广州粤港澳大湾区研究院（GIG）立足湾区，服务国家，面向未来。研究院由著名学者郑永年教授担任理事长。
导读
正如全国其它省份那样，广东的区域协调发展既有特殊性，又有共同性。在未来，区域协调发展的最重要目的就是实现共同富裕。如何实现共同富裕无疑是广东在新时代的一项重大挑战，也是一项必须完成的任务。
图源：网络
郑永年
广州粤港澳大湾区研究院理事长
华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席
香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院院长
郑永年：共同富裕不宜过多强调“三次分配”
第一，就区域平衡而言，实现共同富裕是一个渐进和分阶段的过程。广东的区域发展不协调最显著的特殊性在于珠三角和粤北山区的不平衡发展，并且两者差异巨大。改革开放以来，广东要解决的是粤北山区的绝对贫困问题。通过数十年的反贫困努力，尤其中共十八大以来的“精准扶贫”，绝对贫困的问题已经基本上得到解决。粤北山区的老百姓可以过上体面的生活。未来广东面临的问题是相对贫困问题。世界范围内，相对贫困会是一个永恒现象，即使最发达国家也会存在相对贫困的人口。如果没有相对贫困，那么就是绝对平均主义了，而这样的社会是不存在的。相对贫困程度不可消灭，但需要管控。欧美民粹主义崛起就是相对贫困的产物，我们的目标是实现共同富裕。
第二，无论是管控相对贫困还是实现共同富裕，在方法论上必须有变化。扶贫尤其是精准扶贫具有特殊性，这里包括在粤北贫困地区进行必要的基础设施建设、一些低端产业从珠三角转移到粤北山区、对口帮扶、专门扶贫财政转移等等。这里有些方法可以继续，例如财政转移等，但其它方法需要得到改变，例如大规模的基础设施建设已经没有必要。无论就中国本身发展还是世界各国的发展经验而言，人口向中心城市或者城市带集中是个大趋势，谁也无法阻挡。粤北山区的人口在不断往珠三角转移，这个趋势应当鼓励，并且珠三角应当提供更好的条件来促进这种转移。除了老一辈和少数不想离开的人口，大多数都是可以被珠三角吸收消化的。在人口流动的情况下，没有必要在粤北山区投入大量的基础设施，否则会形成大量的浪费（这方面，很多国家和地区有丰富的经验）。同时，也要阻止污染产业或者附加值不高的产业向粤北山区转移。粤北山区应当是实践“两山理论”的地方，实现青山绿水，并在此基础上发展相应的产业，包括专门农业、旅游业和度假业等。第三，就整个珠三角而言，要实现共同富裕就要多注重普遍性问题。普遍性问题的解决才是可持续发展，是在继续做大大饼的基础上分好大饼的最有效方法。简单地说，广东要解决共同富裕这一问题，就必须通过省统筹，只有省统筹，才可应付普遍性问题。
注重普遍性问题才能更好地实现可持续发展，但这里又有几个问题需要解决。首先，促进区域间基本规则的对接统一。广东目前还没有形成全省统一市场，各个城市的营商环境不一，表现在税收、土地、劳动等各个方面。省内不同地方之间存在各种壁垒，各个地区间还没有形成合理的劳动分工，经常导致恶性竞争和整体效率漏损。由于不同城市（地区间）基本规则不统一，从一个城市（地区）到另一个城市（地区）投资的企业面临着很高的制度性交易成本。从这个意义上说，广东区域发展平衡问题与国家市场统一问题是一体两面。为此，应把广东区域平衡发展纳入建设全国统一大市场的框架下统筹推进。为此，要打破不同城市（地区）间基本规则和制度不统一、行政壁垒迭出的格局。这样才能实现资源要素在不同区域间自由流动和优化配置，进而释放珠三角大市场的内需潜力。再者，要拓展内循环的概念。内循环不只是消费大市场，而且是资源要素实现省内大循环。资本不仅要“走出去”，在全国甚至全球布局，更要内循环。在珠三角内部，发达中心城市的资本要流转到较欠发达的城市并发展相应的产业，中心城市的辐射和扩散效应要强化。第二，形成城市间合理的劳动分工。珠三角9个城市之间的恶性竞争较之其他省份各城市之间更严重，主要是因为还没有形成基于劳动分工之上的产业布局。要系统梳理和确认各城市的比较优势，尽快产生劳动分工效应。在这方面，长三角地区不同城市间已经形成较好的劳动分工协作体系，珠三角地区也应尽快形成合理分工。各个地区劳动分工的目标是基于劳动分工原则，共同“把饼做大”，不简单重复劳动，不搞恶性竞争。第三，促进营商环境的整体提高。建设大湾区统一大市场，重要目的在使资本等要素资源真正形成国内大循环。较落后城市和地区要吸引较发达地区的企业和资本，关键在营商环境的整体改善。第一，较落后城市和地区要加强规则意识。第二，欠发达地区要改善营商环境，应改变过去用“政策洼地”吸引资本和人才的思路，学习借鉴发达地区打造市场化、法治化、国际化营商环境的经验。第三，在产权保护、市场准入、商事制度、公平竞争、市场监管、知识产权保护等基本规则上，较落后地区应当主动与发达地区对接，并不断提高政策的稳定性和透明度。
第四，加大“软基建”投资，深化公共服务领域改革和省统筹。过去几十年特别是新世纪以来，广东的交通、能源、水利、通信等“硬基建”水平显著提升，不仅直接拉动经济增长，也为长远经济发展奠定了基础。未来基础设施投资建设仍然是经济增长的重要动力，但基础设施投资建设的重点要由投资于物为主的“硬基建”向投资于人为主的医疗、教育、社保、养老、公共住房等“软基建”转变。“软基建”可以发挥如下几个方面的作用。一是经济主引擎转向内部消费。内需社会也就是中产社会，因为只有中产社会才可以实现可持续的消费。从这个角度看，“软基建”便是中产阶层的制度保障。也就是说，“软基建”建设可以改变目前中产阶层的脆弱性，即新的“三座大山”。二是“软基建”建设是创新社会的保障。从国际经验看，创新是中产现象。创新带有风险，只有中产才有能力承担风险。“软基建”因此也会促成发展模式由数量型向质量效益型转变。三是“有恒产者有恒心”，“软基建”是社会稳定的制度保障。第一，以“软基建”投资带动社会投资。公共医疗卫生、基础教育、社保、养老服务、公共住房等领域的“软基建”是改善市场主体和社会主体发展环境的公共产品（服务）或准公共产品（服务）投资。和其他省份一样，广东的“软基建”投资水平仍然较低。教育、医疗、养老等领域的“软基建”水平已经成为吸引人才特别是高端创新人才的关键要素。与“硬基建”不同，许多“软基建”投资可以直接转化为人力资本。为此，应加大公共财政、国有资本等在“软基建”上的投入占比，同时降低“硬基建”的投入比重，尽可能在不增加总体宏观税负的前提下扩大“软基建”投资。第二，将“软基建”保持在与经济发展相适应的合理水平。以可持续发展为导向，与公共医疗卫生、基础教育、社会保障、养老服务、公共住房等公共服务供给制度改革和机制创新紧密结合，提高“软基建”投资的效率。加大“软基建”投资，重在保基本、促均衡、可持续。在“软基建”建设上，既不走美国自由放任、市场化的路子，也不走欧洲国家“高税收、高福利”的福利社会路子。前者导致社会两极分化、富而不公，后者带来“搭便车”、“养懒人”以及劳动力市场僵化等问题。这一点可以充分借鉴日本、新加坡等国家和我国香港的经验教训，通过“工作福利”（workfare）鼓励人民勤奋工作，政府在“软基建”投资上以保底为主，并根据经济发展水平逐步提高底线水平，同时允许这些领域的高端服务市场继续发展。
第三，推进城乡、区域间的“软基建”均衡发展。科学规划“软基建”的城乡、区域布局，与建设省内统一大市场的需求相适应，以公共服务均等化的制度安排推进“软基建”在区域、城乡间合理布局，进而带动城乡、区域均衡发展，促进社会资本在不同区域和城乡之间的自由流动。应明确省政府与地方政府在基本公共服务供给和“软基建”投资上的职责分工和支出责任，以“软基建”均衡发展为导向调整省政府与地方财税关系，形成省政府支撑“软基建”投资的稳定财力。国有资本和国有企业在“软基建”投资上要发挥重要的先导作用，在“软基建”投资上可以通过PPP（公私合伙制，Public Private Partnership的简称）等模式吸引社会资本的投入，以提高投资效率。广州粤港澳大湾区研究院是“民间性质、官方支持、非营利性”的研究机构。研究院秉承独立、客观、有效的核心价值理念，汇聚海内外具有“国际视野，中国情怀”的学者和实践者，扎根真实世界，积极回应转型中国的重大政治、经济与社会问题，致力于知识创新和专业的政策研究，为政府、企业和社会组织提供政策咨询和解决方案。
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