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邓小南｜近臣与外官：北宋初期的枢密院及其长官人选
要厘清北宋前期政治格局及制度设施的发展轨迹，不能不把我们关注的时段放长；而且，尽管新王朝的建立为制度更革提供了契机，却并不意味着全新制度的开始。历史上官僚政治制度的建设、存在与发展，事实上是与统治者的政治行为相关的、多种因素交错互动的社会过程；制度本身是处于不断调整建构之中的。把握制度运作更革过程中的阶段性环节，即成为我们认识该制度的关键所在。
本文所特别关注的，是“机要之司”枢密院逐步解脱其作为皇帝近密私属性质的过程。从帝王任用宦官掌机要，一变而任用亲信僚属，再变而为主要任用文臣，虽然反复错综而非直线发展，却基本上反映出这一机构逐渐由内廷向外朝转变的路径。本文希望通过对于晚唐以来枢密院职能性质的演变以及宋初枢密院长官人选背景的分析，探索该机构性质在北宋初年次第转变的曲折轨迹。
一
枢密使制度的形成，有一过程[5]。宦官掌机要，既是唐代后期政治运作中酿成的重大问题，也是开元天宝以来中枢决策、实施体制变化的产物[6]。宦官专权所侵夺的主要是南衙宰相之职权；这种状况之所以能够持续百年之久，既是由于内廷枢务处理体制发生了变化，也是由于从根本上来说，其背后有皇帝的默许甚至支持。以宦官掌机要，是皇帝任用密迩“家奴”以制约外朝之努力的组成部分。就一般情形而言，当时的宦官对于皇帝虽跋扈又依附，皇帝对于宦官既戒惧亦倚赖；只是在双方矛盾激化的情形下，才势如水火而互不相容。
天复元年（901）正月，唐昭宗亲遭废立之余，乘成功擒杀“四贵”之机，宣布革除以往“宰臣延英奏事，枢密使侍侧，争论纷然……挠权乱政”的状况，但也不过下令“俟宰臣奏事毕，方得升殿承受公事”[7]；并且当即任命了新的枢密使。当时，尽管宰相崔胤、陆扆曾上言反对“中官典兵”，建议由自己兼主左右神策军，他们却并未建议由外官执掌枢密。这正是由枢密使沟通宫禁内外的特殊性质所决定的。
朱温强行缴夺了宦官长期把持的军事、机要权。天祐元年（904），枢密使一职，命其“亲吏”蒋玄晖担当。是为外朝臣僚担任此职之始。这一转变在当时之所以可能实现，是权力中心已经发生了转移的结果。次年蒋玄晖得罪后，继之短暂“知枢密”的王殷，亦为朱温亲随。其后一度废枢密使不置。
五代时期，国家政治体制的运转，以军机要事为中心；枢密使有着特殊重要的作用，通常由具有实际军政斗争经验而又获知于主子、受到器重的武将或文吏担当。这些人大多是辅佐皇帝夺取政权的心腹亲信；其职任性质，仍然属于供职于皇帝身边的“内职”[8]。
后梁置崇政院。据《资治通鉴》卷二六六，开平元年（907）四月辛未条， 以宣武掌书记、太府卿敬翔知崇政院事，以备顾问、参谋议；于禁中承上旨，宣于宰相而行之。宰相非进对时有所奏请，及已受旨应复请者，皆具记事因崇政院以闻。得旨则宣于宰相。
从这段话中我们也看到，“知崇政院事”居于禁中，其职掌是：一，在皇帝身边参与机要事务的决策；二，在禁中的君主与外廷的宰相之间内外沟通。该职并不直接指挥朝政，仍然具有“内职”性质；但它不再由“内臣中使”担当，而是由皇帝亲信文吏或武臣担任——衔接这一转变两端的是其“亲随”实质。当时的“知崇政院事”敬翔，即自视为“朱氏老奴”[9]。这一职任以外臣而掌内廷机事，在一定程度上具有过渡的性质，被视为皇帝的“私人”，显然尚未完成向外廷中枢机构首脑的转化。
《新五代史》卷二四《郭崇韬安重诲传论》：
予读《梁宣底》，见敬翔、李振为崇政院使，凡承上之旨，宣之宰相而奉行之。宰相有非其见时而事当上决者，与其被旨而有所复请者，则具记事而入，因崇政使闻，得旨则复宣而出之。梁之崇政使，乃唐枢密之职，盖出纳之任也；唐常以宦者为之，至梁戒其祸，始更用士人。其备顾问、参谋议于中则有之，未始专行事于外也。至崇韬、重诲为之，始复唐枢密之名，然权侔于宰相矣。后世因之，遂分为二：文事任宰相，武事任枢密。枢密之任既重，而宰相自此失其职也。
沈括《梦溪笔谈》卷一《故事》解释“宣底”含义说：
予按唐故事，中书舍人职掌诏诰，皆写四本：一本为底，一本为宣。此“宣”谓行出耳，未以名书也。晚唐枢密使自禁中受旨，出付中书，即谓之“宣”。中书承受，录之于籍，谓之“宣底”。……梁朝初置崇政院，专行密命。至后唐庄宗复枢密使，使郭崇韬、安重诲为之，始分领政事。
从“行密命”到“领政事”，后唐时期的枢密院，职权明显扩张。《五代会要》卷二四《枢密使》说：“后唐同光元年十月，崇政院依旧为枢密院。”其实，所谓“依旧”者，只是名称而已。从中唐枢密之设，到后梁崇政院、后唐枢密院，其职责自出纳帝命而非法干政，再到参预谋议、“专行密命”，复至分领军国大政。名称的改易恢复背后，是实际职权的不断变化。
高承《事物纪原》卷四《枢密》条引《君臣政要》云：
后唐庄宗始用郭崇韬分中书兵房置枢密院，与宰相分秉朝政。
这一措置，并非简单的府属调动。这一说法也提示我们，后唐枢密院不是直接承接后梁崇政院而来，而是建立于职能机构调整基础之上的。晚唐至后梁，宰相机构中书门下事实上已经无法操纵军政事务；至此，兵房自中书正式分离，保证了军事机要权的集中统一。枢密院有了整备的专属部门，职能扩大，成为正式的外朝机构，并且明显侵夺着宰相职权。枢密使权力进入其最盛期。司马光《资治通鉴》中说：
梁太祖以来，军国大政，天子多与崇政、枢密使议，宰相受成命，行制敕，讲典故，治文事而已。[10]
王鸣盛《十七史商榷》卷九五“郭崇韬安重诲皆枢密兼节度”条中也对比道：
唐时侍中、中书令不轻授，而同三品、同平章事即为宰相。若五代，则又必以兼枢密者方为有相权；如豆卢革辈，但有相名耳。
后唐明宗时，因为“帝目不知书，四方奏事皆令（枢密使）安重诲读之。”[13]显然，此时枢密使的职权范围统揽甚广而不止限于军事事务。而这种权力鼎盛的局面，一方面要求枢密使本身具备较强的素质能力，另一方面也容易招致帝王的疑忌，思有以控御之。
晋高祖于天福四年（939）废枢密院，而“以印付中书，院事皆委宰相分判”[14]；然而，当时事任格局未改，宰相以“在中书守历代成规”[15]为己任，“勋臣近习不知大体，习于故事，每欲复之”[16]。天福七年高祖去世不久，宰臣冯道等人即上表于少帝，“请依旧置枢密使”。表文中说：
窃以枢密使创自前朝，置诸近侍，其来已久，所便尤多。……所愿各归职分，岂敢苟避繁难。伏请依旧置枢密使。
史臣称：
初，高祖事后唐明宗，睹枢密使安重诲秉政擅权，赏罚由己，常恶之。及登极，故断意废罢，一委中书。至是冯道等厌其事繁，故复请置之，庶分其权。[17]
奉“避事保身”为原则的冯道等人，以外朝文职宰臣身份典掌枢密机要，在当时无疑承受着巨大的压力；而枢密使特具的“置诸近侍”性质，尤在外朝宰臣“职分”之外。同时，这也使人们注意到，枢密院在当时“正发展成一种被普遍接受和有效的制度，非中书所能取代。”[18]
开运元年（944）“复置枢密院，以桑维翰为中书令兼枢密使，事无大小，悉以委之”[19]。废罢了五年的枢密院恢复之后，其长官事实上获得了更大的权力。此时的平章事兼枢密使成为中央的真宰相，前引王鸣盛所谓“有相权”的“兼枢密”者，应指枢密使徙宰相后仍兼领枢密者[20]，而其权力主要是来自于枢职。
后周的枢密院长官中，仍以王朝创建期的元从功臣为多。世宗时，郑仁诲、魏仁浦、王朴、吴廷祚先后担任枢密使，或太祖旧臣，或世宗故吏。而与此同时，枢密使不再如后汉时直接领兵，权势有所收敛。世宗去世前，曾经安排宰臣范质、王溥参知枢密院事。诸般措置，反映出冀图军政权力有所制衡的意向。
枢密院职能的演变，是与它自内廷向外廷机构转化的过程同步进行的。枢密院转为外朝中枢机构的格局，自后唐以来即逐渐显露端倪；后晋时期的反复，恰恰证明了这一格局在当时已被接受；后周已着手“引中书以分枢权”[21]；北宋初期则在经历了一段曲折之后正式确立了中书与枢密院对持文武二柄的体制。
赵宋代周，太祖并不急于调整中书门下领导成员。当然，留用旧朝宰相的情形，五代以来并不少见。在动荡的时局中，这给无奈的人们带来政策延续方面的某种稳定感，从而亦有利于新政权的立足。
留用旧朝宰相这种作法的背后，还有另外一层原因，这就是作为总领行政事务的权力机构，中书门下在当时所起作用有限。宰相作为中书门下的首长，实际上是政务领导，既不是帝王的腹心，也不是决策的主导。
据《宋史》卷二四九《范质传》：
先是，宰相见天子议大政事，必命坐面议之，从容赐茶而退，唐及五代犹遵此制。及质等惮帝英睿，每事辄具札子进呈，具言曰：“如此庶尽禀承之方，免妄庸之失。”帝从之。由是奏御浸多，始废坐论之礼。
“坐论之礼”之废，实际上是趋势发展至此之必然。这里有助于人们理解当时情势的关键，或许不仅仅在于是否“命坐”、“赐茶”，而更在于“每事辄具札子进呈”。唐代中期以后，随着三省制向中书门下体制的转变，中央决策机制逐渐发生了深刻的变化，出现了“宰相决策权的实务化即宰相职权的政务化趋向”[22]。晚唐五代时期则在体制转变因素之外更有政治上对于宰相权力的排抑，宰相在一定程度上不过是王朝礼仪秩序的象征，能够“见天子议大政事”的机会与范围相当有限。这种状况，直至乾德二年（964）赵普代范质、王溥、魏仁浦任相后才有所变化。
与宋初数年中书门下班子大体未动形成为鲜明对照的，是对枢密院长官次第渐进的调整。周世宗临终前特地安排“参知枢密院事”的宰相范质、王溥，赵宋开国即不再参知枢密院事。留任的两位枢密使，魏仁浦兼任，吴廷祚专任；而开国皇帝的亲信赵普，首任枢密直学士，继而踏进密院长官的序列，成为宋代第一位枢密副使。建隆三年（962），宋太祖以“均劳逸”为由，将周世宗以来“掌枢务，有年于兹”的吴廷祚调为藩镇节度[23]，赵普则升任枢密使。
太祖乾德年间，政权重心发生了明显的转移。随着赵宋政权的初步稳定与制度设施陆续走上正轨，宋初三相（在一定意义上也可以说是“后周三相”）去职而赵普出任宰相，中书门下摆脱了尴尬与微妙的处境，转而成为朝廷议政的核心机构。伴随这一过程同时展开的，是枢密院进进退退、步履蹒跚地摆脱了“内廷”“私人”的性质，逐渐成为与中书对掌文武大政的部门。
北宋初期枢密院机构性质的过渡，经历了大约半个世纪的过程。
研究者通常指出，“宋太祖设置枢密院，究其用意，显然是为了与中书门下对掌军、民大政，所谓‘势均中书，号为两府’，以枢密院的长官来分割宰相的掌兵之权。”[24]“边事兵机，多用枢密言。”[25]其实，在相当长的一段时间之内，枢密院长官的职责并不限于参议军事、除授武官及内职，也不限于运筹兵机，而包括着参与种种帷幄之谋。可以说“参谋议，备事变”一直是其主要职能。《文献通考》卷五八《职官考十二·枢密院》中，马端临有段按语说：“祖宗时枢密院官虽曰掌兵，亦未尝不兼任宰相之事。”他所说“宰相之事”，是指除授、文史等具体事项；事实上，当“祖宗时”，特别是太祖、太宗之时，枢密院的职责在很大程度上是用来防范肘腋之变的[26]。这一性质决定着枢密院运作方式的走向，也决定着枢密使人选的确定。
关于这一点，可以自宋初诸位枢密使的除授制书中看出一些迹象。
据《宋宰辅编年录》卷一，建隆三年（962）十月辛丑条，任赵普为枢密使之制书中说道：“王者端居九重，驭朽敢忘于大业；躬决万务，坐筹思得于良臣”；进而勉励赵普：“尔其佐佑冲人，缉熙庶绩，无忝股肱之寄，勉伸帷幄之谋。往其钦哉，服我光宠。”两年之后，在赵普拜相的制书中，又称赞他“洎赞枢机之务，屡陈帷幄之谋。”[27]同日，李崇矩拜枢密使，制书中也要求他“参予帷幄之谋，罄尔弥纶之效。”[28]
太平兴国六年（981）任命石熙载为枢密使的制书中，开篇即称“文昌之设，益重于六官；温室之任，聿参于万务”；并且说“职兹宥密，以奉论思。”[29]所谓“文昌”、“温室”，实际上都是指汉代以来相对于“外朝”而言的“中朝”。将枢密比作“文昌”、“温室”，其中的寓意是十分清楚的。这种借喻，在当时并非偶见，因而不能理解为行词学士误用典故。
《宋宰辅编年录》卷二，太平兴国八年六月己亥“王显枢密使”条载其除拜制书曰：
汉以尚书平章奏议，魏以中书参掌机密。邦国之务，率系于枢衡；军旅之谋，多出于帷幄。授受之际，厥惟艰哉！具官王显，器量恢宏，襟灵秀拔。尝事藩邸，备极公忠；累践荣班，遂膺显用。……
将枢密使的职责与汉之尚书、魏之中书相提并论，正反映出在时人心目中，这一职任特殊的“中朝”“密迩”性质。正因为如此，宋初安排在这一职任之上的官员，不论文武，或系帝王“故旧”，或系“纯诚谨厚”之人。所谓“萧曹故人”，“尝事藩邸，备极公忠”者，成为选任范围中的主要对象。
太宗雍熙北伐失败后，枢密院的长官选用乃至其机构性质逐渐发生变化。淳化元年（990）十二月，采纳左正言谢泌建议，“自今凡政事送中书，机事送枢密院，财货送三司，覆奏而后行。”从此成为定制[30]。这一决定，使得中书、枢密、三司的职能分工（或曰分割）明确化。这一方面使枢密院的执掌确定了范围因而有所限制；另一方面，其表述方式也使我们注意到，枢密院所负责的事务，仍然被称之为“机事”。事实上，枢密院既以处理“机事”为主，其近迩私密程度尽管随官僚机制的健全而逐渐有所淡化，将其视为“密勿之地”的认识，却一直延续到后世。大中祥符五年（1012）九月，王钦若、陈尧叟并拜枢密使，制书中既称“任总枢机，事兼军国”，又说“密勿之地，事机颇烦”[31]。直至南宋淳熙十一年（1184）周必大除枢密使制中，也还沿袭旧典，说“雅积经纶之望，进毗密勿之谟”[32]。
与枢密院自“中朝”向“外朝”转化过程相应的，是枢密院长官选用原则的调整。宋太祖、太宗朝，与后人通常的理解不同，并没有最终确立以文臣任枢密的制度；或许可以说，以文臣任枢密的趋势，是自太宗后期开始明显的。而宋初对于枢密使的任用原则，其实仍然是文资武资兼用，而以亲随为主。当时战事相对频仍，这自然是枢密院长官中武资官员较多的原因之一；但仅仅指出这一点，尚未能够点透问题的关键。
太祖时期的五位枢密使中，魏仁浦、吴廷祚系原后周枢密使。其中魏仁浦为刀笔吏出身；吴廷祚“少颇读书，事周祖，为亲校”[33]，出自武资。太祖亲擢的三位枢密使，即赵普、李崇矩、曹彬。其中，赵普自太祖“潜龙”之时即与其结成的密切关系自不必说，建隆三年（962）任命他作枢密使的制书中即称：“俾膺重任，用奖元勋”；制书指出了赵普的识见与才能，更突出了对于“萧曹故人”“佐命元勋”的“畴庸”[34]。李崇矩后周时亦“与太祖同府厚善”[35]。只有曹彬，当后周时，“太祖典禁旅，彬中立不倚，非公事未尝造门”[36]。
太祖时期的几位枢密副使中，李处耘，原系“太祖帐下都押牙”[37]；王仁赡，当后周时“太祖素知其名，请于世宗，以隶帐下”[38]；沈义伦，“太祖辟在幕府”[39]；楚昭辅，“事太祖，隶麾下，以才干称”[40]。可以说个个是太祖称帝之前的亲随。而在这些枢密使、副使之中，真正称得上属于文资的，其实只有赵普和沈义伦。
太宗时期的枢密院长官，名称屡有变易，既有使、副使，又有知院事、同知院事，还有签署、同签署。枢密使和知枢密院事、枢密副使和同知枢密院事开始交错设置[41]。这种状况的出现，与担任枢密使者位望较前朝有所降低相关。尽管官称与其“资格”有关，但究其选任倾向，仍然不在于“资”而重在于“亲”。
在当时的枢密院长官中，很少真正历经战阵、懂得兵事者。不仅文资官如此，武资官也很少出自军旅；不仅承平时如此，即使在边事紧张之际，也很少以曾经带兵作战、冲锋陷阵的武将去掌握枢机。得到重用者，多系亲随——这实质上是对于五代遗风的继承。个中原因非常明显，即：“枢机重地，密勿近司；倚注所先，无加于此。” [42]
南宋时期，将所谓“祖宗成宪”抬举到无以复加的高度。《宋宰辅编年录》卷十八载有宋孝宗对于周必大辞拜枢密使的批答文字，其中说：
国家建右府以总戎，昭命儒臣而崇使领。盖自太平兴国以来成宪俱在，迄于今兹必以闳才硕学见闻殚洽者任之，岂非兼文武之用、明政事之体乎？
太平兴国时期的情形，其实既不完全是“建右府以总戎”，也不是“命儒臣而崇使领”。太宗前期在枢密院职掌及其长官使用问题上，比周世宗、宋太祖时期有所倒退。他作为太祖的继任人，担心政权不稳的猜疑心理比其兄长严重得多[43]。
太宗所用枢密使前后四人，即曹彬、楚昭辅、石熙载与王显。其中称得上“儒臣”的，只有石熙载一人。
开宝九年（976）十月，太宗初即位，便一改乾德以来独员枢密使[44]的格局，提升楚昭辅与太祖生前任用的曹彬同任枢密使。这一寓有制衡之意的搭配维持了五年，太平兴国六年以石熙载取代了楚昭辅。石熙载原系赵光义所辟泰宁军掌书记，光义尹京邑，又表为开封府推官；他自太平兴国四年正月签署枢密院事，后除副使，再除枢密使，在枢府凡五年。尽管李焘、徐自明都强调“用文资正官充枢密使，自熙载始”[45]，这一以“文资正官”身份担当枢密使的任命，也确实预示着文臣掌枢密的可能前景；但他之所以被重用，实质上是因为“早在初潜，实预宾佐”，“金石之诚，夷险如一”[46]。认清这一点，才能够解释为什么在太平兴国八年（983）曹彬、石熙载相继罢任之后，会由王显独任枢密使八年。
太平兴国八年正月，枢密使曹彬被罢。据《续资治通鉴长编》卷二四：
先是，上念征戍劳苦，月赐缘边士卒白金，军中谓之“月头银”。镇州驻泊都监、酒坊使弥德超因乘间以急变闻于上云：“枢密使曹彬秉政岁久，能得士众心。臣适从塞上来，戍卒皆言‘月头钱曹公所致，微曹公，我辈当馁死矣。’”又巧诬以它事，上颇疑之。参知政事郭贽极言救解，上不听。戊寅，彬罢为天平节度使兼侍中。
太宗朝曾经独任枢密使的只有一人，即王显。曹彬罢枢密使次日，王显受命为枢密副使，六月任枢密使，在枢府凡八年。《续资治通鉴长编》卷二四，太平兴国八年正月己卯条中说：
以东上閤门使开封王显为宣徽南院使，……兼枢密副使。显初隶殿前为小吏，性谨介，不狎同辈，不践酒食之肆。上爱之。
李焘在这里没有指明的一点是，王显之被任用，不仅仅是由于“性谨介”，还有更为重要的原因，即他“少尝给事太宗于潜邸”，是倍受信任的旧僚。他“早自中涓，亟升近列；一掌枢务，十年于兹。”“自三班不数年正枢任，奖擢之速，无与为比”[48]。对于这位藩邸旧僚，太宗曾经寄予莫大的期望。据《太宗皇帝实录》，在任命王显为枢密副使时， 上召谓显曰：
雍熙三年（986），太宗决意北伐幽蓟。“初议兴兵，上独与枢密院计议，一日至六召，中书不预闻。”北伐全面失败后，领兵将帅因“违诏失律”被黜，枢密使王显等密院长官却并未承担北伐失利的责任：
及败，召枢密院使王显，副使张齐贤、王沔，谓曰：“卿等共视朕，自今复作如此事否？”上既推诚悔过，显等咸愧惧，若无所容。
在这段记载之后，李焘有注文曰：“推诚悔过事，更当考。”[50]太宗如何“推诚悔过”尽管待考，而他并未归咎于参与计议的枢密院长官却是事实。这里只有两种可能的解释，一，当初的决策实际上是太宗一人作出的；二，当时的枢密院首长是太宗倚信之人，尽管参与谋议失误，却并未遭致疑忌。这种情形恰恰说明，当时的枢密院在很大程度上不过被皇帝当作协助处理机政的私人参谋班子，而很难说是负责国家军政决策的最高机构。
枢密使王显的任内表现，从一个侧面印证了这一点。据《宋宰辅编年录》卷二，淳化二年九月己卯条，“王显罢枢密使”制书称他：
参帏幄之筹，曾无补职之效；居负乘之地，实有致寇之虞。
徐自明接着说：
属蕃戎寇边，河决近郡，机务烦急，朝夕咨访，显无谋略，不任职，太宗切责之。显再拜谢过，遂有是命。
制文事实上指出了枢密使之规定职责所在。令人诧异的是，乏善可陈的王显居然能够占据这一职任达八年之久。这位久于其任的枢密使与皇帝的特殊关系反转来揭示出这一职任的实际性质。
太宗时曾任枢密副使者，有石熙载、柴禹锡、王显、弥德超、王沔、张宏、赵昌言、张齐贤、张逊、温仲舒、寇准等人。其中，石熙载如前所述，是太宗潜邸宾佐。柴禹锡原系“晋邸给事”，“藩府旧僚”；因告秦王廷美阴谋，擢枢密副使[51]。弥德超与王显一样，曾经“给事太宗于藩邸”，此时因侦伺臣僚而“骤被委遇”[52]；在罢免他的制书中，提到了任用他的原因：
朕昔在藩府，尝齿中涓。洎入纂于丕图，亦累迁于近职；录其尺寸之效，升于宥密之司。[53]
这种典型状况，是很具代表性的。张逊受到重用，也是因为“太宗在藩邸，（逊）得隶帐下，及即位，遂擢用焉。”[54]
此外，在签署枢密院事的行列中，杨守一虽然“稍通《周易》及《左氏春秋》”，但仍属武资[55]，他被提拔的真正原因是：“初为晋邸涓人，太宗即位，遂擢用之”[56]；知枢密院事赵镕被任用的背景之一，也是曾经“以刀笔事太宗于藩邸”，“委质晋邸，以勤谨被眷”[57]。
在帝制时代，帝王重用私人亲信、“潜邸”旧僚本不可避免。赵宋自然不会例外。但宋初与其后诸代的不同之处在于，承五代之后，太祖太宗直至真宗前期信用的旧僚以原幕职系统的武资僚属居多。这些人与后世为皇子选择的辅导师傅截然不同，他们通常不是由于自己的才业、学识入选，而主要是凭藉治事经验特别是对于皇帝个人的竭忠、由于其比较容易控制而被委任的。这在当时尚非安定的政治环境中，可以说是自然合理的选择。
淳化以后枢密院机构性质的变化，促使其长官任用原则逐步发生变化。亲随近密之不适应，日益凸现出来；但戒惧之心极盛的太宗并没有马上放弃信用故旧的原则。淳化二年九月王显被罢，其后枢密使空阙达六年之久。而在此期间被任用为枢密院首长的张逊、柴禹锡、赵镕，仍然是太宗早年的亲从。不过，枢密院辅贰序列之中，出自科举的文臣已经站住了脚跟。
至道三年（997）太宗去世前，留下的枢密院长贰班底为：赵镕知枢密院事，向敏中、钱若水、李惟清同知枢密院事。其中，赵镕是太宗藩邸旧僚，李惟清“以俗吏进”[58]，向敏中、钱若水则分别是太平兴国及淳化进士。
宋真宗即位后，罢赵镕[59]、李惟清；首用六十七岁高龄的曹彬任枢密使，而以向敏中、夏侯峤副之。这种以武资官出任枢密院首长，而以文资副之的格局，一直持续到景德末年，也就是赵宋王朝建立近五十年之际。
曹彬除枢密使的制文中开篇即云：
朕夤恭守位，寤寐求贤，逖怀三代之英，用济万几之务。咨诹旧德，夹辅皇家。[60]
对于这一人事安排，真宗显然是很动过一番脑筋的。他曾经阐明自己的考虑说：
近密之司，典领尤重，必素有名望、端亮谨厚者处之，乃可镇静而责成。彬以耆旧冠枢衡之首，敏中及峤佽助之，兵机边要，有所望矣。[61]
真宗不比太祖、太宗，他初即位，需要借助于“素有名望”且“端亮谨厚”的重臣为其典领“近密之司”。李焘《续资治通鉴长编》卷四一中接着解释说，“敏中明辨有才略，遇事敏速”，而“峤仕藩府最旧，故首加擢用焉”。首长为“耆旧”，两位辅贰一个有谋略，一个是襄邸密僚，三人共掌机要，应该说是构成互补的“理想”组合。
此时的枢密院，掌管“兵机边要”的职责已经比较明确；但其“近密之司”的性质却没有改变。咸平二年，曹彬去世后，“谋略非长”的王显再度出任枢密使[62]；当时的制书中称“图任旧人，冀成元化”[63]。
继王显之后担任枢密院长官的，是知枢密院事周莹与王继英。据《宋史》卷二六八《周莹传》，“太宗潜邸时，莹得给事左右”；咸平三年（1000）知枢密院事。周莹“庸懦不智”，“居枢近，无他谋略，及莅军旅，历藩镇，功业无大过人者”。
景德元年（1004）八月，以原宣徽南院使、知枢密院事王继英为枢密使。时值契丹纵游骑南下剽掠，但作为武资官的王继英被提拔的真正原因却并不在于历经战阵。他“少从赵普给笔札”，“真宗在藩邸，选为导吏兼内知客事”，《宋史》卷二六八其本传中称之为“趋走左右者”。他与周莹同知枢密院事，“小心谨靖，以勤敏称，上倚爱之”[64]。
《续资治通鉴长编》卷五七，景德元年九月丁酉条载：
上每得边奏，必先送中书，谓毕士安、寇准曰：“军旅之事，虽属枢密院，然中书总文武大政，号令所从出。……卿等当详阅边奏，共参利害，勿以事干枢密院而有所隐也。”
对于当时的边机形势，对于王继英其人，真宗都并非不了解。皇帝对宰相们的这番嘱咐，使人隐约感到他对主管军旅的枢密院长官处置边事的能力似乎信心不足。
是年闰九月，契丹大举南下，宰相寇准建议真宗北上亲征，而参知政事王钦若、签署枢密院事陈尧叟建议南逃避敌。在此关键时刻，看不到枢密使王继英的态度。在其后的北进过程中，军事亦多经寇准处分。《续资治通鉴长编》在王继英出任枢密使之后一年（景德元年八月至次年七月）的记事中，王继英仅四见，或被命或进奏之事务，一系翰林医官除授事，一系告发雷有终事，另两件系次补或检放禁军及将校事，皆与边事戎机无直接关联。至于其本传中语焉不详地称“从幸澶州，契丹请和，诹访经略，继英预焉”，很可能不过是委宛曲宥而已。
王继英这种表现，并不妨碍他继续担当枢密使一职。他在任两年半，直至去世。真宗“临哭久之”，并且对宰相们说：“继英久在左右，小心畏谨，奄忽沦逝，良可念也。”[65]前有王显，后有王继英，这样的人被皇帝选中掌领枢密，而且备极荣宠，其中的真实原因耐人寻味。
从建隆到景德，北宋初期的九位正任枢密使，除赵普、石熙载二人外，皆系武资；而且，独任枢密使时间最长（达八年之久）的王显，亦系武资。而自淳化二年初设知枢密院事，至景德三年王钦若、陈尧叟出任该职之前，五位知枢全部都是武资。
不过，如果我们将枢密院长贰群体纳入视野，则可以看到，宋太祖时期，枢密院长贰基本是文武兼用。同时在任的长贰皆系武资的，只有两段期间，即李崇矩与王仁赡同任使副时期（乾德二年初至四年底）、曹彬与楚昭辅同任使副时期（开宝九年二月至太宗太平兴国三年底）。自太宗太平兴国四年以后，除极短暂时间（如太平兴国八年九、十月间）外，即再无武资包揽的状况，或签署、或同知、或副使、或使，其中总有文资在。
当然，即使是对于武资官的任用，宋初也有了不同于五代时期的特点，这使我们看到，在统治者的心目中，所谓“武官”并非无所差异的整体。此时的枢密使很少再任用曾经亲率重兵的“武臣宿将”担任。开宝九年（976）二月太祖任命的曹彬，虽因一向恭谨清慎，能“在枢府凡八年”，但太宗是年十月即位后，马上安排原枢密副使楚昭辅与曹彬同任枢密使；自太平兴国四年（979）始，又有太宗心腹臣僚石熙载先是签署枢密院事，继而副使，再迁枢使，从旁牵制。即便如此，曹彬仍然因为“得士众心”被太宗猜疑而终至去职。太宗能够放心使用的武资枢密，主要是其藩邸亲信。
对于曾率军旅者的疑忌决非太宗一朝偶见。仁宗景祐三年（1036），王德用知枢密院事，御史中丞孔道辅上言，“谓德用得士心，不宜久典机密”。皇祐四年（1052）中，宋廷赏破侬智高之功，任狄青为枢密副使。左司谏贾黯反对说：
国初武臣宿将，扶建大业，平定列国，有忠勋者不可胜数，然未有起兵伍登帷幄者。
他继而列举了五项“不可”的理由：
四裔闻之，有轻中国心，不可一也；小人无知，闻风倾动，翕然向之，撼摇人心，不可二也；朝廷大臣，将耻与为伍，不可三也；不守祖宗之成规，而自比五季衰乱之政，不可四也；青虽才勇，未闻有破敌功，失驾驭之术，乖劝赏之法，不可五也。[66]
当贾黯说到“祖宗之成规”时，他并没有进一步加以阐发，或许他认为其内容所指是显而易见的。不过，他心目中的所思所想，恐怕不是太祖、太宗任用亲随的不成文原则。
梁天锡先生《宋枢密院制度》一书，在讲到《宋枢密院之产生及其作用》时，有“以文驭武与重文轻武”子目，其中“统计两宋任枢密长贰凡七百二十四员次，得各朝文武之员次及其比例”为：两宋十八朝枢密长贰中，文资659，占91%；武资65，占9%。而其中，在太祖朝的10员次中，文资4，占40%；武资6，占60%。太宗朝35员次，文资21，占60%；武资14，占40%。真宗朝44员次，文资29,占66%；武资15,占34%。[67]
从上引统计数字中，我们看到，太宗时期正处于文资臣僚典枢密比例上升的关键阶段。而如果我们用是否曾系太宗“亲随”“旧部”这一区分标准来重新为当时的枢密院长贰归类，那么，呈现出来的，是另一种比例关系，而我们从中得到的感受也将颇有不同：在当时的19名长贰之中，与太宗有藩邸渊源关系的，有石熙载、王显、柴禹锡、杨守一、张逊、赵镕6人，似仅居1/3 弱。不过，若从曾经独自担任枢密院首长的官员来看，曾独任枢密使、知枢密院事的石熙载、王显、柴禹锡、张逊、赵镕5人皆系太宗藩邸旧僚；而他们“独任”的时间段，自太平兴国八年（983）直贯至道三年（997）太宗去世之日，占太宗在位期间的2/3左右。
这种状况，使我们感到，尽管枢密院早已不在“内臣”掌握之中，但直至此时，它的长官选任原则与后唐、后周时颇有类似之处，仍然“皆天子腹心之臣”[68]，尚具有浓厚的皇帝私人僚属色彩。
值得注意的是，太平兴国八年（983）王显独任枢密使之后，太宗旋即以太平兴国初期被拔擢的进士张齐贤、王沔担任资秩较浅的签署枢密院事。这一看似悄无声息的变动，事实上冲击着晚唐五代以来以勋臣亲随掌枢密的格局，枢密院长官的选任从此不再拘于勋旧圈内，从而肇启了真正意义上外朝文臣知军政的开端。雍熙三年（986）北伐失败后，在枢密院首脑的行列中，出现了更多的文资长官，反映出该时期国家政策方略的调整趋向。
雍熙三、四年间，王沔、张宏、赵昌言相继成为枢密副使[69]。这些已经具备了一定治事经验的“天子门生”进入这一序列，开始了勋臣故吏逐渐淡出的过程。但这并不意味着枢密院长官任用原则自此即发生了根本的转变。端拱元年（988）张宏再任枢密副使，同日以杨守一签署枢密院事。次年，另一名太平兴国进士张齐贤任枢密副使，而与此同时，又以张逊签署枢密院事。而无论杨守一还是张逊，既都是武资官，又都是太宗晋邸旧臣。淳化二年四月，张逊、温仲舒、寇准同日为枢密副使。这种“兼容并包”的任用方式，既显示出太宗对于势力制衡的考虑，又体现出他对于“宥密之司”治事效率的关心。作为精明的统治者，他早已注意到“藩邸亲随”之资质与制度发展、事任要求之不相适应。对于他一手提拔且曾经寄予厚望的王显、张逊等人的失望，促使他兼用文武新旧[70]。
表面上看，北宋初期枢密使选用中所贯彻的，是“文武兼用”的原则；而考虑到宋初政治力量的分布格局以及君主强烈的危机意识，我们会看到“武”与“文”后面掩映的“亲”或“疏”甚至“能”或“庸”交错作用的背景。在汲取五代“乱世”教训、发展稳定政治局面的总框架之下，这层关系制约着宋初政治制度更革的走势及措置的缓急。我们同时注意到的是，赵宋的开国帝王们，不仅对于以往与他们“比肩同气”的武将充满警惕；对于他们原本不熟悉的文臣，事实上也并不全然倚信，而且，这种不信任感，应该说同样是根深蒂固的。
幸运的是，北宋初期的最高统治者毕竟谨慎小心地以五代为鉴，较为理智地权衡处理着他们所面临的棘手问题。从而显示出长期乱离之中磨练出来的承上启下的领袖人物们政治上的不断成熟，也赋予赵宋不同于五代王朝的开国气象。对于这一根本性转变的实现，赵宋帝王及士大夫们都怀着很高的历史成就感。
五
《宋史》卷一六二《职官志二》说：
宋初，循唐、五代之制，置枢密院，与中书对持文武二柄，号为“二府”。
北宋初期枢密院的设置，自晚唐五代发展而来；而“与中书对持文武二柄”[71]的格局，是在反复曲折之中确立下来的。枢密院自中官掌机要到皇帝的亲信僚属掌决策，再到外臣掌军政，不仅是职责的变化，也是机构本身性质的变化。
正如梁太济先生曾经指出的，宋代“枢密院与中书对持文武二柄”之权力格局的确立，从制度设施来看，是分割宰相军政权的结果；而从枢密院的渊源及其演变来看，实际上又是限制枢密使完全侵夺宰相事权的结果[72]。
苏基朗先生《五代的枢密院》一文中亦指出，史家每以宋代的枢密院制度为相权遭分割的例证，实际上，从五代枢密院演变的角度加以考察，“所谓相权之分割更应是削枢密之权，以实中书之任。换言之，这毋宁是重建中书宰相制度的开始，而非其分割与削弱的肇端。”[73]
认识特定的官僚政治制度、特定的官僚机构之性质，离不开对其渊源背景以及所处社会情势的理解，离不开对其职事规章的研究，也离不开对其“执掌人选”与“机构”“制度”问题的结合分析。本文希望通过对于晚唐五代以来枢密院演变过程的勾勒，通过对于北宋初期枢密院长官委任原则的讨论，对枢密院自“内廷”、“中朝”机构向严格意义上的正式国家政府机构过渡演变问题[74]，提供另外一个思考角度。
就枢密院而言，自唐末朱温改以亲吏担任枢密使起，开始了该机构走出内廷的过程。从那以后又经历了一百年左右，枢密院才成为比较严格意义上负责军政的外廷机构[75]。五代时“宰相之外复有宰相，三省之外复有一省”[76]的状况，正反映出当时枢密院长官不仅“参谋议于中”，而且“专行事于外”的现象。这并非主要出自皇权制约相权的需要，而首先是出于提高快速反应效率，以应付复杂局面的需要。枢密使不仅掌机要、备顾问，且直接施政，这一方面使其权势急剧膨胀；另一方面却也促使枢密院向外廷机构转化，使形式上处于巅峰状态的枢密使有可能自帝王身边疏离。枢密与中书“对掌大政”的分工，即产生于这一转化过程之中。既曰“转化”，自然伴随着诸多起伏波折。宋太宗前期，枢密院职能、长官任使方面隐现着“中朝化”的倾向，而当时的“密迩近侍”者，由于其特定的“藩邸旧僚”背景，往往存在着突出的能力缺陷[77]；克服逆转趋势并进而完成枢密院“外朝化”的过程，是随其统治的稳定而实现的。
就枢密使制度而言，北宋初年呈现出多向错综的状况：一方面，其亲近内属性质仍然在相当长的时期内起着作用，与帝王关系的密迩，使其事实上居于“备肘腋之变”的核心位置；而从其人选上我们也可以看到，相对于宰相任用之注重位望风采，掌枢密者仍以帝王私人亲信为主。另一方面，宋初又继承五代后期的趋势，制止了枢密权力的持续扩张，有效地将其控制在与中书门下“对举大政”的合理范围之内；与此同时，逐渐完成了枢密院长官人选自皇帝私属旧僚向外朝官员的过渡。五代时期枢密院气势凌厉的上升势头，经过北宋初期的职权调整之后便不复存在了。
自五代至北宋前期，枢密使副与宣徽使副、三司使副乃至翰林学士，皆有“内职”之称。这些职任皆非正式外廷宰属，从这一意义上讲，它们是对应于外廷的“内职”。但这些职任与皇帝的密迩程度以及其职能性质，实际上各不相同。北宋初年枢密院长官的任用状况，明显地体现出这一机构在当时所具有的机要近密之特殊性质[78]，也反映出枢密自近侍助手转而成为外廷首脑的曲折历程。
就枢密院长贰的任用而言，实际上存在两个不同层面的问题：一是文资与武资关系问题，即研究者通常注意到的“以文制武”的发展趋势问题。这一趋势在周世宗、宋太祖时期已经开始明朗化；而“以文制武”格局事实上的形成，经历了数十年的时间。这既与“守内虚外”“防范奸邪”方略的确立有关，也是士大夫阶层成长的结果。与此相关的另一层面，是更多地任用亲随抑或更多考虑人选资质的问题。这两个层面的转变事实上错落交织，而后一转变过程发展得相对迟缓。太宗后期开始有意识地以文臣参与典枢密（尽管仍有反复），这一趋势在真宗中期以后得到充分的发展。而随着新的官僚群体的成长，随着自然淘汰的进程，重用旧部亲随的作法逐渐淡出。如果说文臣典枢密是赵宋王朝的“祖宗家法”，那么，这一“家法”并非定型于太祖太宗之时，而显然是在王朝的巩固发展过程中逐渐塑成的。[79]
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