如何理解改革的推动与挫折？
作者｜梁庚尧
台湾历史学者，祖籍广东省新会县，生于广州，旋移居香港，1956年定居台北。国立台湾大学历史系学士（1970年）、硕士（1974年）、博士（1977年）毕业。自1977年起任教于国立台湾大学历史系，至2013年退休，现为该系名誉教授。研究领域以宋代史为中心，亦涉及唐宋社会经济史、宋元教育文化史及近代中国社会经济史学史等。
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《北宋的改革与变法：熙宁变法的源起、流变及其对南宋历史的影响》
梁庚尧 编著
中国出版集团·东方出版中心
2024年6月
谏官们在攻击夏竦的同时，也向宋仁宗极力推荐范仲淹，让范仲淹参与大政。于是在这年八月，范仲淹改任参知政事，而以富弼为枢密副使。宋仁宗擢用韩琦、范仲淹、富弼等人后，屡次要求他们提出对时政的意见，于是范仲淹在九月提出了十项改革的纲领，这就是有名的《十事疏》（详细内容见《续资治通鉴长编》 卷一四三“庆历三年九月丁卯”条，或《范文正公集·政府奏议上·答手诏条陈十事》）。这十项改革纲领，都是针对当时的弊病而发，这不仅是范仲淹个人的意见，韩琦、富弼、欧阳修等人也有类似的建议。《十事疏》的内容，显现了当时政治上的许多问题，以下逐项加以讨论。
一、 明黜陟。这一项是针对官员的升迁方式而发，而重点则 牵涉磨勘制度。磨勘是一种官员考核、升迁的制度，官员取得一 定时间的年资，通过规定的考核，就可以晋升官阶。按照范仲淹的讲法，当时是“文资三年一迁，武职五年一迁，谓之磨勘”。由 于以年资为依据，所以造成“不限内外、不问劳逸，贤不肖并进” 的现象。当时甚至将待阙的时间也算在磨勘的年限之内，往往到 任没有多久，还没有做什么事情，就获得升级。范仲淹的建议， 是必须实际到任满三周年，才能予以磨勘，如果在京城担任职务， 其差遣是陈乞而来的，而非由保举或选差而来的，必须要在任满 五周年，才能予以磨勘。官员在任内如果有特殊的表现，获得朝 廷肯定的，可以不受磨勘年限的限制，而提早升级。在任内无法 尽到应尽职责的，也予以特殊的处理。
二、 抑侥幸。这一项讨论到两个问题：一个是荫补问题，一 个是馆职问题。荫补浮滥对于冗官问题所造成的影响，以及连带 导致政府财政支出的增加，在上一讲已经提到过。范仲淹在这里也就是讨论这一个问题。原本每三年一次的南郊大礼及每年的圣节，中上层官员都可以奏荐子弟补官，范仲淹建议严格加以限制，只能在南郊大礼时奏荐，每年圣节不得再陈乞，同时要在任满两年，才能够享受这一项权利。至于馆职问题，也和高官子弟有关。
所谓“馆职”，是指史馆、昭文馆、集贤院、龙图阁、秘阁的职事，须考中状元或考取制科（皇帝特诏考才识优异的士人，如贤良方正科、才识兼茂科等），在职一任满后，试诗、赋各一而入，或由大臣推荐才学之士，经过考试，称为入馆。由于“一经此职，遂为名流”，所以成为进取的阶梯。据范仲淹的讲法，当时登进士高第者，一任才罢，不论能否，照例可以召试而补入，高官子弟亲戚，不以贤不肖，自行陈乞馆阁职事，也得以进补。他请求必
须是进士前三名，一任满后，先审查有关教化、经术的文字，再加以考试，优等者才可以进入。至于高官子弟，则不准再陈乞。
三、 精贡举。这一项谈的是政府选拔人才的方式。范仲淹对于从宋初以来，科举考试“以辞赋取进士，以墨义取诸科”的考试方式有所不满。他建议在各州郡的学校选用通经有道之士来教学，科举考试则进士科重策论而轻诗赋，诸科则除了墨义之外，加问经旨。所以要重策论，要加问经旨，目的在选拔出了解治国治人之道的人才。对于州郡解试采用弥封的方式，他也不赞成，因为这样只能看到考生的考试表现，而不了解他们平日的行为。他建议解试必须先考察考生平日的行为，考卷也不弥封。省试、殿试则因为考生的品德在解试时已经考察过，可以采用弥封试卷的方式。他又建议，无论进士、诸科，都必须以优等及第者才立即授官，次等及第者必须先得守选（守候铨选），以减轻官冗的弊病。
四、 择官长。这一项是针对地方长官转运使、提点刑狱、知州、知县等而言。范仲淹指出当时的地方长官“不问贤愚，不较能否，累以资考升为方面”，对于民生影响很大，特别是有监司之称的转运使、提点刑狱，有按察州郡的职责，应该特别选贤者来担任。他提出了保举的方法，朝廷高官可以保举一定名额的转运使、提点刑狱、知州，转运使、提点刑狱可以保举一定名额的知州、知县，知州可以保举一定名额的知县。受保举人以举主多者优先差派。以后差派地方长官，都要参考其历任的功过，以及举主人数。
五、 均公田。所谓“公田”，是指地方官员在任时所给予的职田，也就是以官府田地出租所得的租课，给予地方官作为他们俸禄之外的特别津贴。职田源于唐代的职分田，北宋自宋真宗咸平二年（999）起，恢复给外任官职田。在当时官员人数增加的情况下，一任满后，没有俸禄收入的守选、待阙时间拖长，既有俸禄不继的困扰，而物价又在上涨，许多官员家庭因此开支增加、生活困窘。补贴地方官员这一笔收入，用意在使他们足以养廉，不至于因家计困窘而贪赃枉法。虽然在开始实施时，已规定了土地来源、所收租课分配的方法以及各级机构所应有的职田面积，但是各地可供用为职田的土地、地方上收租的比率（乡原例）、官员人数等有多寡、高低的差异，土地肥瘠也各有不同，所以自宋仁宗天圣（1023—1032）年间以来，屡有官员认为职田分配不平均，而主张废罢此制。范仲淹不赞成，他建议要分配平均，还没有给的地方也应该要给；官员生活无忧之后，才可以“责其廉节，督其善政，有不法者，可废可诛”，民众也得以受益。这项制度用于地方官，目的在于避免人们重内而轻外，让优秀官员乐于到地方任职。
六、 厚农桑。这一项讨论到农业生产。范仲淹认为由于政府不重视农业生产，所以粮食、布帛的价钱常常很贵，政府要花大量金钱在南方江、浙各路籴米，运到京师来供应消费，除了籴米学，科举考试则进士科重策论而轻诗赋，诸科则除了墨义之外，加问经旨。所以要重策论，要加问经旨，目的在选拔出了解治国治人之道的人才。对于州郡解试采用弥封的方式，他也不赞成，因为这样只能看到考生的考试表现，而不了解他们平日的行为。他建议解试必须先考察考生平日的行为，考卷也不弥封。省试、殿试则因为考生的品德在解试时已经考察过，可以采用弥封试卷的方式。他又建议，无论进士、诸科，都必须以优等及第者才立即授官，次等及第者必须先得守选（守候铨选），以减轻官冗的弊病。
七、 修武备。这一项是想要解决养兵的问题。范仲淹建议取法唐代的府兵制，兵农合一，三时务农，一时教战，首先在京畿招募五万人，支援禁军，京畿实施已经就绪，再推广到其他各路，达成强兵节财的目的。
八、 减徭役。这一项是想经由减并县邑，而达成减轻民众差役负担的目的。当时的华北，由于经过唐末、五代的战乱，有些地方人口已经减少了很多，但是唐代所设的许多县邑仍然延续存在。范仲淹举了河南府作例子，唐代会昌（841—846）年间，河南府有十九万四千七百余户，设二十县；而在庆历年间，河南府只有七万五千九百余户，仍然有十九县，其中巩县只有七百户，偃师县只有一千一百户。只要有县这一个行政单位在，就有许多基层的行政工作要轮差上三等户来做。由于人口少，有资格轮担差役工作的人家也少，很快就会轮到，负担就会很重。范仲淹建议首先从河南府开始，将十九县合并为十县，再推行到大名府，然后行之于各路，减少民众差役的负担，使其可以专力于耕作。
九、 覃恩信。这是针对天子赦书的信用而发的。每逢三年一次的南郊，天子祭拜宗庙、上帝，大礼既成，都会颁布赦书，肆赦天下，用意在以皇恩泽及广土众民。这一类的赦书，常常会减免民众以前拖欠未缴的赋税，或是要各级官府宽减征敛，存恤孤贫。可是赦令虽然颁下，各级官府却未必执行，对于欠税仍然严加催督。范仲淹建议以后官吏如果不切实遵行，以违制论，处以徒刑，甚至刺配。同时将宋真宗天禧（1017—1021）年间以前的欠税，全部除放。以后每当南郊赦后，派遣官员到各路安抚，考察官吏是否尽职，求问百姓的疾苦，好让赦书中泽及百姓之事，一一施行。
十、 重命令。这是针对政府所发布命令的信用而发。范仲淹指出，由于政府制定法令时，并没有慎重考虑，所以常常颁布之后没有多久，就要更改。他建议以后制定法令时，应该由有关机构详细讨论，认为确实经久可行，才可以颁布。官员如果没有执行，则要按照各种不同的情状，加以轻重不等的处罚。庆历改革虽然为纾解政府财政的困窘而出现，但是综合观察范仲淹所提出的各项建议，在内容上实以整顿行政组织为主，也就是一般所说的澄清吏治。明黜陟、抑侥幸、择官长、均公田、覃恩信、重命令等六项，均与此明显有关。精贡举一项，用意在于改进选用人才的方式，也是为了增强行政组织的效能。至于与财政有明显关联的，则抑侥幸在于减少冗官，厚农桑在于减少政府和籴与运输费用，修武备在于减少养兵的经费。减徭役一项虽然说是为了减轻人民的差役负担，但是县邑并省之后，政府的开支也可以减少。尽管整顿行政组织是这些建议的重心，却非完全和政府的财政问题无关。范仲淹的想法可能是在行政效能提高之后，政府的赋税可以确实征收，支出的浪费可以减少；而另一方面，民众的赋税负担也不至于加重，甚至减轻，和政府同时蒙受其利。
在宋仁宗的支持下，范仲淹的各项建议逐步实施。庆历三年十月，诏令中书、枢密同选诸路转运使，立磨勘年限法及迁转荐举法；十一月，立试馆职法、任子法，下诏限职田（限定各级官员所应给的职田面积），下诏修圩田、河渠、堤堰、陂塘。庆历四年（1044）正月，再下诏督促地方官员兴水利，课农桑；三月，诏令天下州县设立学校，更定科举法；五月，并省河南府五县为镇。覃恩信和重命令两项，也都有初步推行的措施。只有修武备一项，由于其他大臣反对而没有颁行。事实上，唐代的府兵制是与均田制度互相配合的，均田制度既然已不存在，府兵制也难以恢复。
范仲淹的改革措施以整顿行政组织为主，但也正是整顿行政组织，使得改革遭受强大的阻力，而范仲淹本人也遭受到愈来愈多的毁谤。《续资治通鉴长编》卷一五○“庆历四年六月壬子”条：
始，范仲淹以忤吕夷简，放逐者数年。士大夫持二人曲直，交指为朋党。及陕西用兵，天子以仲淹士望所属，拔用护边。及夷简罢，召还，倚以为治，中外想望其功业。而仲淹亦感激眷遇，以天下为己任，遂与富弼日夜谋虑，兴致太平。然规摹阔大，论者以为难行。及按察使多所举劾，人心不自安，任子恩薄，磨勘法密，侥幸者不便，于是谤毁浸盛而朋党之论滋不可解。
整顿行政组织的各项措施妨碍到许多人的既得利益，也阻塞了才能平庸者的仕进之途，这些人的反对形成一股强大的力量，以朋党之名加于范仲淹和支持改革措施的人，而范仲淹和支持改革措施的官员也确实是呼朋引伴。至于朋党之说则对皇权构成了威胁，原因在于皇帝担心臣下结党会形成一股难以控制的势力。范仲淹 当面向皇帝解释，讲君子、小人未尝不各为一党；欧阳修也上了一 篇有名的《朋党论》，讲小人无朋，只有君子才有（见《欧阳文忠 公集·居士集》卷十七），可是都无法解消宋仁宗的疑虑。在反对改革的风潮中，夏竦不择手段地对改革派人士施加打 击。以朋党之称来毁谤范仲淹等人就是夏竦在鼓动的，他又指使 女婢暗中练习石介的书法，学好之后，伪作石介代富弼撰废立诏 书，意图诬陷他们谋反。宋仁宗虽然不相信有这回事，但是范仲 淹、富弼都已经感到不安，自请外出。于是范仲淹在六月出任陕 西河东宣抚使，富弼在八月出任河北宣抚使。欧阳修在这之前已 经奉派到河东巡察，余靖也跟着自请外任。夏竦打击石介、富弼， 仍有后话，次年七月，石介已经病逝，刚好有徐州狂人孔直温谋 叛，在他的家中搜到一封石介的信，夏竦借机上言说石介其实还 没有死，是富弼暗中派他到辽国引兵入寇，而富弼准备作内应。朝廷赶紧免除范仲淹、富弼宣抚使的职位调为内郡知州。夏竦又 上言说石介没有能够说服辽国出兵，为富弼到登州、莱州，结集 凶恶数万人，准备作乱，请求打开石介的棺材验视。经人解救， 才没有开棺。打击范仲淹等人的，还有其他朝廷官员。当范仲淹在庆历四年六月奉派宣抚陕西、河东时，仍然是参知政事的身份，导致他辞 掉参知政事职务的，是这年十一月的奏邸之狱。京师各个机关的 胥吏，每到秋天，必定聚资举行赛神会，往往因而痛饮终日。监 进奏院苏舜钦，是范仲淹推荐的人才，又是杜衍的女婿，平日的 议论曾侵犯到权贵，他认为由胥吏出钱不妥，于是和另一位监院 刘巽各出俸钱十缗，再加上出售旧字纸公款四五十缗，办理祭神、 饮宴。许多馆阁名士都参加了这场宴会，宴席中招来了妓女，其中一位也是范仲淹推荐的名士王益柔，借酒狂歌，有“醉卧北极 遣帝佛，周公、孔子驱为奴”之句。一位文士李定想参加而没有 被邀请，将这件事情告知御史中丞王拱辰。王拱辰一向不满范仲 淹的作为，于是指使属下劾奏刘巽、苏舜钦等人私用公款、与妓 女杂坐，王益柔语涉不敬，出席宴会诸人都遭受贬逐。王拱辰高 兴地说：“吾一举网尽矣。”事后宋仁宗下了这样一道诏书：
朕闻至治之世，元、凯共朝，不为朋党，君明臣哲，垂荣 无极，何其德之盛也。朕昃食厉志，庶几古治，而承平之弊， 浇竞相蒙。人务交游，家为激讦，更相附离，以沽声誉。至或 阴招贿赂，阳托荐贤。又按察将命者，恣为苛刻，构织罪端， 奏鞫纵横，以重多辟。至于属文之人，类亡体要，诋斥前圣， 放肆异言，以讪上为能，以行怪为美。自今委中书门下、御史 台采察以闻。（《续资治通鉴长编》卷一五三“庆历四年十一 月己巳”条）
这一道诏书，不仅谴责苏舜钦、王益柔等人的行为，也很清楚地 谴责以范仲淹为中心的一群官员，指责他们结为朋党，在施政上 则罗织地方官员于罪刑，甚至认为他们所谓“荐贤”，实际上是收 受了贿赂，这等于是对改革措施的否定。奏邸之狱表面上是王拱辰指使属下奏劾，实际上是有一群官 员在推动，而暗中主使的则是另一位参知政事贾昌朝。宰相章得 象原本就不支持改革，对奏邸之狱不置可否，只有韩琦出力营救。当范仲淹为这一事件辞职时，章得象却落井下石。宋仁宗原本想 立即批准范仲淹请辞参知政事，章得象向宋仁宗说，范仲淹向有 重名，如果一请而罢，天下人将会责怪皇上黜贤臣，不如暂且赐诏不允，如果范仲淹上表谢恩，就是挟诈要君，这时才可以罢除 他的职务。宋仁宗照章得象的话去做，范仲淹果然上谢表；宋仁 宗说，就如章得象所讲的一样。庆历五年（1045）正月，范仲淹、 富弼都罢除了朝廷的职位，杜衍也罢除相位。韩琦则在三月罢除 枢密副使的职务，庆历改革确定失败。从庆历五年二月起，朝廷逐次下诏罢除了京朝官用保任叙迁 法，罢诸路转运使、提点刑狱须有朝廷高官保举，罢除荫补限年 法，罢除转运使兼按察，又恢复科举旧制，有关整顿行政组织的 几项重要措施都遭到废罢。庆历改革的失败，人事是一个重要因素。一方面改革派的人士 善恶太过分明，容易树敌，而且行为也有不检点的地方，被人捉 到把柄，加以打击。另一方面，改革措施以整顿行政组织为重心， 损害到太多官员的既得利益，这些官员不愿意配合，甚至加以破坏。由于范仲淹以参知政事的身份获得宋仁宗的信任，主持改革事务的策划与推动，宰相章得象不免认为权力旁落，和范仲淹之间存有冲突，因此也不愿意支持，又碍于仁宗对改革措施的支持， 不便多言，在这过程中，表现出来的则是多一事不如少一事的因循态度，并且找机会对范仲淹落井下石。各种反对的力量汇聚在一起，形成一股很大的声浪，他们攻击改革派人士的各种理由， 都直接或间接地表示这一群人的作为侵犯到皇权。这样的理由配合上一些有意制造或偶然发生的事件，使得宋仁宗的疑虑愈来愈 深，终于放弃了对改革措施的支持。庆历改革由于皇帝的支持而推动，也由于皇帝的不支持而中挫。
中国传统士大夫政治中的“天下情势”——以北宋熙宁初年的“青苗法事件”为例
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