来源｜「知播·第二季」第14期直播的文字实录，由明白知识首发
大家好，我是路乾。今天我们要聊的主题是“城市与乡村融合的体制问题”。城乡之间收入差距大，农村产权不稳定、时刻面临大规模拆迁，是我们生活中常见的现象。为什么会出现这些现象？我们主要分成三个部分来讲这个主题：第一，城乡之间在地理文化上是连通的，近年来，城乡的要素流动也越来越频繁，但城乡发展的差距为什么仍在扩大？第二，影响城乡融合的关键制度因素是什么？第三，我们应该建立什么样的制度体系来缩小城乡差距？我们先从第一个问题谈起。城乡发展差距大，首先是因为城市是个大市场，人口集聚有规模效应。市场规模越大，产业分工就会越来越细，也更容易产生新的职业，人们的收入就有机会增加；但农村缺少这种规模效应，农村居民就算有一技之长，没有市场，产业没有形成规模，也很难增加收入。除了规模效应导致的生产效率差距外，城市还能为居民提供更多面对面交流和创新的机会，以及更多的自由。中国城乡之所以发展差距大，除了上述这些因素，还有一个重要因素，就是城乡财产性收入差距比较大。根据《中国统计年鉴》，城乡人均可支配收入之比，基本上是在二倍到三倍之间，差距并不悬殊。但是财产性收入差距非常大，全国的城镇居民与农村居民财产性收入之比就有12倍，天津是四倍，北京是七倍，上海是十倍......城乡居民人均可支配收入比和城乡居民人均财产性收入比。
图片来源：中国统计年鉴（2015）
中国居民的财产主要是房产、地产。财产性收入差距主要体现在房产和地产的资产价格差异上。财产性收入少，意味着在农村，即使你的房产、地产地理位置很好，但产权不稳定，也很难出租、转让这份财产，从而赚取收益，发展自己的物业。这就导致很多农村居民贫困，不得不进城务工。中国的城市化率已经达到了60%，但是大量进城务工的农民工没办法获得城市户口。他们中的很多人可能到50岁干不动了，在城市落不了户，回老家，户籍人口的城镇化率只有44%。与此同时，农民大量流向城市，农村的维护和治理情况逐渐变差，这些农村走向衰败。城乡的分割体现在产权、投资、社会治理、产业发展等各个方面。比如说，中国有27%的城镇居住人口住在城中村。但是城中村的土地房屋产权不具有合法性，治理混乱，生活品质与城镇居民有很大的差异。城中村是中国城乡分割的一个典型现象，这些现象背后反映的是制度问题。著名经济学家周其仁教授提到，我们不能再以费孝通老师「乡土中国」的视角来研究中国。中国现在已经进入到「城乡中国」阶段，但还没有完全进入「城市中国」。中国正处在一个割裂的城乡二元体制里。关于「体制成本」假说，我们可以追溯到亚当·斯密时期。斯密提出分工可以提高生产率，分工的深度取决于市场的广度。之后，科斯又提出市场的广度受交易成本的影响。当交易成本比较高的时候，市场交换的频率就比较小。这时，不同的产权安排就会影响交易的效率，从而影响到分工的深化和生产率的提高。
割裂中国市场的主要交易成本就是体制成本，周其仁教授说：“举凡体制的确立运行和改变所耗费的资源，即为体制成本。”体制成本强调的是成体系的制度安排，城乡融合的深度与体制成本的下降密切相关。体制改革越深化、财产权界定越清楚、城乡财产交易的障碍越小，乡村的财产性收入就会越高，城乡差距就会缩小。20世纪80年代，改革开放之初，农业部门管理农村土地，建设部门管理城市土地。城市土地以划拨为主，无偿使用。在农村土地上发展乡镇企业，无人管理。1986年，国家土地管理局成立，目的是统一管理城市和农村土地。用途管制、耕地保护成了国土部门制定政策合法性和权力的来源。1998年，国土部门制定了《土地管理法》，构建了土地管理制度体系，它主要包含几块内容：一是实行土地公有制，但是国有土地和集体土地是不平等的，城市政府可以征收集体土地、变为国有。二是城市国有土地的有偿使用制度。在「招拍挂」的制度下，国有土地可以出让给企业办公司、建厂房、盖住宅。三是严格控制农业用地转为非农用途，也就是转为建设用途的指标体系。任何一块农地要转为建设用地，比如盖房子，都必须获得指标。这是一套按计划管制、层层下拨的指标体系。四是对包括宅基地在内的农村建设用地转让权的限制。农村的宅基地是不许卖给城里人的。五是建立了垂直的土地管理组织，包括各地的土地管理局和土地监察制度。土地管理制度体系，降低了土地管理部门的管理成本，但是加深了城乡分割的程度，割裂了城乡土地市场。比如，根据《土地管理法》第44条规定，县级政府没有农业用地转为建设用地的审批权，县级的土地规划要报省政府批准，但乡镇的规划则要报市政府批准。所以在农村修建农家乐、民宿占用的耕地，即使有现实的合理性，也得不到法律保护。因为审批的指标是由市政府定的，离农村太远，农村很多实际的、具体的需要照顾不到。此外，这种审批制度导致上下级部门之间权责不清，出现了很多扯皮的现象。类似的，林业部门、住建部门对林地、农村建房、风景名胜区等方面的管制、保护和规划，导致农村的土地房屋产权不清楚。管制部门的规划之间交叉、打架，很多农房很难拿到合法的土地证或者房产证，处在了非法地带。政府征地、卖地几乎成了唯一合法的城市化路径。体制成本割裂了要素流动，产生了城乡分割。无论是城市还是乡村的发展，都需要更多的土地空间。土地产权不清楚，乡村出现了大量的「小产权房」，城市的资金与产业难以下乡。宅基地出租、转让受限，乡村居民无法将自己的财产抵押、获得贷款，购买城镇的房产、地产。城乡房产、土地的价值差距扩大，城乡收入差距也随之扩大。其次，耕地保护制度导致空间资源使用上的低效率。一方面，这项制度强调粮食产量而非食品质量，不符合人们日益增长的食品品质需求；另一方面，这项制度保护的空间资源往往是分散的。但在规划上，人们又不能调整这些土地的用途。这样一来，一些村庄的土地被分割，分割之后就很难再聚集起来。虽然政府可以通过规划集中建设用地指标，从而降低聚集的成本，但是规划的调整导致建设用地使用权配置的不平等，大量的指标被规划到了政府的开发区。于是，乡村的发展空间受到了限制，农业现代化和一二三产业的融合发展也是障碍重重。在土地用途管制的基础上，权利双向封闭的城乡体制建立了起来。权利双向封闭，指的是农村的权利不向城市居民开放，城市人口和资本难以下乡；城市的权利也不向农村开放，户籍制度导致大批人口在大城市很难有一个基本的居所和户籍权利，难以享受城市人口享受的孩子上学、社保、养老等福利。尤其是在教育上，目前有20%的农民工子女不能入读公办中小学，很多读完义务教育的农民工子女只能回家乡参加高考。2015年，全国搞了33个地区试点。截止2018年，共有812宗、总面积1.6万亩的集体建设用地入市，入市平均价格在114万左右。浙江省湖州市德清县东衡村，是集体建设用地入市的一个典型案例。通过入市，他们建立了一个680亩的钢琴小镇。东衡村是钢琴之乡，上世纪70、80年代，上海的「星期日工程师」曾到东衡村教授村民做钢琴的手艺，村民就在一些破旧的厂房或自家的宅基地里做钢琴。但是，东衡村基础设施不是特别好，而且也面临土地产权不合法的问题。通过这次入市改革，东衡村将建设用地指标集中，盖了一个钢琴园区，并吸引了一批钢琴企业进驻。有了更为现代化的基础设施，产权有了保障，企业也愿意交更高的土地出让价款，投资也就增加了。此后，东衡村将出让房屋和土地使用权所获得的收入，投入到农业和旅游业。东衡村有个赵孟頫的墓地，村民就用土地出让收入修了一座赵孟頫的祠堂，发展旅游业。从废弃矿山转变为钢琴之乡的东衡村。
图片来源：新蓝网
建设用地入市虽然降低了已有的体制成本，但仍然面对着体制障碍。新修订的《土地管理法》规定的征地范围太大，政府可以通过规划扩大征地范围；对宅基地的转让权仍然没有清楚界定。此外，土地财政是政府的主要收入来源，集体建设用地入市与土地财政相互竞争，而政府控制着集体土地入市项目的审批权。所以，如果政府不批准的话，集体建设用地还是没有入市资格。新《土地管理法》第45条第五点规定，土地利用总体规划确定了城镇建设用地范围内是可以征地的。规划是可以调整的，其结果是，征地的边界依然不稳定。2007—2010年由政府主导，实施农村土地确权、土地整治和增减挂钩，还做了集体建设用地入市的试点。当时面临着一个问题，就是政府垄断土地整治、指标置换点对点，不能跨县交易。政府垄断土地整治，农民缺乏自主性、实施成本也难以得到有效控制。2010年，成都设计了城乡融合的新的制度体系，由企业和农民来主导土地整治。农民或农民与企业合作申请立项，社会资本出钱，农民和企业商定整治成本，农民自愿加入整治项目。整理出来的土地指标可以拿到交易所去出售，交易所可以在更大的范围内配置指标，并按每亩30万的指标价款直接付给农民。其中做得比较有名的一家公司——成都和盛公司，把福洪镇几个村的农民集中安置到镇上。获得的建设用地指标，以30万每亩的价格由农交所出让，用来反补安置农民的费用，以及修建基础设施的投入。另一部分指标落在镇上，利用集体建设用地入市，建设产业园区。通过这种方式，解决了农民在城镇的居住、城镇基础设施的投入、产业发展问题。通过人口的聚集、交通设施的优化，福洪镇吸引了一批小微企业，包括食品、美术等相关企业，这些企业聘用了当地的村民。农民收入从2011年的1万元，上涨到了2015年的1.8万元。成都合盛公司在农村建造的前店后厂建筑，提供给小微企业入驻。
图片来源：路乾老师提供
2008年「5·12」大地震后，成都政府在灾后重建中实施了联建政策。政府没有足够的资金给山里的农民修房子，所以当时出了一个政策：农民可以把宅基地的一半拿出来，通过集体经济组织转让给外来的城里人，条件是城里人先帮农民把震后毁坏的房子修好。通过质量验收后，农民再把宅基地的另一半拿出来，允许城里人建自己的房子。这个政策叫联建，也就是联合建房。灾后重建中有300多处联建项目。联建解决了灾后重建的资金来源问题，给城里人颁发了合法的土地证和房产证。联建相当于宅基地转让，为灾后重建筹集了120多亿的资金。成都建设了一套新的农村产权交易体系。首先，农民集体和农户作为土地政策项目的实施主体和指标的供给主体，可以自愿加入。个人和企业在内的社会各类投资者，均可以参与农村的土地整治项目。指标的需求方只有通过实施整治项目和农交所交易两种方式取得指标。2011年到2017年间，共有54家参与者参与土地整治，成交了887宗，4.9万亩，147.6亿元指标。但是成都的这种机制也面临体制障碍。指标价格被固定在了30万。土地整治项目的审批时间长达17个月，社会资金的成本非常高。指标交易的范围太小。如果能把成都农村的指标卖到上海，会比在成都成交的价格高很多。重庆地票在更大的范围内利用了增减挂钩的政策，起到了很好的扶贫效果。我访问过一个参与地票项目的农户，这位老人在山上有一间房子，复垦之后能获得十万元的收入。他拿到这个钱，可以住进山脚下他儿子的房子里去。很多农民是没有社保的，养老是个不小的问题，所以很多老人觉得自己是累赘，怕成为子女的负担。但有一笔收入之后，他在子女家就相处就比较融洽。出让房屋、土地的农民也可以选择住进政府的安置房，调研时很多农村老人希望参加地票交易。重庆地票制度下，农村闲置用地复垦整治中。
图片来源：重庆市国土房管局
地票也面临体制障碍。土地整理中心垫资复垦，周期长、成本高。如果利用社会资金投入，效果会更好。蛟龙港创建于2004年。成都市双流县政府把规划的4.3平方公里土地交给蛟龙公司，兴办一个民营工业园，现在已经容纳了10万人就业。土地从农村租来的，再转租给一些小微企业建厂房。小微企业聚集的就业人口多，逐渐发展成了10万人的一个小城市。这10万人有住宿、餐饮、旅游的需要，蛟龙公司就开始开发房地产、旅游项目、购物中心。蛟龙港达到了年产值300亿、税收7亿，容纳了1000个企业的规模，并自主投资道路、污水处理厂、供水厂、变电站、写字楼、购物中心、公寓等基础设施建设。近年来，蛟龙港在购物中心建立了全亚洲最大的室内水族馆。蛟龙港还创办了一个准公办学校，为什么叫准公办学校？入驻园区的企业，其员工面临子女入学的问题，但是进不了公办学校。蛟龙港就在园区内建了一个学校，引入了广东五星教育集团合作办校。蛟龙港比国有园区的效率更高。双流机场附近有一个国有开发区，规划面积是80平方公里，但是它的就业人口只有8万人，税收只有14亿元，相当于每平方公里税收2300万元，每平方公里就业1300人，而且它没有商业住宅和其他配套设施，产城分离严重。但是蛟龙港在规划4平方公里的土地上，吸纳了10万人就业，税收高达4亿。相当于每平方公里税收1亿元，每平方公里就业3万人，比国有开发区的土地使用效益高很多。蛟龙港解决了农民工的就业问题、小微企业的土地使用问题。蛟龙港有大量的商业住宅等配套设施，产城融合效果很好。由于工人在工厂附近居住，在这次疫情中，蛟龙港内企业的复工复产比国有开发区要快很多。蛟龙港成功的秘诀在于一系列合约的签订。在2003年，蛟龙港与八、九个村签订了60年的土地租用合约，让村民搬进了蛟龙港的安置房。与农民的协议使蛟龙港以市场合约的方式获得了连片土地，减少了基础设施投资的外部性问题。蛟龙港的关键合约是与政府签订的，它与政府约定了规划权备案机制，蛟龙工业港的总体规划与双流县的总体规划相符，但园区内的由蛟龙港自主规划，并报县政府相关部门审核备案。这里有个改革突破——政府将规划权交给了蛟龙公司。蛟龙公司在这4平方公里的土地上，按照市场效率的原则来有效地规划土地，避免了国有开发区土地使用效率低的问题，产城分离的问题也就得以解决。另外，蛟龙港还与政府签订了税收分成协议。双流政府以扶持奖励政策的方式，对蛟龙港内的企业上交税收的25%，返还给蛟龙公司。蛟龙公司与入驻蛟龙的企业签订税收分成协议：每100平方米的建筑面积，3年完税超过10万人民币的，把县里返还给蛟龙税收的一半返还给入驻企业。政府与蛟龙公司、蛟龙公司与入驻的企业签署了层层的分成合约。这套分成合约为政府提供税收，政府就有动力保护蛟龙公司和园区企业的产权；蛟龙公司获得税收，就可以用这个税收分成，投资于园区的基础设施建设；企业获得了税收的返还，就有动力来好好经营，增加税收。蛟龙公司利用税收返还建立了准公办学校。入学条件规定，为达到税收标准的企业和个体工商户子女在蛟龙港五星学校就读代交学费，税收标准就是前面提到的50万元。也就是说，这所学校虽然是由民办的教育集团来运营，但达到税收要求就可以由园区免除学费。蛟龙港的学校相当于公办学校，因为由政府运营的城镇公办学校，其资金也是来源于企业交的税。政府和蛟龙港的机制几乎是一样的。通过一连串合约，包括收入分成合约，就达到了政府、地方政府、蛟龙公司、企业和农民工多方利益的共享和共赢。政府税收提高了，蛟龙公司投资基础设施有了回报，产城融合的效果更好，小微企业有了厂房，农民工的就业问题也解决了。在蛟龙港从事第三产业的个体工商户，在蛟龙港年上交税收5万元的，可以解决一名个体工商户子女入学的问题，因为个体工商户上交的税都是蛟龙港给政府的税，都会被部分地返还给蛟龙公司。蛟龙公司不但为制造业企业的员工子女提供免费就学，也为园区的个体工商户，包括小饭店、超市的经营户提供免费就学。分成合约激励各方增加投资，提高土地资源利用效率，鼓励政府提供产权保护，降低小微企业的注册等行政费用，以及保障规划权、税收分成以及连片的土地租用等合约安排，就使得蛟龙公司有积极性增加土地租值，并促进产业升级改造。蛟龙公司不但建设了学校，而且提供了社保、协警等一系列公共服务。蛟龙港是一个合约城市。蛟龙公司是城市的中心缔约人，极大地简化了城市化的合约关系网。核心合约是蛟龙公司跟政府签订的合约，关键约定是税收分成以及规划权备案，以及与农民签订的土地租赁合约。只要产权清楚界定，城市的合约形式可以是多样的。通过一系列合约，政府和乡村就可以把资源交给有眼光、有能力的企业家，让他们凭借自己的能力来发展城市。在全国也有类似的民营城市。比如北京昌平区北七家镇的郑各庄，宏富集团在3平方公里土地上规划建设的一个民营城市。在3平方公里土地上容纳了3万人，开发了温都水城、养老院等项目，入驻了北京电影学院、中央戏剧学院等名校。郑州新田城，是新田置业公司与乡镇签署的7平方公里的土地流转合约。新田公司与农民谈判、转让土地。在土地上开发旅游和房地产。访谈时，农户跟我说，他们以前这个村的土地是非常贫瘠的，有很多大沟，每亩土地收益每年只有400元左右，只能外出打工。企业来了后，它给的土地补偿比政府征地高多了，除了宅基地赔付之外，一平方米的农房置换一平方米的楼房。一栋楼一个单元里，有十套房子都是企业给他置换的，然后他就可以把房子出租给碧桂园、恒大等企业，让他们在这里办公，收取租金。城市发展起来了，生活条件也变好了。但民营城市也面临一些体制障碍。首先是建设用地指标的问题，受自上而下的规划管制，需要政府协调。大型基础设施建设，比如说机场的干道、地铁，蛟龙公司在4平方公里范围内是没法投资的。此外，治安仍然是国家部门提供的服务，民营城市没有权利提供。另外，在土地的转让中，政府也要起到一些协调的作用。在税收分成、补贴这些合约上，政策有时是不稳定的。上述案例表明，城乡融合发展的核心是产权界定，尤其是土地权利的配置。越靠近大城市周边，集体建设用地项目就越容易发展成功，因为大城市周边有太多的聚集效益、消费能力来拉动这些项目。利用市场机制，采用发展权交易是优化资源配置、提升效率的一个重要方法，而市场机制也面临着高体制成本的挑战，尤其是体制内各种权力体系的分割，权责不清带来的民间基础产权的不稳定等问题。通过上述实际案例，我们总结出：未来要构建以市场为核心的产权制度体系，尤其是要构建统一的城乡发展权市场加民营城市、民营企业规划城市的体系。既有体制的问题在于限制产权，割裂城乡融合。它是按照某种理论，某种耕地保护和林业保护，风景自然、天人合一的理念构建的产业体系，但它很多时候不符合实际需要，不符合老百姓、实际的企业以及地方政府的现实情况。这种依靠理论构建的体系来分配指标的方式缺乏效率。有些人口流出的地方，出现了大量的鬼城、空城现象，人口多的大城市反而缺少建设用地指标，导致这些地方不得不合村、并村，不得不迫使农民上楼，或者面临极大的开发区占用耕地的风险。这就导致很多农民的宅基地产权残缺，农民缺少建设用地的使用权、收益权、转让权，农民的房子不能转让，不能抵押贷款，不能搞产业开发、住房开发，而规划和计划的权利被给予给土地部门、林业部门、住建部门等部门，这些权力的分割导致现代农业、现代乡村的发展受到很多约束。所以，我们要建立一个统一的产权制度体系，而统一的产权制度体系是以发展权交易为核心的产权制度体系，这里就涉及到一个问题：城乡融合的核心，也就是发展权的配置问题——它背后到底是以规划为主还是市场为主来配置资源？原理一，规划可以减少外部性，但是在产权清楚界定而且交易成本比较低的情况下，也可以通过市场交易的方式来弥补外部性的受害者。规划并不是唯一的解决外部性问题的方式。在产权清楚界定，交易成本较低的条件下，民营企业也能投资于城市基础设施等公共产品，解决外部性的问题。原理二，市场交易会增加资源要素产权的市价，会倒推产权更清楚的界定，从而使更多的产权进入市场交易，来提高资源的配置效率。根据这两个原理，以及各地的改革试验，我们在未来应该建立城乡一体的发展权交易机制，整合多种规划体系，把分割的林地、耕地、住建以及风景名胜规划等这些权利统一起来，解决体制内部权利不清、相互分割的问题。在这个整合后的国土空间规划下，指标交易上升为发展权的交易，在更大的范围内配置空间资源。指标的分配不分国有和集体，实行经营性用地的指标全部由市场配置，基础设施用地的指标可以由政府配置的双轨制。经济性建设用地全部由市场交易购得，无论是农村集体建设用地入市还是城市的开发项目，全部通过市场交易来获得指标。这样空间配置更有效率，流向对土地使用效率更高的收益上去，无论是房地产还是产业。基础设施用地可以通过计划配置。双轨制可以提高土地资源使用效率，减少空城、鬼城的出现。这种体系也可以避免在产权安排上有过多的顶层设计的麻烦。空间规划只需要确权，但是由市场来决定产权的最终分配。通过指标交易、宅基地有偿使用和退出提供激励为农民进城提供资金，为农民养老脱贫，村庄公共服务的发展提供资金，降低了土地的使用成本，乡村也可以通过市场交易获得指标。在原来的计划配置指标的情况下，乡村是没法获得土地指标和发展空间的。通过市场交易的方式，发达地区的村庄也可以购买市场指标、发展产业、开发房地产，吸引社会资金更多地进入乡村。发展权交易可以推动城乡权利的双向开放。农民进城遇到户籍障碍，很大的问题是，农民进城对城市的税收贡献是很少的，但是却会增加城市的治理成本，所以地方政府没有动力通过户籍改革吸引农民进城。如果我们允许农民带指标进城。农民复垦宅基地复垦之后获得的指标，变成一个发展权，他去哪个城市，这个城市的规划就相应调整、增加指标，相当于为城市贡献了一个权利和资源，地方政府就更有动力吸纳更多农民进城，也就愿意为他们提供公共服务，相当于用指标交换政府提供的公共服务。城市的人下乡，农民也不愿意开放给他权利。农民是有土地的，城里人进了农村，把农村土地分给城市人的话，也牵扯到土地出让价款分配的问题。单个农民或许可以获得房子或者土地的转让收益，但是村集体的资产分给城里人，会遇到不小的争议。如果城里人能带指标下乡，可以减少许多纠纷。农民可以带指标在村庄之间自由迁徙，就可以从一个比较破败的乡村去一个位置更好的乡村，这样就促进了村庄的优胜劣汰，一些山里比较破败的乡村可以自然地消失，可以复垦、绿化。有些居住条件更好、更方便的乡村可以活起来，聚集更多的人口。乡村振兴的效率就提高了。不是用撒胡椒面的方式，强调每个村都要振兴，可以根据市场规律来振兴那些大家认为比较好的乡村。建立一个双向流动、动态的城乡关系，这样企业或者实施项目开发的城里人就可以成为新的乡贤，赢得农民更为开放和包容的态度。在指标交易的基础上，民营企业就可以去做更多的民营城市的尝试。企业通过这些指标，通过规划权获得土地之后，通过自我规划就可以来建设一个更有效率的城市，根据企业家自己的眼光去判断。这有什么好处呢？就是如果企业失败了，债务也是个人债务、企业债务，而不是政府债务，更不会变成全社会的债务。政府债务会带来全国通货膨胀的麻烦，会导致大量的税收，最终还是老百姓的损失。如果土地资源的使用效率偏低，就会造成很大的麻烦，空城、鬼城会变成债务，债务会变为整个社会的成本。但是民营企业去办厂，建城市，如果做成功了会使得整个空间的使用效率变高，提高产业的效率，提高人口聚集的效益，也会提供就业，但失败了，这是企业自己的债务问题，它对其他人是赖不上的，对社会的影响就比较小。民营城市可以降低基础设施、公共服务的运营和债务成本，比现在国有公司去开发的使用效率更高，投资效率也更高，可以解决我们多少年来投资的无效损失的问题。自负盈亏，失败了自己承担责任，把政府从债务里面剥离出来，把政府从征地里面剥离出来，这样就可以出现一个城市竞争的体系。我们现在是规划建城市，把资源集中在我们认为可以发展的城市，但是在百年之后、千年之后，这个地方是否真的有发展的可能性，是现在判断不了的，如果让这些城市之间互相竞争，有些城市像底特律一样，慢慢衰落，一些新兴的城市，像硅谷、旧金山、洛杉矶这样的新城市就会起来，那么在产业的发展、科技的创新下，新的城市就可以发展起来，这样整个城市的空间配置效率、人口资源配置效率都会提高。民营城市也可以减少暴力强拆。可能拆建的周期会比政府长，但社会矛盾解决得更好一些，政府可以以第三方的视角避免承担很多责任。其实，改革体制的条件已经逐渐成熟了。首先，大城市和城市圈的发展越来越快，对空间的需求越来越大，这些土地资源都需要更多的土地指标的交易，也需要率先实现城乡融合来满足大城市的发展空间。另外土地指标交易的范围也在扩大，有些地方，成都、重庆、郑州、义乌等已经有了当地的土地指标交易平台，全国性的跨省交易机制已经启动了，当然我们现在主要还是依赖于政府与政府之间的交易，但是地票在里面已经占了很大一个比例。所以未来的改革，我们的原则就是要清楚界定产权，建立统一市场，降低体制成本。接下来，我们谈谈对一些争论的看法。第一，一些学者认为，资本下乡会造成土地兼并、农民流离失所。我们过去对农民起义的历史研究并不清楚。比如《资治通鉴》，资料是不太可靠的。农民起义到底是怎么发生的，是否存在土地兼并，资料上并不清楚。此外，历史学家的解释也仅仅是一种解释。历史是通过解释来构建的，很难反映真实的情况。我们不能根据历史上的某种解释来制定当代的政策，来限制人们的权利，否则就会对发展、对产权造成很大的约束。通过历史能否预测未来？人类已经进入了全球化时代，许多发展规律已经不单是一个体系内部的发展规律，不能再用中国几千年来内部的发展逻辑预测未来。我们现在要与世界互联互通，应该是一个开放的体系。对中国未来怎么发展，要有一个世界的眼光、开放的眼光。第二，经济危机爆发时，农村是否可能吸纳失业人口的缓冲区？从世界历史上看，1930年大萧条、1997年亚洲经济危机、2008年金融危机，没有听说发达国家把农村作为缓冲区的，也没有听说他们去农村搞产业。为什么我们就要把农村作为吸纳危机的蓄水池呢？我们的思想传统对危机过于敏感，认为危机就会导致整个社会的覆灭，但是实际上，世界经济史有许多经济危机并没有导致社会的毁灭。经济危机更多地仅仅是个感冒、是个调节，让企业能够优胜劣汰，危机之后经济发展也往往会更快。不能把危机看得太重，因为害怕发生经济危机，就对农村、对农民权利进行限制，这是因噎废食。解决经济危机的方法应该是提高生产率，而不是把人赶回农村。把人赶回农村，农民是没有就业的，他的生产率只会更低，导致问题更严重。大部分农民已经不种地了，他们的生活方式跟城里人是一样的。你把他赶回农村，也没事可做，没有就业、没有收入，只会产生更大的社会问题。土地是不能成为保障的，保障农民的只有就业和收入。没有收入，只有土地，农民是没法生存的。西部的贫困地区，土地资源不少。我见过一处宅基地，有900平米大，但是住在里面的人没有收入、没有就业，光有土地不能成为保障。对农民就业最好的保障是让他们进入大城市，因为大城市的就业机会更多。很多没有技术的人在大城市都能找到工作，可以当保安，可以从事服务业，在农村是没有这些机会的，所以宅基地、农村不可能成为农民失业的保障。而且现在保障的标准也提高了，农民种地的收入很低，很难维持一个年轻农民各方面的生活需要。那农村宅基地能不能开发房地产？我觉得是可以开发房地产的，如果城市的土地可以开发房地产，为什么农村的不能、不允许呢？在农村搞基础设施建设，开发农村、建设农村，都是需要资金投入的。资金投入回报最快的方式就是在农村搞商品房开发，不允许农村搞商品房开发其实也是阻碍了资本下乡，阻碍了乡村振兴。有的人觉得民营企业开发房地产赚了很多钱，觉得这是个问题。赚钱不是问题，因为赚钱背后是冒着很大的风险的。去农村开发房地产面临着很大的政策风险，还有区位的风险。不能因为房地产企业赚了钱就觉得它有问题。再者，如果你不让城市人口去农村买房，就会有很多人去越南、泰国、柬埔寨、欧美买房，就把大量的资金投资到了其他国家的城市建设，去开发那里的城市和农村。与其让这些资金去国外开发乡村和城市，就不能投入到我们的农村，帮我们的农民来解决收入和就业问题呢？我们国家现在有6亿人口的月收入在人均一千元以下。这么多的人收入低，经济一不好很容易返贫的，为什么我们不能把这些钱投资在农村，去解决他们的就业问题，而非要把他们赶到越南、赶到西洋去投资那里的房地产呢？很多人会担心放开集体建设用地入市，土地出让金就减少了，但是现在政府规划已经做好规划。CBD、金融街、国贸这些地方不会因为集体土地入市而降低房租，企业也不可能因为村里土地入市了，就把企业搬到村里去的。农村土地入市主要是解决了小微企业的用地问题，大城市郊区的土地入市可以解决年轻人进大城市买房、租房的高房价问题。大城市拆迁，房价越来越高、房租越来越高，年轻人的收入大部分被房租吃掉了。农村土地入市可以极大地降低年轻人的住房成本、降低企业的用地成本，从而增加企业的投资。在存在外部性的情况下，国家可以通过规划来减少外部性，但是通过市场也可以减少外部性。比如碳排放交易。我们需要适度的外部性存在，如果为了保护耕地而不让土地入市，就有可能会导致更大的代价和损失，会导致阻碍农村的发展、损害农民的就业。这些问题也是成本、代价，我们要在保护耕地和土地入市之间权衡取舍，不能为了保护环境、保护耕地就不考虑民生和就业。用途管制、耕地保护的效率其实是比较差的。因为政府很难监管到每一块土地，导致乡村有大量的土地产权不清和纠纷，政府管制的成本非常高。对于耕地保护，越靠近城市、离政府越近，越容易监管，越靠近偏远农村、山区，越难监管。通过指标交易，复垦偏远地区的农村土地，让这些人到大城市的郊区去住，从而降低耕地保护的成本。偏远地区没有人了，全部可以用来发展农业项目，监管也容易多了。市场化有利于更有效地降低监管成本、提高监管效率，反而是目前我们这种管制，导致偏远地区农村的占地问题难以解决。第六，评价不同的制度，评价我们目前是维持规划管制还是提高市场化，不能用理想的制度来改造现实。不能拿市场存在的问题，与我们的理想世界进行比较。市场开放可能会导致农民流离失所、耕地保护等问题，市场不是那么完美。但是关闭市场的问题其实更多，我们不能拿市场开放可能出现的问题与一个完美的世界做比较。我们应该拿市场开放的制度，与现有的规划管制进行比较，看哪种制度的问题更少。规划管制产生的问题非常多：畸高的债务、守不住的耕地、农民财产权的缺失、城乡收入差距的扩大、大城市的高房价。规划管制带来的问题，对民生和经济造成的损失非常大。相比耕地保护，市场开放导致的风险也小多了。所以当下阶段我们要促进城乡融合，来提高农民收入，我们就要开放、解放我们的思想，就要去相信新的市场体系，它的效果要比规划、计划，效果好很多。第七，问题的核心是，我们国家的一些制度是根据某种理论，比如耕地保护、计划生育、生态保护建立起来的。这些理论是不尊重个人财产权的。我们不能拿一个理论，也就是人们构想出的假说来限制现实的生活。用理论立法而不是用实践、用农民的生活常识立法，会极大地限制农民的产权，提高经济的运行成本。最终要提倡还权赋能，尊重个人产权。让农民，包括我们的城市公民、企业，按照自己的意愿来处理自己的财产，相信农民对市场的反应是合理的，相信自发的合同是有道理的，相信市场运行会降低整个经济体系的成本。尊重个人产权，不代表不考虑国家利益，但是我们也不能把某种不安全感上升为想象的国家危机，用危机感来替代实地的调查、替代清楚的论证，以国家的权力来限制个人的产权。
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