生态环保合规 | 新污染物合规管理要点探析
作者：傅前明
导读：《重点管控新污染物清单（2023年版）》于2022年11月29日发布、2023年3月1日起施行，其首次正式列明了抗生素、持久性有机污染物等十四类重点管控新污染物。这标志着2021年中共中央、国务院《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》中相关要求的初步贯彻落实，也为政府职能部门新污染物常态化监管奠定了扎实的法律操作基础。对涉重点管控新污染物企事业单位而言，未雨绸缪地做好新污染物合规管理各项工作，是应对监管压力、防范合规风险的不二法门。
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一、关于新污染物
（一）传统环境污染物
1.环境污染物[1]，通常是指由于人类的活动进入环境并使环境正常组成和性质发生改变，直接或者间接有害于生物和人类的物质和能量[2]。人们能够明显感知到的是从工业生产过程中排放的二氧化硫、氮氧化物，烟尘、废热、噪声、有机油类、放射性以及酸、碱、盐等无机物等，并往往“闻污色变”。然而，环境污染物本身并无问题，只是人类对之进行时空错配而产生了不利后果而已；即以二氧化碳为例，美国联邦最高法院裁定其符合《清洁空气法》下“空气污染物”的广泛定义[3]，世界其它国家均未超此界；浅显的常识是，我们人类在每一个呼吸中呼出的主要物质就是二氧化碳，若照此逻辑推演得出“人类每时每刻都在排放污染物”的结论，就委实荒诞。所以，环境污染物从来都只是一个相对的概念。
2.环境污染物，可依不同的标准进行分类。（1）在生态环境保护实践中，往往以污染类型分水、土、气、声、渣、放射等污染物；（2）又以污染源作标准分为点源污染物、线源污染物、面源污染物，或者分为固定源污染物、移动源污染物；（3）结合人类社会活动，则可以分为工业污染物、农业污染物、交通运输污染物和生活污染物等。（4）而从法律规制的角度，则可以将之分为传统污染物、新污染物。
3. 传统污染物，可以从生态环保基本法律的相关规定[4]中推断出其范围大体是“在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等”。
（二）法律界定的新污染物
1. 新污染物，起初为在环境科学和环境工程学上使用的概念，用以指称与此前耳熟能详的传统污染物不同的污染物，如塑料微粒等。而生态环境部办公厅于2021年10月9日发布的《新污染物治理行动方案（征求意见稿）》中，则做出了明文阐释：“新污染物不同于常规污染物，指新近发现或被关注，对生态环境或人体健康存在风险，尚未纳入管理或者现有管理措施不足以有效防控其风险的污染物”，并且强调“有毒有害化学物质的生产和使用是新污染物的主要来源”。
2. 2017年8月16日起《关于汞的水俣公约》对我国正式生效[5]，但是我国对于汞是按照传统污染物对待的，并未将之列入新污染物序列之中。
3.《新化学物质环境管理登记办法》（2020年4月29日公布，自2021年1月1日起施行），第三条规定：“本办法所称新化学物质，是指未列入《中国现有化学物质名录》的化学物质。已列入《中国现有化学物质名录》的化学物质，按照现有化学物质进行环境管理；但在《中国现有化学物质名录》中规定实施新用途环境管理的化学物质，用于允许用途以外的其他工业用途的，按照新化学物质进行环境管理。”因此，除了现有化学物质中的新污染物外，新化学物质中大概率也会出现新污染物。
4.在生态环境部2022年3月30日举行的新闻发布会上，固体废物与化学品司司长任勇介绍，目前国际上广泛关注的新污染物有四大类：一是持久性有机污染物；二是内分泌干扰物；三是抗生素；四是微塑料[6]。
5.在国务院办公厅2022年5月4日正式颁布的《新污染物治理行动方案》中，却未对新污染物作出正式的定义，其除保留《征求意见稿》中“有毒有害化学物质的生产和使用是新污染物的主要来源”的说法外，仅以不完全列举的方式指出“目前国内外广泛关注的新污染物主要包括国际公约管控的持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素等。”
由上可知，新污染物的法定含义具有开放性和变动性，截止目前其确定包括了《斯德哥尔摩公约》管控的持久性有机污染物以及内分泌干扰物、抗生素等。
（三）重点管控的新污染物
1.新污染物的“新”，一方面缘于生产应用扩展、环境监测技术进步所持续增加的污染物种类，另一方面也随着对化学物质环境与健康危害认识的深入而不断识别出的污染物种类。法律规则所固有的稳定性和滞后性，决定了其仅能对部分的新污染物采取管控、治理措施。
2. 2021年11月2日中共中央、国务院《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》中，确立了“…到2025年，新污染物治理能力明显增强…”的目标并且要求“……动态发布重点管控新污染物清单及其禁止、限制、限排等环境风险管控措施”。
3.《新污染物治理行动方案》是对《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》的贯彻落实，提出“十四五期间，对一批重点管控新污染物开展专项治理；动态发布重点管控新污染物清单；对重点管控新污染物实施禁止、限制、限排等环境风险管控措施”等。
4. 2022年11月28日生态环境部发布《环境监管重点单位名录管理办法》[7]，第八条明文规定“生产、加工使用或者排放重点管控新污染物清单中所列化学物质的企业事业单位，应当纳入重点排污单位”。
5 . 2022年11月29日生态环境部与工业和信息化部、农业农村部、商务部、海关总署、国家市场监督管理总局共同发布《重点管控新污染物清单（2023年版）》，自2023年3月1日起施行。《重点管控新污染物清单（2023年版）》列出了抗生素等十四类重点管控新污染物（详见下文《合规规范性文件列表》之13栏）。
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二、新污染物监管合规依据
（一）宏观依据
新污染物的全规管理，目前主要采取国际、国内二级法治的模式，在国际上主要是《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》及其附件，在国内则是全国人大的批准决定和职能主管部门发布的通知与公告。如下表：
（二）具体依据
在具体的监督、管控、治理方面，相关的规范性文件如下表：
（三）地方性规章
国务院在《新污染物治理行动方案》中，鼓励有条件的地区因地制宜制定本地区重点管控新污染物补充清单和管控方案。截止目前，已有多个地方政府采取了具体行动，取得了初步立法成果，如下表所示。
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三、新污染物监管合规措施
通过前述合规依据的梳理，可以发现不同层级、不同职能部门对于新污染物的共识指向于“有毒有害化学物质”。然而我国新污染物治理起步较晚，仍处在发展的初级阶段，此前既有对于化学物质的法律规制局限在三个领域：第一是针对化学武器的监控化学品[8]、第二是针对剧毒化学品和其它对人体、设施、环境具有危害的危险化学品[9]、第三是针对易制毒化学品[10]。
目前在至为关键的领域——化学物质环境管理方面却缺乏权威的专门性法规，导致相应的管控与治理措施“师出无名”，具体表现为“一是要求生产、使用或排放有毒有害化学物质的企业落实信息报告和环境风险防控主体责任缺乏法律授权；二是对作为新污染物环境污染源头的有毒有害化学物质实施强制性淘汰和限用措施缺乏法律授权” [11]，因此各方呼吁出台有毒有害化学物质环境风险管理条例[12]，尽快补齐新污染物合规依据的短板。
在“有毒有害化学物质环境风险管理条例”出台之前，主管部门和相关企事业单位依托现有法律制度和机制，应当采取适宜的管理与应对措施。
（一）主管部门重点管控
1.新污染物清单管理。清单管理的最大优点是实现了聚焦，在新污染物总体状况不明、监管力量不足的情况下，生态环境保护主管部门按照国务院《新污染物治理行动方案》的要求 “动态发布重点管控新污染物清单”，不仅可以将应管、能管的部分管住、管好，而且也能为将来的调整留出空间，如《重点管控新污染物清单（2023 年版）》第五条规定“本清单根据实际情况实行动态调整。”
2.生产许可证管理。我国历来对生产重要工业产品的企业实行生产许可证制度[13]，尽管近年许可管理的力度大幅度降低[14]，但是移植既有体制以生产许可的方式对重点管控新污染物相关的主体进行资格准入监管，是源头管理的最优选择。
3.进（出）口环境管理通知放行。在涉及重点管控新污染物进口和出口的环节，当事人须按照生态环境主管部门规定的格式要求填报《有毒化学品进口环境管理放行通知单申请表格》[15]，并在获得批准后方可以正常通关。
4.强制性清洁生产审核。根据《清洁生产促进法》和《清洁生产审核办法》的规定，“使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的”企业，应当实行强制性清洁生产审核，如果企业违反该法定义务，将受到罚款处罚[16]。
5.排污许可管理。根据《排污许可管理条例》的规定，实行排污许可管理的排污单位范围、实施步骤和管理类别名录，由国务院生态环境主管部门拟订并报国务院批准后公布实施。由此可以将重点管控新污染物的排放单位纳入排污许可分类管理，并援引法律责任[17]作为执行保障。
6.危险废物环境管理。根据《国家危险废物名录（2021版）》的规定，应将（1）具有毒性、腐蚀性、易燃性、反应性或者感染性一种或者几种危险特性的；（2）不排除具有危险特性，可能对生态环境或者人体健康造成有害影响，需要按照危险废物进行管理的固体废物（包括液态废物），列入名录，并且该名录根据实际情况实行动态调整。因此，将符合条件的废弃重点管控新污染物，纳入危险废物环境管理乃是顺理成章的。
7.重点监管单位名录管理。《环境监管重点单位名录管理办法》第八条的规定，构建起重点管控新污染物与重点排污单位之间的无缝对接，并可循此实现与既有环境监管机制的全面链接[18]。
（二）企事业单位全面对照
作为被监管对象，涉新污染物的相关企事业单位，应积极主动采取如下基础性合规措施：
1.细致梳理本单位生产、加工使用流程中所涉新污染物的状况，包括种类、数量 、含量、浓度、排放等详细信息。此外的加工使用是指利用化学物质进行的生产经营等活动，不包括贸易、仓储、运输等活动和使用含化学物质的物品的活动。
2.对照《重点管控新污染物清单（2023 年版）》所列明的十四种新污染物名称，审查确认本单位的生产经营活动是否涉及重点管控新污染物。如果涉及，则应严格按照《重点管控新污染物清单（2023 年版）》附表中标示的“主要环境风险管控措施”逐一予以落实，并形成专门执行档案备查。
3. 查询所在地省、市、自治区人民政府所制定的本地区重点管控新污染物补充清单和管控方案，重点关注其中比国家标准更严格的合规要求。
4. 按照前文所述主管部门重点管控的七个方面，有针对性地作好合规风险识别、合规管理措施落地、合规成效评定等。
5.密切跟踪《重点管控新污染物清单》的动态调整，并逐一作好对照审查工作。
6.保持对“有毒有害化学物质环境风险管理条例”立法进程的关注，在条例颁布施行后应聘请专业人士对条例的法律义务与法律责任进行重点解读，并结合本单位实际情况组织实施新污染物专项合规管理。
综上，新污染物既有面向未来的不确定因素，也具有深入现实的确定性要求；而尤其重点管控新污染物，特别容易引发生态环境保护合规风险，因此所涉相关企事业单位应高度重视，有效应对，防患未然。
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[1] 科普中国：《环境污染物》，https://baike.baidu.com/item/%E7%8E%AF%E5%A2%83%E6%B1%A1%E6%9F%93%E7%89%A9?fromModule=lemma_search-box
[2] 造成环境污染的其实不仅限于物质，废热等能量也能对环境、生态、生物造成重大危害。
[3] 科学网：《美最高法院首次裁定二氧化碳等为污染物》，https://news.sciencenet.cn/sbhtmlnews/20074604355265176614.html
[4]《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第一款。
[5] 2017年8月15日原环境保护部、外交部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、商务部、卫生计生委、海关总署、质检总局、安全监管总局、食品药品监管总局、统计局、能源局共同发布《<关于汞的水俣公约>生效公告》, https://www.mee.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201708/t20170816_419736.htm
[6] 生态环境部：《生态环境部召开3月例行新闻发布会》，https://www.mee.gov.cn/ywdt/zbft/202203/t20220330_973154.shtml
[7] 生态环境部令第27号《环境监管重点单位名录管理办法》于2022年8月15日公布，自2023年1月1日起施行。
[8] 可见：《中华人民共和国监控化学品管理条例（2011修订）》《中华人民共和国监控化学品管理条例实施细则（2018）》。
[9] 可见：《危险化学品安全管理条例（2013修订）》。
[10] 可见：《易制毒化学品管理条例（2018修订）》。
[11] 中青在线：《尽快出台有毒有害化学物质环境风险管理条例》，http://news.cyol.com/gb/articles/2021-11/26/content_Enpv8IaNA.html
[12] 新华社：《如何补齐短板，加强新污染物治理？——生态环境部有关负责人解读<新污染物治理行动方案>》，http://www.gov.cn/zhengce/2022-05/25/content_5692286.htm
[13] 可见：《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法（2022修订）》。
[14] 可见：《国务院关于调整工业产品生产许可证管理目录和试行简化审批程序的决定》《国务院关于进一步压减工业产品生产许可证管理目录和简化审批程序的决定》《国务院关于调整工业产品生产许可证管理目录加强事中事后监管的决定》等。
[15] 可见：环办土壤函〔2017〕1984号《实施关于印发有毒化学品进出口环境管理放行通知单申请表格的通知及其4个附件》。
[16] 《中华人民共和国清洁生产促进法》第三十九条 违反本法第二十七条第二款、第四款规定，不实施强制性清洁生产审核或者在清洁生产审核中弄虚作假的，或者实施强制性清洁生产审核的企业不报告或者不如实报告审核结果的，由县级以上地方人民政府负责清洁生产综合协调的部门、环境保护部门按照职责分工责令限期改正；拒不改正的，处以五万元以上五十万元以下的罚款。
[17] 《排污许可管理条例》第三十三条 违反本条例规定，排污单位有下列行为之一的，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：
（一）未取得排污许可证排放污染物；
（二）排污许可证有效期届满未申请延续或者延续申请未经批准排放污染物；
（三）被依法撤销、注销、吊销排污许可证后排放污染物；
（四）依法应当重新申请取得排污许可证，未重新申请取得排污许可证排放污染物。
[18] 可参见笔者：《三评<环境监管重点单位名录管理办法>之二：稳坐中军帐，指挥也倜傥》。
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作者：傅前明 高级合伙人
商事合规团队 北京
fuqianming@lantai.cn
傅前明律师拥有三十余年持续精深的法律研究与实践经历，拥有深厚的法官、法务、律师等多样化的从业心得，在项目服务中能够很好地落实换位思考，高效塑造不同职责社会角色的法律人共识，柔和而绵密地将法律方案输出成为实践路线，最大限度地维护客户的合法权益。
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