强制措施的适用条件、权限范围等内容予以设定？笔者认为，狭义法律不对适用前提和权限范围作任何设定而直接授权下位规范加以规定的做法，不属于“法条授权立法”。根据法条授权立法的内涵，下位规范只能被授权在狭义法律业已设定的各基本要素范围内予以细化，无权扩大规定，也无权对前者尚未设定的权限事项予以设定。正如已有学者指出，强制措施的对象、条件均属于设定该措施的内容要素，狭义法律设定强制措施，应当同时设定其对象、条件，未能予以设定的，就不是完整的设定行为，而且此种情况下，鉴于没有狭义法律内容为依据，行政法规、规章等低位阶规范也不能直接对该措施的对象、条件等加以规定，而只能是在狭义法律先予设定的情况下，进行执行层面的细化规定。主体合法、程序合法和效力有序是制定法有效的三个具体要求，而我国制定法失效的主要表现即是“享有立法权的下级机关侵犯上级机关的专属立法权限。”我国的《立法法》是宪法性法律，是构建完善立法体制的治法之法，其对“立法权”以及“授权立法权”都作出了明确规定，不但立法权的行使需要遵守《立法法》，授权立法权的行使同样需要遵守。狭义法律的制定者并不拥有将本应由其设定的基本事项授权给下位规范设定的权力，而只能授权后者在狭义法律业已设定的各基本要素范围内予以细化。
综上，笔者认为，需要在狭义法律层面对紧急止付的适用前提（包括适格案件、权力主体、适用条件）和权限范围（包括对象范围、时限范围、数额范围）予以设定。目前《反电信网络诈骗法》已经对紧急止付的决定权主体作出设定，即公安机关；同时，该部法律的适用领域决定了该法所设定的紧急止付的适用案件范围为电信网络诈骗案件。在此之外，还应当对其适用条件、对象范围、时限范围、数额范围加以设定。综合考虑紧急止付的临时性、紧迫性、过渡性特点及其作为冻结类对物强制措施的本质，狭义法律层面可以对上述规范要素设定如下：
一是适用条件。目前规范层面的紧急止付适用条件体现于四部门《通知》中，即主张被骗的被害人报警或者向银行举报，说明资金汇出账户、收款人账户（即止付账户）、汇出金额、汇出时间、汇出渠道、疑似诈骗电话或短信内容等。旨在保全财产的对物强制措施的适用条件可以分解为三部分：可能性条件、必要性条件和证据条件。鉴于电信网络诈骗案件赃款转移迅速、难以控制的特点，可以认为必要性条件已经隐含于这一紧迫情势之中而不单独加以规定，但应当对证据条件明确表述，并将可能性条件包含于证据条件之中，即，需有证据证明某一账户可能用于电信网络诈骗，公安机关才可以要求账户所在银行业金融机构、非银行支付机构对该账户紧急止付。不宜以材料类型的要求替代实质性的证据条件要求。
二是对象范围。紧急止付的对象是被害人钱款所汇入的账户。四部门《通知》中规定如果被骗资金已被转出，经公安机关决定，还可以将止付延伸至后续收款账户，即“延伸止付”。这一规定的实质是扩大紧急止付的对象范围，笔者将在本部分的下一节对其妥当性专门予以论述。
三是时限范围。根据四部门《通知》，紧急止付期限为自止付时点起不超过48小时，经查明与电信网络诈骗无关的，应及时解除。《反有组织犯罪法》有同样规定。笔者认为，《反电信网络诈骗法》亦应对这一时限直接予以明确。该48小时是最长时限限定，而非必须用满48小时。四部门《通知》中还规定了止付次数以两次为限，笔者认为，作为一种临时性、过渡性措施，不宜规定反复采用，否则与该措施属性不符，但可以规定满足特定条件下予以适度延长，并对延长后的最长时限加以限定。反复适用与延长适用的区别在于，前者只需满足原适用条件，而后者需要满足特定的、更为严格的进一步条件。
四是数额范围。目前四部门《通知》对紧急止付的数额范围没有做出明确规定，公安机关往往对相关账户整体止付。有研究表明，实践中刑事案件涉案财物处置存在较大任意性，相关措施适用范围往往被办案机关有意无意地滥用或扩大。扩大资金控制范围是办案实践中的常见倾向，以冻结为例，尽管“两高一部”《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》明确要求“不得超出涉案金额范围冻结款项”，实践中也往往对有关账户完全冻结，超范围冻结涉案财产现象屡见不鲜。而紧急止付领域目前尚无数额范围规定，这便更容易产生止付整个账户的做法。笔者认为，法律应明确紧急止付的数额范围限于被害人填报且有证据证明的被骗数额。
（二）一般性规定的突破：延伸止付和先行止付
根据四部门《通知》及其制度实践，延伸止付和先行止付是我国电信网络诈骗案件紧急止付制度的组成部分，两者相同之处在于都是特殊情况下对紧急止付一般规定的突破。其中，延伸止付是对其对象范围的突破，先行止付是对其适用条件的突破。这两种特殊情况是应当在狭义法律中加以设定，还是可以作为执行性细化规则在下位规范中进行规定？以下试对该问题以及制度设计进行探讨。
1.延伸止付
四部门《通知》中规定，“如被害人被骗资金已被转出，止付账户开户行总行或支付机构应当将资金划转信息通过管理平台反馈公安机关，由公安机关决定是否延伸止付”；“如资金被多次转移的，应当进行多次延伸止付”。在具体操作层面，根据2021年《公安机关侦办电信网络诈骗案件资金止付查询冻结工作规定（修订版）》，对某一账号采取紧急止付后，平台将自动向下拓展查询与该账号发生过交易的五级账户，并对反馈信息中交易时间、交易金额、对方姓名、对方账号、对方账号归属行等五要素齐全的银行账号进行自动延伸止付；反馈信息中五要素不齐全的，可根据案情需要手动延伸止付。
延伸止付扩大了紧急止付的对象范围，使得止付对象不限于收到报案人汇款的账户A，而是扩及账户A转出款项所至的账户A1、账户A1转出款项所至的账户A2……以此类推。我国的冻结类措施往往以特定身份主体的账户资金等财产为冻结对象，例如《刑事诉讼法》规定冻结对象为犯罪嫌疑人的财产，又如《行政强制法》规定冻结对象为违法行为当事人的存款、汇款。而同样作为冻结类措施的电信网络诈骗案件紧急止付措施，除了可以适用于接收报案人汇款的账户外，还可以适用于该账户后续转账的收款账户，然而后者的户主未必是电信网络诈骗嫌疑人或其他关联犯罪的嫌疑人。以往用身份锁定冻结类措施对象范围的规则一定程度上被突破了，转化为一种以“物”锁定措施对象范围的规则，即以追踪违法所得为线索，“物”到何处便“止付”到何处。这种制度设计是针对电信网络诈骗涉案财产快速流转的客观难题作出的回应，在实践中取得了较好的挽损效果，但同时也引发了一些问题。比如几经流转后，相关钱款被用于支付商品价款等日常开支，收款方并非电信网络诈骗活动参与人，但账户遭到止付，加之止付范围往往超出涉案数额，有时给个体日常生活和商户业务经营带来严重困难。
笔者认为，首先，在应由哪一层面的法规范予以设定的问题上，鉴于延伸止付实质性地扩大了紧急止付权限范围，一定程度上甚至可以认为是对冻结类措施传统对象范围的突破，所以延伸止付的权力应经狭义法律明确设定后方得使用。其次，为控制延伸止付实践的负面效果，并在制度层面予以回应，综合考虑对电信网络诈骗被害人和普通民众的利益保护平衡，可作以下规定：一是延伸止付的数额应严格以涉案数额为限；二是鉴于货币的一般等价物本质，如果接收被害人汇款账户有钱款转出，但账户余额仍高于涉案数额，这意味着此时止付该账户仍能满足止付目的，便不宜延伸止付，例如被害人将2万元汇入账户A，三小时后账户A向账户B转账2万元，但账户A余额仍有10万元，此时仍应对账户A采取紧急止付，而非延伸止付账户B。
2.先行止付
四部门《通知》中规定，“如被害人开户行和止付账户开户行属于同一法人银行的，在情况紧急时，止付账户开户行可先行采取紧急止付，同时告知被害人立即报案，公安机关应在24小时内将紧急止付指令通过管理平台补送到止付银行”。先行止付也可称为无令状止付，其与无证搜查等制度相比较，共同之处在于都是在紧急情况下暂时免除了以令状为依据的措施适用条件，但需在给定时限内补办令状。但先行止付与其他措施有两点不同之处：一是紧急止付原本已经是以情况紧急为前提的措施，在此基础之上再次强调情况紧急的先行止付则是“临时的临时”“过渡的过渡”，而无证搜查等制度并无这种双重“过渡”特点，仅仅是紧急状态下令状原则的例外；二是无证搜查等制度是有执行权的公权机关在暂无令状授权情况下先行采取的行为，而先行止付则是普通的支付机构在没有公权令状协助要求的情况下采取的，支付机构一定程度上走出了作为协助义务主体的范围，主动实施了止付行为。这种先行止付难以以协助义务为其行为原因，只能以其他原因为其行为依据，而止付本身是以支付机构为主体的行为性质，使得在没有公权协助要求情况下基于其他原因采取止付行为成为可能。笔者认为，正是基于这一理路，所以四部门《通知》将先行止付限定于“被害人开户行和止付账户开户行属于同一法人银行”的情况。此时的止付原因基础可以理解为商业银行法上的保护存款人利益原则，亦即，为了对作为其客户的被害人进行利益保护，而对同为其客户的收款人账户暂时采取止付。但考虑到收款人也是该银行的客户，在案件事实有待进一步查明的情况下，能否为保护某一客户利益而限制另一客户的权利，以及如果后续情况证明银行先行止付并不妥当（比如并未发生诈骗），可能会对银行业务产生不利影响。所以，银行的止付行为需尽快有公安机关指令为其依据，转化为以协助义务为依据的行为。
笔者认为，先行止付主要涉及支付机构与其客户之间关系，可以以商业银行法等金融类法律为其行为依据，并可以在行政法规或规章之中具化相关规定。公安机关补送紧急止付指令后便从先行止付转化为一般的紧急止付，相应以法律中对物强制措施的紧急止付相关规定为其规范基础。
四、紧急止付的外部规范：与冻结的衔接
紧急止付的外部规范，指对紧急止付与其他措施之间衔接转化加以规定的有关规范。外部规范定位了紧急止付在同类措施体系中的结构性功能，以转化条件为核心的衔接关系是紧急止付措施实际效果的组成部分。换言之，紧急止付的效果不仅体现于采取该措施本身对相关主体的权利影响，还体现于该措施与其他措施之间衔接关系给相关主体权利带来的影响。鉴于此种影响是实质的和重要的，可能涉及某一种或几种强制措施的效力扩张，所以上述衔接关系同样需要在狭义法律中加以设定和规范。
（一）既有外部规范及其问题
《反电信网络诈骗法》第20条规定了五种公安机关有权依法决定采取的措施，包括即时查询、紧急止付、快速冻结、及时解冻和资金返还。其中，快速冻结本质上是刑事诉讼中的冻结措施，并非一种新创设的独立措施种类，之所以称为“快速冻结”，是因为与一般刑事案件采取冻结措施的效率相比，此种情况下的冻结更为迅速。具体来讲，其所适用的语境是在紧急止付之后，公安机关若决定刑事立案便会发送“协助冻结财产通知报文”，已采取止付的银行或支付机构收到该报文，便协助公安机关对相应账户进行冻结。据此，“快速”意味着在紧急止付与后续冻结之间建立起畅通无阻的转化关系，只要刑事立案，紧急止付便可以转化为刑事诉讼冻结措施。
然而，紧急止付的对象范围与冻结的对象范围并不完全相同，根据《刑事诉讼法》冻结对象范围限于犯罪嫌疑人、被告人的财产，而紧急止付因其可延伸至资金流经的后续账户而在对象范围上大于冻结对象范围，因为后续账户户主未必是参与犯罪者，而可能只是普通个体。案件经刑事立案后，位于止付链末端的账户户主少有被认定为犯罪嫌疑人的情况，但其账户状态却因紧急止付而在立案后转化为冻结。实践中，被冻结人提交材料证明自己与犯罪无关未必能够获得解冻，案件侦办完毕是解除冻结的实际标准；另一常见解冻条件是，公安机关要求被冻结人提交涉案数额的钱款退还给被害人，之后才可将全额冻结的账户解冻。这使得紧急止付实际上具有了扩大冻结对象范围的能力，产生了冻结权力对象范围扩大化的客观效果。
紧急止付作为紧急情况下的临时措施，在对象范围上不做细化规定有一定合理之处，症结在于允许紧急止付在刑事立案后轻松转化为冻结，而未考虑两者之间存在对象范围差别。刑事立案后的冻结措施在《刑事诉讼法》上有其明确的对象范围，即只能冻结犯罪嫌疑人的存款等财产。在两者衔接转化过程中，应当对相关账户户主是否犯罪嫌疑人或者被冻结账户是否犯罪嫌疑人实际控制的账户进行分析判断。此间，被止付人的异议是形成判断的重要参考，如果要求结合被止付人异议加以审查判断后方得将紧急止付转化为冻结，将为被止付人的利益保护和抗辩权利提供程序性保障。然而，目前相关主体在紧急止付转化为冻结过程中的参与程度并不高，甚至在账户被冻结后向办案机关提出异议也难以得到回应。我国刑事诉讼对物强制措施长期缺乏真正有效救济途径的现状，使得紧急止付转化为冻结过程中被止付人异议权及其程序保障的重要性更为突显。
（二）外部规范构建再思考
前已论述，我国电信网络诈骗案件中设立紧急止付措施，是为了解决刑事立案之前无法采用冻结措施而难以有效挽损的问题，其被定位于刑事立案前替代冻结的措施。也正是基于这样的定位，才有了后续刑事立案后便将紧急止付快速转化为冻结措施的制度规定。然而，笔者认为，紧急止付的性质定位宜从其本质特征出发，分析在强制措施体系中增设该措施的意义，亦即它与其他措施的不同之处和新设必要，而非将视野局限于刑事立案与刑事诉讼对物强制措施之间关系，仅从刑事立案前权宜之计的角度认知紧急止付措施。笔者建议将分析视角扩及整个公法强制措施体系，突破以刑事诉讼为中心的思维方式。
紧急止付的制度定位直接影响着增设紧急止付的必要性评价。如果将紧急止付定位于冻结措施的替代方式，设立紧急止付措施是“不必要的”。刑事立案之前并非不能采用冻结措施，冻结并非刑事诉讼中的专有措施，《行政强制法》对行政法领域的冻结制度作出了一般性规定，专门领域立法对冻结措施在本领域的适用予以具体授权。例如《反恐怖主义法》第52条规定公安机关调查恐怖活动嫌疑时，可以采用冻结措施，与此相应，《公安机关办理行政案件程序规定》第54条第1款第（一）项再次予以明确，公安机关可以依法采取的行政强制措施中包括“对恐怖活动嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产采取冻结措施”。又如《反间谍法》第15条规定可以采取冻结措施，这里的“冻结”既包括刑事侦查中的冻结，也包括行政强制措施中的冻结，需要根据案件的具体情况加以适用。所以，如果只是需要在刑事立案之前适用冻结措施，可以在反电信网络诈骗法律中授权采用行政强制措施意义上的冻结即可，而无需增设新的措施种类。
但是，如果将紧急止付定位于一种应对新型犯罪涉案资金快速转移的迅速反应措施，从而有别于传统意义上的冻结，设立紧急止付措施则是“必要的”。由于冻结的期限相对较长，对相关主体权利限制较大，所以其适用条件、对象范围上也相对更为严格。相应的，启动限制较多的冻结难以对涉案资金快速转移的现实作出迅速反应。以“速度”为关键词的新型犯罪及其带来的挽损困境，呼唤一种以“反应迅速”为特征的过渡性对物强制措施。这类措施以及时、迅速为其存在的制度意义，所以在适用条件和对象范围上往往比较宽松，但相应只能设定较短的适用期限。《反洗钱法》《反恐怖主义法》中设置的“临时冻结”便属此种措施。笔者认为，紧急止付亦应定位于这类旨在迅速反应的过渡性措施，这一定位使得紧急止付不是其他措施的替代方案，而是现代对物强制措施体系的必要组成部分。这种地位上的独立性，意味着紧急止付不能直接转化为冻结措施，而是需要在满足冻结的适用条件、对象范围的前提下，才能转化为冻结。法律中不应规定两者直接转化，而且，对紧急止付账户采取冻结之前应给予相关权利主体表达异议的机会。
结 语
电信网络新型违法犯罪给追赃挽损带来了新的挑战，既有单薄的对物强制措施制度在高速发展的信息社会中相形见绌，社会发展对对物强制措施多元化体系建构提出了迫切要求。电信网络诈骗案件紧急止付制度的设立，是我国为了强化重点领域犯罪治理、有效追赃挽损进行的探索，是以保护被害人利益为价值取向的制度创新实践。然而，保护涉众型犯罪被害人利益的价值取向，有时让我们忽视了其给措施相对方带来的影响，也忽视了对其规范基础的正当性讨论，而后者恰恰是法治思维下应予思考的重要议题。习近平总书记在中央政治局第三十五次集体学习的讲话中强调，各级立法机构和工作部门要遵循立法程序、严守立法权限，切实避免越权立法、重复立法、盲目立法。电信网络诈骗案件紧急止付作为一项对物强制措施，相关权力设定应遵循法规范体系的基本要求，这是全面依法治国理念的重要实践。除反电信网络诈骗领域外，2021年底通过的《反有组织犯罪法》也将紧急止付纳入规定，与临时冻结、临时扣押一并作为刑事立案之前核查线索时符合法定条件前提下可以采用的紧急措施，这在一定程度上体现出紧急止付措施从电信网络诈骗案件走向其他类型案件，在更大案件适用范围成为我国对物强制措施组成部分的发展趋势，促使我们对对物强制措施的体系化构建深入探索与思考。
本文原载《法学家》2022年第6期。转载时烦请注明“转自《法学家》公众号”字样。
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