乡村荐读||王宏伟、周光辉：对口支援是破解大国非均衡性难题的创新实践

广州大学乡村振兴研究院 2024-06-27

王宏伟、周光辉：对口支援是破解大国非均衡性难题的创新实践

解决国家发展的非均衡性难题，一直是大国治理的重要任务和事项。作为超大规模国家的中国，面临着自然、经济和治理资源不均衡的挑战。破解非均衡性难题实现“均衡的发展”，对于中国现代化建设的重要性不言而喻。文章以对口支援为视角，指出对口支援是破解非均衡性难题、同时兼顾效率与平等的重要手段和路径。而支撑其发挥效用的关键，在于单一制体制下的国家统筹和党组织对社会力量的有序引领。在此基础上，文章揭示了对口支援独特的治理优势：通过非趋利性、指向性的资源汇集，以及以基本公共服务均衡和共同富裕为目标的协调发展，保证了超大规模空间内社会政治稳定和经济协调发展。该文具体如何，尚待诸君评说。

（政治学评介编辑部）

作者介绍

王宏伟，吉林大学鼎新学者博士后；

周光辉，吉林大学行政学院教授，教育部长江学者特聘教授，博士生导师。

摘要与关键词

均衡发展是国家治理的主导原则和重要目标。当代中国，自然资源、经济资源和治理资源在空间分布上具有鲜明的非均衡性特征，构成了中国国家治理的主要困境。破解由单一制体制同超大规模的国家空间耦合导致的大国非均衡性难题，成为推进社会主义现代化建设的重要任务。对口支援是中国共产党基于中国国情，探索出的一项破解大国非均衡性难题的创新成果。对口支援的有效运行与功能发挥有赖于单一制体制下的国家统筹和党组织对社会力量的有序引领。党领导下的党政分工合作体制，形成党和政府之间的结构性嵌入与功能性耦合为对口支援破解大国非均衡性难题提供了“双重支撑”。作为打破空间壁垒限制，实现资源地理空间转移、重新配置以及跨界合作治理的创新实践，对口支援表现出汇集资源和协调发展的显著治理优势。对口支援在破解大国非均衡性难题的实践中，通过空间集聚实现了空间适度均衡，兼顾了发展与平衡，推动了国家治理效能的提升。

关键词：对口支援；非均衡性；支撑体系；效能转化

正文

中华人民共和国成立后，我国“面临着如何实现规模治理与推进发展相互交织的难题”。基于国家规模结构内生的非均衡性，不仅影响了资源的空间分布与配置，还直接制约了国家治理效率和治理目标的实现。破解由单一制体制同超大规模的国家空间耦合导致的大国非均衡性难题，成为推进社会主义现代化建设的重要任务。观照现实，中国改革开放四十多年来不仅创造了经济持续快速发展的奇迹，还创造了人类史上的减贫奇迹。当西方社会科学的概念模式不再适用于中国经验时，基于中国的治理经验，重构一种新的历史叙事就成为必须。这种历史叙事应在以下方面发现中国治理的内在一致性：时间意义上的长期统一和空间意义上的超大规模治理。中国式现代化不仅是传统农业国家向现代工业国家转变的过程，也是一个由分散的、互不联系的地方性社会走向整体性国家的过程。并且，这一转变深刻地受到“非均衡性”的现实制约。因此，中国式现代化需要找到既能破解规模治理负荷，又能解决发展的非均衡性难题的中国方案。随着“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。……更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素”。如何破解发展的非均衡性难题，在普遍性的国家利益与分散化的地方利益之间寻找平衡，建立行之有效的区域协调发展机制成为中国式现代化的关键所在。对口支援（Pairing Assistance）作为资源横向转移和政府间互助协作的重要方式，不仅是有效“减轻国家治理负荷”的制度创新，也是推动各地区社会、经济协调发展，改变复杂社会边际效用递减趋势，由“非均衡”走向“均衡”的理性选择。

一、大国治理的非均衡性难题

何谓非均衡性（disequilibrium）从终极意义上而言，非均衡是关于发展的宏大、思辨的哲学命题。恩格斯曾在《自然辩证法》中述及：“平衡是和运动分不开的。在天体的运动中是在平衡中的运动和在运动中的平衡（相对的）。……一切平衡都只是相对的和暂时的。”在唯物辩证法看来，非均衡是与均衡相对应的不平衡状态。在均衡与非均衡的互相创生中，事物发展变化的整个过程得以展开。在社会学领域中，马克思、恩格斯强调社会结构和社会过程具有二重性，它既是一个不断趋向于均衡的过程，又是一个在冲突中不断打破均衡、趋于非均衡的过程，社会在两种趋势中得以运行和延续。社会内部各功能部分之间的协调和均衡在冲突和斗争中不断地被破坏又不断地被恢复。在经济学领域中，非均衡是相对于瓦尔拉斯均衡而言的，是“不存在完善的市场，不存在灵敏的价格体系的条件下所达到的均衡”。政治学领域中的“非均衡”与哲学中所讲的“不平衡”意味相近，不同于矛盾与冲突，却又是矛盾产生甚至演化成冲突的根源。非均衡，是对发展状态的一种客观描述，与均衡、失衡共同构成了事物发展的状态。如果将均衡的政治关系、有序的民主视为现代社会人们追求的美好的政治理想，那么与此相对应的，非均衡乃至失衡就是一种客观实在的“状态性”。如，美国社会学家默顿认为非均衡是一种“结构紧张”。学者徐勇则认为非均衡是“现代政治共同体中的多样性、差异性的存在状态”，是一种对“非等同性、非一致性”特点的描述。

从国家治理层面审视“非均衡性”，就很难回避国家内生规模结构的现实影响。事实上，规模结构与一个国家的资源分布、治理方式乃至国际关系之间都存在着密切的关联。一个国家内部资源总量的贫富状况关系到国家治理的能力的强弱和治理手段的多寡。一般而言，国家规模越大，在超大规模国土空间内进行生产、管理、交易、交通、信息交互等的成本越大，建立稳固政体，实现国家规模的有效治理就愈发困难。这种困难的主要表现就是非均衡性（见表1）。即，区域平衡发展与整体经济增长的国家治理目标和原则相冲突。广袤的领土和众多的人口更容易诱发“异质性”偏好多元化和复杂化。特别是随着现代化的进展，交通、通讯、信息等技术进一步加强了异质性偏好间的关联性，无疑增加了“系统内部秩序”的复杂性，公共物品和公共政策的共享变得更加困难。强调发展，由地方满足异质性偏好利于社会活力的增加却加大地方失控风险；强化治理，由中央统一满足异质性偏好减少统治风险却又难以负荷高昂治理成本。中央和地方“钟摆式”的关系图谱，很大程度上根源于区域平衡发展和整体经济增长之间的冲突和矛盾。无论是学者唐皇凤提出的“非匀质性”社会，还是吴稼祥先生所描绘的超大规模的“异质聚合体”都是对中国国家治理中非均衡性特征的高度概括。由于中国人口规模巨大，又是以社会主义制度为政治基础的现代化，寻求均衡发展是中国式现代化实现共同富裕的内在要求。因此，有限的资源总量、多元复杂的异质性偏好和均衡的空间治理需求共同构成了中国大国治理的基础。这就需要自觉主动地合理利用、协调配置资源，调解地区差距、城乡差距、收入分配差距，既要促进社会财富的总量增加，又要通过合理、公正的分配使收入趋于公平。在此意义上，中国式现代化是寻求“在均衡中发展”。实现这一目标，在以下三个方面面临挑战：

表1 国家规模对国家治理的影响

一是自然资源在地理上的非均衡分布。中国的陆地面积约960万平方千米，这是一个包含了平原、草原、海洋、高原、荒漠等复杂地理结构的多元共生体系。辽阔的疆域既为自然资源的蕴藏提供了空间基础，也决定了自然资源的分布会大有差异。比如，有限的耕地资源集中在东部季风区的平原；铁主要分布在辽宁、冀东和川西；煤主要分布在山西、内蒙和新疆等省区；90%的石油可采资源分布在中国北部，而北方的淡水资源却仅有南方的1/4。根据地理学家胡焕庸在1935年提出的一条从黑龙江省黑河到云南省腾冲的人口地理分界线，此线以东面积约占全国面积的36%，而人口约占全国总人口的96%；此线以西面积约占全国面积的64%，人口仅占全国的4%。人口的不均衡分布进一步地凸显了人均自然资源的非均衡性。一些地区享受着得天独厚的发展便利（如肥沃的土壤、优良的海港、便利的交通等），另一些地区却深陷“资源陷阱”。自然资源的区际分布差异，直接影响了各区域的经济活动和产业选择。

二是经济资源在空间中非均衡的集中与扩散。这是一种基于经济发展规律形成的、被动的不协调、不均衡状态。中国经济体制转型的过程也是区际经济非均衡增长的过程。特别是改革开放以来，产业和劳动力不断向东部沿海地区集聚，产品的生产、消费同资源的富集区有着明显的空间错位。地区经济增长的日益分化除了与自然资源、人口等地理空间中的不均衡分布相关，也和规模效应不无关系。经济和人口的空间集聚形成比较优势（如信息和运输成本的节约），吸引经济资源的因果循环聚集。通常，优先发展的地区资本回报率和劳动回报率更高，更吸引生产要素的流入，进而锁定和强化其初始优势。在我国，产业、人口、技术、信息等集聚形成规模效应，强化东部沿海地区的发展优势。即使国家在欠发达地区加大一些经济投资政策，表面上地区间发展差距的“收敛”，但这也是以损失经济增长效率为代价的。具体而言，经济资源在地理上的非均衡性体现为两个方面。一是“东西二元”，即东西部地区的经济发展存在显著的水平差距。“十一五”规划中，中国政府在“东部沿海地带”“中部地区”“西部地带”的“三分法”的基础上新增了“东北地区”建立了四大区域划分方法。黑龙江、吉林和辽宁3个省份从一体化程度和经济联系上划分为了一个相对完整的经济区域。经济区域的划分显著地体现了经济资源在区域中的差异，并以此作为国家经济开发和生产力布局的优先性次序的重要凭依。如表2所示，东部地区以占全国39.93%的人口和占全国9.5%的土地面积，却创造了占全国51.93%的地区生产总值。西部地区虽然土地面积占全国的71.6%，但是地区生产总值仅占全国的21.07%。人口分布同经济活动在地理空间中的集散之间存在不协调，成为中国区域经济发展不平衡的重要原因。二是“城乡二元”，即城乡居民收入水平、消费结构以及公共服务水平存在巨大的差异。有的学者甚至用“一个国家两种制度”来强调城乡之间存在的经济社会结构差异性。改革开放以来，城市优先的发展策略迅速改变了中国农村地区的地理和人类景观。在居住、就业、土地利用和自然环境方面，农村越来越边缘化，自然环境也被越来越多地摧毁，成为如今日益严峻的“乡村病”的根源。根据2022年国家统计局公布的统计公报，2021年城镇居民人均可支配收入47412元，农村居民人均可支配收入18931元，城乡居民人均可支配收入比值为2.50，比上年缩小0.06；城镇居民人均消费支出30307元，农村居民人均消费支出15916元。在绝对利益增加的情况下，城乡居民收入消费的相对差距仍然巨大。从长远来看，城乡间、区域间的非均衡发展给国家的规模治理带来了巨大的挑战，为维持这一超大规模共同体的稳定预置了难题。

表２ 2020年中国四大区域主要指标

注：（1）数据未包括我国香港、澳门特别行政区和台湾省；（2）数据统计截至2020年11月１日。

三是治理资源的不均衡分配。这是一种基于国家宏观调控自觉的、主动的非均衡状态。这是因为社会资源总量与社会调控形式之间存在着密切的关联。社会资源总量的贫富决定了公共权力能否有效地运作；社会调控的一个重要方面则是运用公共权力合理有效地分配社会性资源，推进社会发展。学者唐皇凤更进一步地将中国超大规模国家治理的特殊性聚焦在有限的社会资源总量与对治理资源的大规模需求之间的矛盾上。一般而言，治理资源可以理解为满足社会发展需求的非物质性资源（主要是制度供给和制度安排）。循此逻辑理路，大国治理的非均衡性难题是自然地理、经济活动和治理资源等多种因素共同作用的结果。统计资料显示，1979—1996年，东部地区的年均经济增长率比中部地区高1.73个百分点，比西部地区高1.95个百分点。不难发现，国家整体经济水平上升，但是经济增长率的区际差异逐渐显著。国家所实行的以提高效率为目的的区域非均衡发展战略即可视为制度转型过程中治理资源的区际差异——以市场导向为主的沿海地区和以计划导向为主的内陆地区。治理资源的非均衡分布，既是推动总体经济增长的动力，又是区际经济增长差异扩大的因素。

除了自然地理原因外，在推进发展过程中非均衡性问题又有着必然性。因此，必须历史地、辩证地认识非均衡性问题。首先，有效的资源积累是大国治理的前提。只有推动社会资源总量的提升，才能够满足更多的社会需求。大国调控体制治理的能力更强、手段更多，给予欠发展地区政策倾斜所需要提取和分配的社会资源相对数更小。其次，非均衡是不可避免的、必要的大国治理的手段。由于资源和经济活动在地理上的非均衡性分布，完全均衡的发展模式并不适宜。国家层面的治理资源的配置必然有着“厚此薄彼”和“轻重缓急”。刻意地追求均匀分布意义上的平衡发展，就会牺牲国家层面的市场统一，和有效率的资源配置和经济发展。要形成有效的发展激励，就必须鼓励适度的差距。邓小平曾指出：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量……使整个国民经济不断地波浪式地向前发展。”在社会主义初级阶段，鼓励多劳多得，鼓励一部分地区先富起来，有重点的非均衡发展是对基本国情、区情的正视，也是重要的、有效的激励手段。国家的整体性发展需要由优势地区来推动，有限的资源需要赋予在生产效率方面最高的区域。无论是“三步走”的空间部署，还是“两个大局”的空间布局，中央政府对不同地区的经济政策考虑到地方禀赋的差异，效率优先下的非均衡发展模式才实现了改革开放后的经济腾飞。最后，“在均衡中发展”是大国治理的目标。效率和平等并不矛盾，集聚和平衡也不冲突。寻求均衡发展，不是要消除一切发展差距，而是要解决由资源、经济活动和治理资源的非均衡性叠加导致的发展失衡问题。当国家整体经济形成强大的自我积累后，仍保持“非均衡”发展只会导致贫富悬殊、地区差距过大，政治经济空间失衡和结构性矛盾的升级，也悖于“共同富裕”的中国式现代化的内在目标。这就要求，中央政府充分发挥协调作用，落实第二个“大局”——“沿海地区拿出更多的力量来帮助内地发展”，不仅欠发达地区能够分享到经济增长的成果，而且国家整体能够实现长期的、全局的、最优资源配置。

二、国家统筹与党组织引领的双重支撑

寻求均衡发展是社会主义现代化实现共同富裕的内在要求。长期以来，中央政府采取了一系列的政策措施旨在缩小区域差距。其中，对口支援是中国共产党把马克思主义国家治理的基本原理与中国国情相结合，兼顾了效率与平等，破解非均衡性难题的重要密钥。根据官方政策文件的表述，对口支援，是指“区域、行业乃至部门间开展跨边界合作与交流的有效形式”。由于对口支援在不同阶段、场域和区域的资源配置中发挥了不同的作用和功能，在产生、发展和完善的实践过程中呈现出多种表现形式，如对口协作、对口帮扶、对口合作、帮扶协作、对口支持等。鉴于发生在国内各类政治主体间稳定的，结对支援行为都属于对口支援的范畴，理论上可以将对口支援界定为一种以“中央主导——地方协同”为主体，一个多部门、多行业合作，积极吸纳社会力量参与的空间治理机制。

20世纪90年代以来，对口支援制度进入到了巩固和发展的新阶段。尤其是自1990年始，随着改革开放进入到了市场化导向的新格局，利益的多元化、价值取向的多样化、风险来源的复杂化，对口支援的空间治理机制有了新发展。从形式上，对口支援向对口合作发展演化成为主要趋势；从范围上，对口支援制度的发展形成了一个由点到面的政策扩散过程；从功能上，对口支援的制度设计逐渐覆盖到了解决各种区域问题，促进区域协调发展实现共同富裕的各个方面。对口支援作为中国特色社会主义政治实践的重要组成部分，不是传统中国规模治理经验的简单延续，不是西方现代化发展理论的简单复制，而是立足于党的领导和单一制体制下国家建设经验共同孕育的果实。从特征来看，它是党领导下的党政分工合作体制的集中展现，具有相对连续、稳定的行为模式。在经验层面，党领导下的党政分工合作体制是对口支援、扶贫协作等“中国之治”的政治基础和组织保障。党政之间的结构性嵌入与功能性耦合决定了对口支援实践的方式、过程与目的。因此，需要透过“对口支援”的表面现象，揭示长期支撑“对口支援”有效运作的两个保障体系。

第一重支撑是单一制体制下的国家统筹。中央集中统一领导体制有利于统筹治理，在普遍的国家利益与分散化的地方利益之间寻找平衡。国家统筹的基本方式是整合与协调，体现为国家政策、资源调配、人事管理等方面的一元化统理。单一制体制下的国家统筹是超大规模国家建立既有秩序又有活力的现代化治理体系的根本保障。

一方面，单一制体制下的国家统筹为维持一个超大规模国家的整体性和统一性，发挥中央和地方两个积极性奠定了基础。通过中央集权体制，国家的各个部分被联结为一个统一的整体，能够发挥出对口支援集中力量办大事的制度优势。在革命、建设和改革的各个时期，在边疆民族地区治理、灾后恢复重建、东西部扶贫协作、重大工程建设、医疗教育基本公共服务均等化等现代国家建设的各个方面，单一制体制下的国家统筹有效整合了两个积极性，将规模治理难题转化为规模治理优势，为对口支援实践中中央政府的财政汲取和资源分配提供了制度保障。如，在丹江口库区及上游地区对口协作实践中，资源的开发和收益存在显著的非均衡性。面对国家统筹部署的对口支援工作，地方政府普遍以“政治任务”对待。地方政府能否积极反应、认真落实中央的决策部署不仅体现出“政治忠诚度和政治可靠性”，而且常常同隐性的政治晋升或显性的荣誉奖励等政治激励“挂钩”。正是在单一制体制下的国家统筹“赋能”作用，丹江口市的建设积极性和京津两市的援助积极性得以有效整合，长期的库区对口协作成为可能。

另一方面，单一制体制下的国家统筹具备了与时俱进的创新性，能够保持国家规模治理的韧性和弹性。对口支援的政策取向及其承担的政策功能随着任务的变化而发生相应的改变，从最初民族政策的延伸逐渐成为财政转移支付体系中的重要补充，乃至国家规模治理体系中的重要一环。作为由中央政府所主导、统筹下的政策实践，国家统筹确保了对口支援具备不断推陈出新的“适应能力”。例如，武汉市在对口支援西藏山南地区乃东县的过程中，发动社会各界力量积极参与，探索出了“武汉援藏立体式跨越模式”。单一制体制下的国家统筹，将跨区域、跨领域、跨部门的问题纳入到统一对话的平台中，为对口支援政策的不断调试做出“兜底”保障。因此，不仅使超大规模国土空间内的资源调动与配置成为可能，而且形成了中央与地方良性互动新格局。

第二重支撑是党组织对社会力量的有序引领。中国共产党不仅是中国各项事业的核心力量，也是中国各种社会力量的整合机制。作为一个超大型政党，中国共产党在全国共有基层党组织493.6万个，基层党委27.8万个，总支部31.6万个，支部434.2万个，党员9671.2万名。鉴于国家规模治理中存在着权力分散、部门分化、管理分割等现象以及多元主体参与的状况，中国共产党所塑造的“高度集中、高度权威同时也是高效的权力结构”，成为整合资源，形成中央与地方“两个合力”的关键。

一方面，党的领导是对口支援有效实施的组织保障。对口支援的典型特征是中央政府依靠政治动员，通过行政指令的方式要求某一地方政府援助另一无行政隶属关系的地方政府。在缺少经济互利互惠激励的对口支援实践初期，党中央对对口支援的决策部署仍能上下贯通、执行有力。究其原因，党的领导发挥了重要的制度保障作用。例如，在对口帮扶的政治系统中，党中央拥有最高决策权，不但领导、协调着国务院扶贫领导小组，而且领导、协调着省级党委政府、中央各个部委，各省级扶贫办直接领导协调所辖地市的扶贫办、市级领导小组，类似的领导与协调关系一直延伸到县级。通过“党管干部”的组织制度，从中央到省级、地市乃至县乡的各级党组织确保了对口支援实践中党中央的意志得到贯彻执行。

另一方面，党组织强大的动员和资源整合能力是对口支援稳健实施的关键保障。党组织对社会力量的有序引领体现在对口支援启动和实施的各个环节。当中央提出对口支援动议后，经由政策专家调研和综合评价形成几种不同的对口支援预案后，最终由处于领导和决策地位的党中央抉择和确定。进而，中央通过召开各层级会议，进一步动员社会成员参与到跨边界的支援与合作中。如2008年6月，中共中央总书记在省区市和中央部门主要负责人会议上以讲话方式部署了汶川地震灾后恢复重建对口支援，目的是形成与动员方向一致的精神动力，凝聚对口支援的社会共识。从决策到具体实施，各类党政领导小组成为有机连接对口支援中各个主体的“枢纽”。例如，对口扶贫领域的重大决策都需要通过国务院扶贫领导小组，上报党中央决策，由此形成党中央对对口支援各个环节的领导和指导。当需要动员各方资源共同应对时，各级党组织能够引领社会力量广泛参与，从而迅速形成强大的集体力量。在2022年吉林省新一轮疫情爆发后，长春市建立了“包保对口支援”，在长春下辖的3个疫情严重区——宽城区、绿园区和经开区，由四平市、通化市与梅河口市三市市委书记率队支援和“直接指挥”。同时，企事业单位、非政府组织、志愿者和社会群众在各级党组织的领导协调下迅速吸纳到对口支援实践中，不仅避免了政府部门因“政治任务”导向所出现的行政“死机”问题，而且形成了一支“不撤走”的支援队伍，缓解了支援方地方政府的援助压力。一言以蔽之，党组织对社会力量的有序引领实质上是一种“认同聚合”:通过宣传引导社会力量的凝聚和链接，促使开展“特定旨向的集体行动”。

总之，对口支援本质上是自上而下、带有鲜明的中层控制和广泛的社会合作特征的规模治理模式。当我们分析对口支援破解大国非均衡性难题的制度优越性时，不仅要关注到单一制体制下国家统筹的根本保障作用，还应看到各级党组织对社会力量的有序引领所发挥的重要作用。实践表明，单一制体制下的国家统筹和党组织对社会力量的有序引领能够形成共同意志、凝聚各方力量、整合社会资源、协调一致行动，是长期支撑对口支援有效实施的双重保障体系。

三、通过汇集资源与协调发展实现效能转化

中国是一个处于发展进程之中的超大规模国家，区域之间的自然资源、经济资源和治理资源差异非常大。尽管政府曾采取一系列均衡发展战略（如“一五”时期和“三线”建设时期经济布局向西部地区的推进和倾斜）对缩小地区发展差距起了一定作用，但是这些政策在某种意义上是以严重的“空间错配”换取不可持续的“均匀发展”。不同于以人口和资源平均分布为目标的发展政策，对口支援是党和政府站在全局和战略的高度，以辩证思维审视非均衡与均衡发展的关系，所采取的破解大国治理非均衡难题的政策工具。作为打破空间壁垒限制，实现资源地理空间转移、重新配置以及跨界合作治理的创新实践，对口支援在资源汇集和协调发展方面表现出显著治理优势，保证了超大规模空间内社会政治稳定和经济协调发展。

一是汇集资源。自然、经济和治理资源分布具有非均衡性。对口支援本质上是一种资源的定向流动。“支援”是资源（包括资金、物质、人才和技术等）汇集、输送、转移的“过程”，“对口”是资源流动的“方向”。因此，资源流动是对口支援的逻辑起点，资源流动的机制与方向由资源配置的方式决定，资源流量则是资源配置的结果。对口支援能够针对性地调动各类资源，促进资源在空间内的均衡流动与分配。对口支援的汇集资源功能呈现出以下特征：

首先是非趋利性。从社会交换角度看，对口支援实践的初始目的是为了实现资源跨行政区域、跨组织层级的流动。市场机制作用下的资源流动，具有趋利性特征，凸显交易双方平等的关系；对口支援机制作用下的资源流动，具有非趋利性特征，主体双方关系更为复杂。既展现了中央政府与地方政府的等级关系，也体现了援受双方地方政府间的伙伴关系——这也是，为何央地关系的调整或变革都会影响到对口支援实践的力度和深度。中央政府作为对口支援实践的主导者，以“政治任务”的方式决定了何时以及在何种范围内发动支援实践。这也意味着由“政治任务”引发的“政治义务”至少包含了两部分内容：一是支援方地方政府对中央政府的服从义务；二是支援方地方政府对受援方地方政府的支援义务。在中央政府的主导下，各类资源无偿地由支援方向受援方流动。因此，有的学者将对口支援实践描述为一种政治性的“资源馈赠”。

其次是指向性。即资源向指定区域流动。这也是“对口支援”区别于中央所推行的其他类型资源配置政策的关键。新中国成立后，统收统支的再分配模式下，资源以纵向流动为主。到了1978年改革开放后，中央启动了对口支援和经济技术协作为主的政策方案，则是以推动资源的横向流动、完成生产力布局、加快社会主义现代化为主要目的。中央所推动的对口支援和经济技术协作，既有经济比较发达地区内部的协作，也有经济比较不发达地区内部的协作，还有较发达地区和欠发达地区之间的对口协作。从资源流动的方向性来看，经济技术协作并不强调资源的定向流动。而对口支援是特定援受双方之间的资源汇集，突出了资源流动的指向性，尤其是侧重于支援方向受援方的资源流动。不仅要在结对双方之间进行资源的“流动”，更多的是发挥资源再配置功能。这就要求，对口支援需要保障一定的援助规模和汇集资源方案。

在独特的对口支援场域下，市场机制和政府权力两种维持“资源秩序”的基础力量发挥出同向合力作用。例如，1996年启动的扶贫协作对口支援实践中，除了干部支援外，多方募集筹措资金、创造培训机会、经济收入机会成为定点帮扶的重要内容。据统计，自1992年以来，仅外交部就累计向麻栗坡县投入外援资金2.03亿元，先后实施教育、卫生、安全饮水、培训等项目多达1600项，探索出了一系列“外内结合”的汇集资源机制与改善民生精准扶贫的资源投放机制。

相似的，对口支援汇集资源的功能在三峡工程中得到了充分展现。三峡工程是党中央、国务院开发长江水利资源、推进国民经济发展的特大型水利枢纽工程。建设三峡工程是一项惠及千秋的事业，既能够根治长江水患，还可以发挥出其航运效益，生产电力。可以说，三峡工程的受益范围已经超出了工程所在的区域，但是三峡库区移民涉及到重庆、湖北两地20多个县（区、市），上百万的移民安置需求。因“规模太大、投资过多”以及“移民安置的顾虑”一度被苏联专家认为“不大现实”，仅靠国家补贴或者一省之力完成这项实物工程量，单独承担由此而来的各种延伸成本无疑是相当大的负担。国务院办公厅也多次发文强调，三峡库区移民工作不能看做是湖北和四川两省的任务，必须依靠中央政府发挥社会主义国家集中力量办大事的制度优势，集合中央政府及全国其他兄弟省市的力量完成三峡工程移民安置工作。1992年国务院办公厅确定了全国50多个部门和单位，20个省（区、市）、10个大城市对口支援三峡库区（见表3）。支援方源源不断地将资金、项目、技术、人才输送到三峡库区，为移民安置和库区建设提供了资源保障。这场特殊的“国家行动”历时16年移民百万，不仅破解了三峡百万移民搬迁这项“世界级难题”，而且催生了“新重庆”。同时，三峡库区移民对口支援工作中涉及到了生产、生活、就业、就学、医疗社会保障、语言的沟通及日常生活习惯的适应等诸多后续工作。截至2009年底，尽管三峡移民安置工作如期完成，但是三峡库区对口支援实践并未停止，对口支援的目标逐渐由库区移民安置转向三峡库区地区的经济社会发展。2021年10月在重庆召开了第十三届全国对口支援三峡库区经贸洽谈会，三峡库区相关区县新签约102个对口支援投资项目，签约金额达1046.88亿元。通过全国对口支援三峡库区经贸洽谈会等平台，三峡库区汇集了大量的资源，一大批优质企业入驻，既帮助相关企业优化了市场布局，又提升了受援地区的经济发展活力。

表3 全国对口支援三峡库区结对关系表

资料来源：作者自制。

在一定意义上讲，对口支援实践的顺利推进，离不开中央政府汇集资源的能力。无论是通过纵向转移支付的方式直接分配资源，还是运用权力要求支援方直接向受援方转移资源，都是汇集资源的重要方式。从实践模式来看，汇集资源主要有三种：一是中央政府直接调拨专项资金支持受援方地方政府，多表现为中央各部委、央企、国企等；二是支援方地方政府直接向受援方地方政府划拨地方财政资源；三是支援方地方政府直接向受援方地方政府转移人才、技术等资源（如图1所示）。从实践效果来看，对口支援的资源汇集功能的实现可以打破空间壁垒，推进两个不相邻空间的要素资源市场一体化，进而推动全国统一大市场的形成。总体而言，对口支援作为一项中国特色的转移支付（利益分享机制），逐渐地将市场机制和有为政府有机结合起来，促进了国内区域间的市场整合，为各类创新活动提供了更加广阔的市场空间。

图１资源汇集的三种模式

二是协调发展。超大规模国土空间内“异质性”偏好具有多样化和复杂化的特点，导致公共物品和公共政策的共享变得困难。当人们无法通过生产要素的自由流动实现基本公共服务的均衡，就开始吁求人为的消除差异——如转移支付的方式。但是这不仅对中央政府的财力支持能力有较高要求，而且“抽肥补瘦”的特点还存在效率损失，更重要的是无法解决方方面面的问题。2018年11月18日国务院发文《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》将东西部扶贫协作、对口支援和对口协作（合作）作为优化区域互助的重要机制。对口支援是具有中国的特色的区域协调方式，既有别于一般意义上地方政府间的经济技术合作，也不同于中央政府直接的纵向财政转移支付。无论是边疆地区治理类型、突发重大事件类型、还是促进经济社会发展与合作类型的对口支援实践，都鲜明地体现出了平衡差距、协调发展功能。

一方面，对口支援以基本公共服务均衡为政策目标。2017年中央经济工作会议上习近平总书记强调，“区域协调发展的基本要求是实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡。”对口支援，不仅能够提供资金方面的有效支持，同时可以根据受援地当地的具体情况针对性地提供物资、人员、技术、教育、医疗、就业等方面的援助，逐步实现基本公共服务的均等化。例如，在2008年汶川地震灾后恢复重建对口支援实践中，援助省市“每年对口支援实物工作量要求不低于本省市上年地方财政收入的1%”。地方政府的援助行为客观上缓解了中央财政转移支付的资金压力，为各受援地区维持本地方基本公共服务的供给能力提供了外力支援，并产生了一定的持续效应。随着实践的逐步深入，对口支援不再是简单地依赖于中央政府的主导与协调解决跨地区公共物品的供给困难，也不是被动地等待支援方地方政府的无偿援助，而是根据新时期我国市场经济体制改革的要求，强调对于受援地区的“造血”能力的培育。通过市场化运作促进资金、人才、技术等要素有序、有效转移，可以吸引更多的项目、投资在欠发达地区落地，从而实现受援地区和群体由接受外来“输血”式救济到自我“造血”式发展脱贫的蜕变，全体人民能够共享到改革开放成果。

另一方面，对口支援以实现共同富裕为根本使命。协调发展不是“劫富济贫”，不是“平均主义”，而是“共同富裕”。对口支援是解决各经济空间发展不均衡，推动各地区共同繁荣，全体社会成员共同富裕的创新实践。尽管对口支援以其协调区域发展的经济性使命而在政府的宣传中被表述为“历史赋予的光荣任务”，要求支援方顾全大局，无私地给予受援方支援和帮助。但这不意味着对口支援是违背市场经济原则的“拉郎配”行为。1992年3月20日，李鹏总理在第七届全国人民代表大会第五次会议上作了《1992年政府工作报告》提出：“我们继续执行提倡和鼓励一部分地区、一部分先富起来的政策，同时通过国家的宏观调控和发展地区间各种不同形式的互利支援”。对口支援，就是经济富裕地区对贫困地区开展“互利支援”的主要方式。特别是近年来，对口支援在向对口合作的发展过程中，逐渐体现出“互利性”特征：一是更加注重发挥市场的作用，把产业扶贫做成了有生命力的、可持续的高质量脱贫路径；二是更加注重动员社会各方力量参与对口支援，充分发挥出社会组织的专业性和灵活性，更好地和支援方地方政府形成合力作用；三是更加注重突出互惠互利、合作共赢。发挥支援方省（市）优势帮助受援地区发展是国家赋予的政治责任和义务，但是对口支援并非是绝对的单向受益，受援地区的相对优势也能转化成为促进支援方地区发展的有益支撑。“要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，落实主体功能区战略，完善空间治理，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”，习近平总书记的这一重要论述深刻揭示了对口支援向对口合作发展中的“互利性”特点。事实上，对口支援“互利性”的特征在历次重大的对口支援实践中也都得到了充分的体现。例如，自2013年对口帮扶贵州遵义地区的工作确定下来后，采取由上海的3个区具体承担对口帮扶遵义市位于武陵山、乌蒙山两个集中连片特殊困难地区的习水、正安、道真、务川等4个国家级贫困县的帮扶形式。除了派干部、给予援助资金外，上海应当地所需和上海所能，在产业扶贫方面进行了许多有益的实践，特别注重符合市场经济规律，因地制宜，引导企业到遵义谋发展，同时与贫困户脱贫任务相衔接，实现了企业发展和当地贫困户脱贫的双赢。

四、结语

西方现代化追求财富的聚集，但伴生出两极分化；中国式现代化追求共同富裕，也面临发展失衡的“结构紧张”。非均衡性是一种发展失衡问题。区域经济的增长是一个不平衡的增长过程，市场力量的作用通常会导致增加而非减少区域差异。若没有国家力量的适度引导，发展失衡问题将会愈发严重。破解非均衡性难题实现“均衡的发展”，对于中国现代化建设的重要性不言而喻。具有横向转移支付效用的“对口支援”是在国家治理边疆少数民族地区、国民经济建设过程以及重大灾害的救援重建、推动国民经济协调发展中不断发展、完善起来的。作为一项创新实践，对口支援通过空间集聚促进了空间的适度均衡，有效解决了超大规模国家不同地区之间发展的区域失衡问题，呈现出卓越的治理绩效。

中国经济的成功和社会的稳定既来自又表现为经济的空间布局。适度的非均衡发展能够充分利用国家的规模红利。“经济增长的黄金律”又为由短期的、局部的“非均衡发展”走向长期的、全局的“均衡发展”设定了“任务表”。中国式现代化不是两极分化，也不是同步富裕、同等富裕，而是寻求协调、均衡发展的共同富裕。当然，中国式现代化也是“压缩的现代化”，发展起来后的中国或将面临新的“非均衡性”挑战。（为编辑便利，参考文献未能呈现）

来源：政治学评介，2023年2月27日

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