全球法律政策研究院 | 日本出口管制制度简析
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日本作为国际上主要不扩散条约的签署国和现行国际出口管制协定的成员，按照国际标准和规范实施出口管制。基于对本国国家安全的考虑，日本近年来不断调整与国家安全有关的法律体系，相应地，其出口管制政策也有所变动[1]，对大规模杀伤性武器、破坏国际和平与稳定的武器出台相应管制措施。本文拟从主管机构、法律依据、管制清单、管制措施方面简要介绍日本的出口管制制度，并简析日本出口管制可能对我国企业的影响。
与美国较完善和严格的出口管制体系相比，日本的出口管制体系相对简单。以下为日本出口管制流程简图，特殊情形见下文详细分析：
1. 经济贸易产业省（the Ministry of Economy, Trade and Industry, 以下简称“METI”）[4]
METI是日本出口管制的主要管理机构，下设多个分支机构，负责出口管制政策的制定及执行，包括许可证的核发、对公司的调查等。
2. 民间组织
财团法人安全保障贸易情报中心（Center for Information on Security Trade Controls，以下简称“CISTEC”）成立于1989年4月，不同于政府机构METI，CISTEC是日本唯一一家全面处理出口管制问题的非营利、非政府组织，充当着智库的角色。CISTEC旨在支持合理和有效的出口管制行为，是官方机构、学术机构与商业组织之间沟通的桥梁。
日本出口管制法律体系较为繁琐，它不仅是一组法律法规的组合，而且是一套不同层级的规定的组合。
1998年的《外汇与外贸法》（Foreign Exchange and Foreign Trade Act）[5]是日本出口管制领域的基本法律依据，是目前唯一规定武器和两用物项出口管制基本框架和原则的法律。该法覆盖对外贸易、国外付款、外资交易和在日本的直接投资等广泛的跨界交易，由两个部门管理该法律，除METI外，还有财政省（the Ministry of Finance）。此外，根据实际情况，有相关的政令[6]，如《出口贸易管制令》 （The Export Trade Control Order）、《外汇令》（The Foreign Exchange Order），省令[7]等官方文件，作为出口管制实施的细则，列举了物项等更具有实操性的规定，这些法律、政令、省令等文件共同构成了整个出口管制法律体系。
1. 受管制的交易
(1) 货物的出口
(2) 技术的转移
(3) 货物的转运
(4) 有关货物和技术的代理交易
2. 管制清单类型
根据《外汇与外贸法》的规定，日本的出口管制清单有两种类型，一种是清单管制（List Control）；一种是全面管制（Catch-all Control）。两者的不同在于，清单管制针对物项，对清单中列明的物项进行管制，要求出口或转移清单中的受控物项的出口商申请许可证；全面管制针对主体[8]及用途，对特定的最终用户及最终用途进行管制，被用于大规模杀伤性武器（Weapons of Mass Destruction，以下简称WMD）或传统武器的物项，要求出口商在出口前申请许可证。
(1) 清单管制（List Control）
清单管制是通过在清单中列出受控的敏感物项（货物、技术或软件）来实施的控制，这是出口管制法律体系规定中的一部分。受管制的货物和技术（包括软件）分别列于《出口贸易管制令》附件1和《外汇令》附件。每个物项的管控细节规定在其他相关文件[9]中。清单列有16个类别的物项，第1类至第15类下的物项是受清单管制的物项，而第16类下的其他物项则是全面管制物项（非清单管制）。
清单上的受控物项基本上与国际出口管制条约（核供应国集团、导弹技术管制制度、澳大利亚集团、化学武器公约）所规定的相同。此外，这些物项有特定的日本的出口管制分类编码（非按照欧盟成员国和其他一些国家使用的欧洲出口管制分类编码）。
法律同样对技术转移做了专门的规定，在日本出口管制法律概念中，“技术”包含软件，在2009年之前，技术转移管制的要求仅指一项受控技术或软件从居民转移到非居民需要申请许可证；随着现代信息技术的发展，技术信息的传播方式越来越多样，日本出口管制体系当前对技术（包括软件）转移的规定要求是：
1) 技术从日本转移至非日本：任何居民或非居民，从日本向非日本国家转让受控技术（有专门的附表列举），应当取得许可证。但是，如果技术是用于这个人在日本境外使用，则不需要许可证。
2) 技术在日本境内转移：任何居民在日本境内向非居民[10]转让受控技术需要申请许可证。
3) 技术在非日本境内转移：任何居民在非日本境内转让受控技术时，应当取得许可证。但是，如果技术是来自非日本境内，并且交易只在非日本完成，则不需要许可证。
(2) 全面管制（catch -all）
全面管制的物项范围很广，对于不在清单管制中列举的物项，但将来有可能作为WMD，包括用于军事用途的核武器、化学或细菌物质、用于喷洒这些物质的设备、火箭或无人驾驶飞行器）或军事用途的产品，都属于全面管制的范围，该管制措施分为WMD全面管制和传统武器全面管制。
1) WMD全面管制
清单中有40项产品（除食品和农产品），除了白名单国家[11]外，出口商知道或经METI通知有可能用于WMD用途的，需要申请出口许可。
适用条件为：“知情”条件和“客观”条件。“知情”条件即通知METI的义务；“客观”条件与一般普通法系采用的“明知”条件相对应。日本政府没有提供通常主观的“明知”的定义，而是将主观条件客观化[12]，以便出口商能够很容易地判断上述物品是否将用于上述大规模杀伤性武器的应用，即通过“最终用户”与“最终用途”的审查，判断是否应申请许可证。
2) 传统武器全面管制
列举了34项产品，出口到非白名单国家且出口商接到METI通知有可能用于军事用途的，需要申请许可证；出口至联合国的武器禁运国，出口商知道或接到METI通知有可能用于军事用途的，需要申请许可证。
3. 产品分类
产品出口管制分类编码由出口商自主管理，将拟出口的产品的性能、规格与功能，与日本列表清单进行比较去判断该产品是否受管控，如果出口商不能单独确认产品的分类编码，可付费向CISTEC申请协助鉴定。
CISTEC支持企业自愿出口管制，提供参数表（Parameter Sheet）、指南等出口管制资源。参数表是CISTEC发布的一种商品分类表。CISTEC根据日本出口管制最新条例每年公布参数表及所有受控物项的法律介绍文件。它们不是标准的或官方的格式，且只在日本提供，日本出口商负责填写商品分类表并通常会被要求在出口的时候提交给海关，他们一般会将表格附在出口的货物和/或技术（软件）上。
仅METI有权限颁发出口许可证。两用物项的许可政策是：如果METI确定所涉物项对WMD或常规武器的设计、发展或生产没有实质性贡献，也不会通过其他手段再出口到有出口管制顾虑的国家或实体，METI会颁发许可证。
通常，METI根据以下标准来审查每个申请：
物项无疑将交付最终用户。
物项无疑将被最终用户使用。
转让不妨碍维护国际和平与安全。
物项将由最终用户以适当的方式控制。
1. 出口许可证
根据物项和目的地的敏感性和安全考虑，出口商可能获得单独许可或一般许可。
2. 许可政策
(1) 单独许可：高敏感产品，对每一笔交易必须单独获得许可；
除非出口的物项属于批量许可的范畴，否则出口商出口受管制的物项均需要申请单独许可。单独许可通常是出口全面管制清单中的物项，这是基于单次交易的许可，每次许可证的有效期是签发后的6个月内，在到期前出口商可申请延期。
获取单独许可很重要的一个条件是物项不会被非法地转移或再出口。METI可能会要求出口商提交从最终用户获得的最终用途证书，作为为某些敏感物品（例如高端机床）授予许可证的前提。最终使用证书表格有官方模板，要求最终用户在该表格上填写必要的信息。
(2) 批量许可（Bulk License）：低敏感产品，对单一出口商出口到单一国家进行许可。
批量许可允许被授权出口商在与产品分类，目的地，最终用途等有关的某些条件下多次出口受控物品，取得该类许可证的企业，不再需要取得单个许可证，简化了许可程序。批量许可根据是否需要向METI汇报出口情况，分为一般性批量许可和特殊性批量许可。
(3) 特别批量许可
获得特别批量许可证要求出口商：
建立基于ICP[13]的适当内部控制系统，该系统必须提交给METI，并严格按照ICP实施控制；
每年回答一次出口管制合规检查表中METI提出的问题，以报告其合规状态；
接受METI的现场检查。
1) 与返修有关的特殊批量许可：此许可证是为了允许将武器和与武器有关的物品再出口到原产国进行修理或更换。符合条件的目的地仅限于特定国家/地区。有效期为自签发之日起三年，但可以在申请后再延长三年。根据此许可证出口的人员必须每三个月向METI提交出口记录。
2) 与日本海外子公司有关的特殊批量许可：该许可证允许公司重复向其拥有多数股份的海外子公司重复出口特定物品。许可证有效期为自签发之日起三年，但可以在申请后再延长三年。根据此许可证出口的人必须每年向METI报告出口记录。
(4) 许可例外
管制清单中的产品，在满足特定条件下，出口时可向海关主动申报，并适用许可例外，不再申请许可证。包括：
1) 低价值产品；
2) 再出口进口返修的产品；
3) 公共市场的技术或软件或基础科学研究；
4) 与货物/项目出口有关的技术转移；
5) 作为零件或组件并入最终产品的受控物项；
1. 中国企业向日本出口的业务
一般而言，我国企业向日本出口的产品，如果该产品的销售范围仅限日本境内，不向第三国转售，没有物项的跨境转移的话，对于日本而言不属于出口，因此不做日本出口管制方面的管控。
存在一些特殊的情形会有中国企业销售到日本的产品从日本出口，比如产品有部分需要返修和退货，这些产品需要从日本发往中国进行维修和更换，由于物项被跨境转移，对于日本而言该行为属于出口，需要符合日本出口管制方面的要求。企业需要注意，要对拟从日本出口的产品进行分类工作，根据产品的技术规格及参数，判断出产品分类结果，并准备审核材料向METI递交，这部分工作建议聘请日本出口管制产品分类方面的专家进行。
目前日本政府的审查趋于严格，需要提醒企业，在办理出口业务时，仔细核对METI的出口物项申报清单，按照清单要求的材料提交，尽量减少补充提交材料的情况，以免耽误发货的进展；另外整体规划物流时间，根据METI审查要求，为审查环节预留足够的等待时间。
2. 中国企业从日本供应商的采购业务
从日本供应商处采购产品，日本的供应商需要自行完成本国出口管制的要求，可能存在以下情况METI拒绝产品向中国企业的出口：
(1) 产品属于清单管制类型物项
该产品属于清单管制中列明的物项，清单管制中的物项出口到任何国家/地区均需要申请许可证，METI在审查向我国出口的该产品时，基于其内部政策考虑拒绝颁发许可。
(2) 产品属于全面管制类型物项
经过供应商的自分类判断，该产品不属于清单管制的类型。可能METI判断后通知出口商需要申请许可，或者供应商自分类后认为该产品属于全面管制类型。基于METI的通知或供应商主动申报，供应商向METI申请单独许可。METI审查许可申请时，如果认为该物项在中国可能被用于WMD/传统武器的生产、开发、制造或认为中国企业可能会用于WMD/传统武器的生产、开发、制造的，则会拒绝颁发许可。
有采购日本物项业务的中国企业，需要了解本企业所采购的物项的日本出口管制情况，并建立本企业的许可证物项管理规范，按照规范建立专门的系统对许可证物项进行统一的梳理和维护，包括出口管制分类编码、许可政策、授权信息等。
在现实操作中，一方面可能由于日本供应商提供该类信息的配合度有待提高，另一方面日本物项本身的出口管制分类编码及许可信息等与国际中更常见的美国出口管制产品信息等标准不太一致，导致维护本身存在操作困难。建议企业意识到维护日本许可证物项信息的重要性，便于日后出现突发情况时进行快速地梳理及找到应对方案，在遇到日本拒绝出口申请、企业无法获取该物项时及时采取应急措施，准备可替代物项或对关乎本企业核心业务的物项提早采取保障措施。
3. 日本出口管制政策趋势可能性分析
(1) 将一些中国企业列入受限制主体清单
效仿美国的制裁清单方式，日本同样维护了一份受限制主体清单，该清单是METI维护的“最终用户清单”（End-User List）[14]，清单中的实体被认为参与WMD和其他物品的研发活动，目的是提高全面管制（Catch-all Control）清单审查的有效性。我国的中国运载火箭技术研究所、北京航空航天大学、哈尔滨工业大学等实体目前都存在于METI公布的受限制主体清单中。
根据该清单的管控逻辑，供应商在出口的时候，经过METI通知或者自分类后认为，物项需要向METI申请许可。全面管制的清单审查对应的许可类型一般是单独许可（Individual License），即METI会就每一单交易做出审查。如果最终用户位于该清单，则METI很有可能会拒绝向该主体的出口申请。
原则上，该清单是出口商在判断自己的产品是否需要向METI申请许可证的一个重要参照因素。METI在审查的时候会重点关注出口给该主体的物项是否可能被用于WMD，如果用途合格则有可能会获得批准进行出口。
(2) 限制中国高科技产品在日本销售
从主流新闻媒体的报道来看，日本在其本国企业采购涉及安全的高科技设备时，将制定新法，通过包括税制优惠措施在内的审批手段，优先批准日本产品。该行为实质影响我国产品的出口，部分企业的销售业务会受损。目前没有其他更多直接的新闻媒体报道关于日本限制向中国出口的事宜。
鉴于受多种复杂因素的影响，涉及出口管制的政策是会有变动的，需要密切跟踪日本市场法律和政策的动态，在官方出台变动措施时，监测到政策变化并发布解读信息，在符合政策要求范围内采取应对措施，尽量降低对业务的影响。
[1] 2002年对大规模杀伤性武器实行了全面管制，2007年实行对代理和中转模式的管制，2009年加强了技术转让管制。此外，2014年4月，政府调整了武器出口管制政策，制定了新的“国防设备和技术转让三原则”，取代实行了近50年的“武器出口三原则”。
[2] 日本官方发布的物项分类信息不同于美国物项的ECCN编码，是将官方法律法规中对于物项的描述直接按照对应的条款编号进行了简易划分，比如《出口令》第15项（1），同时一些民间权威机构也发布一些参数表供出口商自行将日本的分类信息对应到相应的ECCN编码上供出口商参考。
[3] 附有其他情形
[4] 隶属日本中央省厅，前身是通商产业省。
[5] 条文参考http://www.japaneselawtranslation.go.jp/law/detail/?id=3267&vm=&re=
[6] Cabinet Order，类似于中国国内法律体系中的行政法律，条文英文版可参考http://www.japaneselawtranslation.go.jp/law/detail/?ft=1&re=02&dn=1&x=0&y=0&co=01&ia=03&ja=04&ky=foreign+exchange&page=6
《出口贸易管制令》http://www.japaneselawtranslation.go.jp/law/detail_main?re=02&vm=04&id=2850
[7] 省令，类似于中国国内法律体系中的部门规章
[8] 经济产业省公布的怀疑可能参与大规模杀伤性武器等的开发等的企业/组织清单。向清单企业等出口时，除非确信不会用于大规模杀伤性武器等的开发等的情况外，应向经济产业省大臣的申请许可。清单参见：https://www.meti.go.jp/press/2017/05/20170524001/20170524001-1.pdf
[9] the Ministerial Ordinance Specifying Goods and Technologies Pursuant to the Provisions of Attachment List No.
1 to the Export Trade Control Order and the Attachment List to the Foreign Exchange Order.
[10] 居民与非居民的区分概念主要是以经常居住地为标准区分，对于在日本居住超过6个月或在日本办公室内工作的外国国民都会被视为“居民”；在非日本的办公室内工作或在非日本国家生活超过2年的会被视为“非居民”。
[11] 根据2019年8月28日生效的最新决定，剔除韩国后，目前位于日本出口管制白名单的国家是：阿根廷、澳大利亚、奥地利、比利时、保加利亚、加拿大、捷克共和国、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、英国、美国。
[12] “最终用户”与“最终用途”的审查是通过合同、订单等书面文件获取到有关物项会被用于WMD的生产和制造，或最终用户参与或曾经参与WMD的生产和制造。
[13] 内部合规项目（ICP，Internal Compliance Program）：经过国际贸易局认证的ICP厂商，可申请有效期为3年的特别许可。并可以申请多项特定产品，出口到多个特定国家及多个特定的最终用户。出口到日本和美国可审核后可使用许可例外。已经建立内部合规项目的出口商可申请特别许可，不管申请一般许可还是特别许可，日本均要求最终用户出具最终用途声明。
[14] https://www.meti.go.jp/press/2017/05/20170524001/20170524001-1.pdf
本文作者：R.S