【中信建投◆政策深度】重点领域改革促进金融高质量发展——第六次全国金融工作会议前瞻
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核心观点
第六次全国金融工作会议预计将于今年召开。本文回顾总结了前五次全国金融工作会议的内容和改革思路。根据《党和国家机构改革方案》和近期中央金融政策导向，结合当前金融领域内的现实问题，当前时点可着重关注金融政策领域如下重点：贯彻落实金融监管机构改革方案、建设中国特色现代资本市场、做好地方债务等重点领域风险防范与化解、完善国有金融资本管理体制、推动金融业高水平双向开放等。
摘要
全国金融工作会议是金融系统最高规格的会议，每隔五年召开一次。历史上的五次会议均结合现实问题，为金融体系下一步重大改革方向研判定调。第六次全国金融工作会议或将于2023年召开，为金融体系改革和高质量发展作出重要指示。
从历史来看，过去五次会议改革是一以贯之的渐进式改革。总体思路有四点：一是加强党的领导，强化金融属于中央事权的属性。二是问题导向突出，着力解决特定历史时期下金融领域的主要矛盾。三是以更好服务实体经济为导向，持续推动金融体系市场化改革。四是强调防范化解金融风险，整顿金融乱象和强化金融监管。
从三方面预测第六次金融工作会议的会议导向。第一，近期金融领域重点改革事项及政策导向：一是金融监管体系改革，确立中央金融委和中央金融工委领导下的“一行一局一会”的监管格局。二是地方金融监管体制改革。三是国有金融资本管理体制改革。四是中国特色估值体系。本次金融工作会议预计将会部署机构改革的相关工作，加快建设“中特估”体系。
第二，着力解决当前金融体系内的问题：一是遏制金融“脱实向虚”的倾向。二是防范化解重点领域的风险，例如地方政府债务风险、房地产风险和部分中小金融机构的风险。三是积极应对金融科技带来的监管问题。
第三，坚持金融领域长期政策导向，部署下一步工作重点：一是推进金融领域市场化改革，进一步完善资本市场体系，提高直接融资比重。二是扩大金融业对外开放，加强内地与香港、中国与世界的跨境投融资。三是推动人民币国际化，提高人民币在国际贸易结算的份额，强化人民币投资和储备职能。四是加强金融对经济的重点环节和薄弱之处的支持，重点关注转型金融。
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自1997年起，中央每隔5年就会召开一次全国金融工作会议，总结既往成就和经验，分析当前形势和问题，对下一步金融体制改革作出重要指示，为未来五年金融工作定基调。根据惯例应于2022年下半年召开的第六次全国金融工作会议目前尚未召开，考虑到《党和国家机构改革方案》对金融领域的改革力度较大，预计本次会议也会作出更多重要指示。本文梳理过去五届全国金融工作会议，并结合当前金融体制存在的突出问题，展望第六次全国金融工作会议可能涉及的重点。
一、历届回顾与经验总结
（一）历届全国金融工作会议主要内容回顾
五届金融工作会议对金融工作基调定性都较高，金融是现代经济的核心，是实体经济的血脉，做好金融工作是国民经济持续健康发展的基本条件。进一步增强做好金融工作的紧迫感和责任感，全面深化金融体制改革，防范化解金融风险，更好为实体经济服务，具有重要意义。
第一次金融工作会议着力解决各类金融乱象，会议基调有力“要从根本上解决金融领域存在的问题”，为改革金融体系奠定基调。从市场指数来看，会后资本市场下跌，上证指数和深证综指当日、三日、一周和一月均有所下降。第二次至第四次金融工作会议明确指出清晰的改革主题和脉络，例如国有银行改制、农村金融改革等，致力于解决特定时代背景下金融领域的“痛点”和“堵点”。资本市场对此反应积极，上证指数、深证综指、沪深300指数和万得金融行业指数均明显上涨。第五次金融工作会议更偏向金融领域整体大方向的把握，即服务实体经济、防范风险、深化金融体制改革、坚持党的领导，对资本市场影响相对中性，大盘走势在当日和三日走跌后反弹，跌幅也相较于前几次会议也较小，万得金融行业指数涨跌范围也相当有限。
（二）前期金融工作会议的整体思路与经验总结
1、坚持党的领导，加强中央事权属性
坚持党的领导和加强中央事权属性是全国金融工作会议政治主基调，也是我国金融工作的重要政治优势。在第一次金融工作会议上，江泽民指出，“对金融系统党的领导体制的完善，是我国金融体制的根本性改革和制度创新。”李鹏指出，“地方不得干预（人民银行），金融调控权在中央，不应在地方。”会后下发的《关于完善金融系统党的领导体制，加强和改进金融系统党的工作有关问题的通知》，成立中央金融工委，金融系统党组改为党委，为历届金融工作会议坚持党的领导和加强中央事权属性定下基调。第五次金融工作会议将党的领导和中央事权提高到新的高度，强调“要坚持党中央对金融工作集中统一领导，确保金融改革发展正确方向，确保国家金融安全。要落实全面从严治党要求，建好金融系统领导班子。”“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。”
2、突出问题导向，采取渐进式改革路径
全国金融工作会议结合特定的历史背景，根据具体现实的突出问题为导向，稳步开展渐进式改革。以银行业为例，具有清晰的改革路径，第一次会议解决国有银行资本金不足和不良资产过多的问题。第二次会议推动国有银行改组上市，成立银监会加强监管。第三次会议，推动政策行商业化改革。第四次会议推动利率市场化改革，加强系统重要性金融机构监管，推动出台存款保险制度。第五次会议合并银保监会，出台资管新规。总体来看，总体思路为体制改革、补强弱点、提高市场化水平，逐步实现银行体系的现代化。
3、持续推动市场化改革，更好服务实体经济
金融的本职工作是为实体经济服务，金融体制改革必须与经济发展的阶段相适应。市场化是贯穿五届金融工作会议的改革主线，通过金融体制市场化改革，更好适应社会主义市场经济发展，进而实现更好服务实体经济的改革根本目的。市场化改革体现在多方面，一是利率汇率形成机制逐步市场化，减轻人为管控干预。二是推动金融机构市场化改革，国有银行股份制改革并上市，政策性银行商业化运作。三是逐步对外放开金融业，加强市场竞争。自加入WTO以来，保险、银行、证券、基金、期货等行业对外开放力度不断加大，既体现在外资机构可从事的业务范围，也体现在放宽准入数量型门槛及持股比例的限制。服务实体经济方面，一是强调将更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足人民群众和实体经济多样化的金融需求。二是坚决抑制社会资本脱实向虚、以钱炒钱，防止虚拟经济过度自我循环和膨胀，防止出现产业空心化现象。三是促进金融机构降低经营成本，清理规范中间业务环节，避免变相抬高实体经济融资成本。
4、整顿秩序强化监管，防范化解金融风险
历届金融工作会议都将防范化解金融风险作为金融工作的重要内容，早期的会议防范化解金融风险重点放在整顿金融秩序和化解金融隐患上。近两次会议则在此基础上，更加注重金融监管体系和公司治理与内控体系的建设。第五次金融工作会议将防范化解金融风险的重要性提高到新的水平，明确指出“防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题，要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置。”会议公报首次将防范化解金融风险单独成段，全文共28次提及风险。会议要求“要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，着力防范化解重点领域风险。”
二、当前金融工作面临的突出问题与挑战
（一）金融体系脱离实体经济的倾向
金融资本天然具有扩张性，野蛮生长和盲目扩张造成明显的脱实向虚倾向。金融体系脱离实体经济的表现有三点：一是企业家投资实体经济的意愿显著下降，资金并非用于扩大再生产而是流入房地产、股市等金融市场赚取投资收益。二是资金服务实体经济能力下降，资金在金融体系内部空转吹大资产泡沫。三是货币政策有效性有待提高，金融资源转化为实体产值的传导路径不顺畅，过去十年间M2增速快于GDP增速，M2/GDP比例由2013年的186.61%快速上涨到2022年的220.15%。
（二）金融系统防范化解风险能力不足
1、地方政府债务风险
地方政府债务风险分为显性债务和隐性债务两类。显性债务是地方政府发行的一般债券和专项债券，地方政府具有法定偿还义务。隐性债务是地方融资平台发行的城投债，地方政府对于城投债并没有法定偿还义务，但是城投公司是地方政府重要的融资平台，城投公司偿还债务的资金通常依赖地方财政补贴，地方政府通常也不会坐视城投公司违约，因此城投债被视为地方政府的隐性债务。
显性债务方面，从时间趋势来看，地方政府债务规模逐年增长，截至2月已经突破36万亿元。从债务类型来看，一般债券规模缓慢上涨，专项债券规模增速较快。从杠杆率来看，近四年地方政府债务上涨速度较快，自2018年的20%上涨到2022年29%。隐性债务方面，2022年，中国显性债务的负债率和债务率分别为28.93%和121.89%，而纳入隐性债务的宽口径负债率和债务率则分别是74.98%和315.87%。其中，负债率和负债率宽口径相较于2021年的26.51%和71.43%小幅上涨，而债务率和债务率宽口径相较于2021年的99.66%和268.48%上涨较快，主要是因为全国政府性基金预算收入下降20145亿元，对综合财力影响较大。从地域来看，西部地区和东北地区债务负担较重，而东部地区和中部地区债务负担相对可控。
2、房地产风险
自2021年下半年开始，房地产市场持续遇冷，商品房生产端和销售端增速先后转负。截至2023年4月，商品房销售面积连续13个月累计同比增速为负数，房屋新开工面积连续19个月累计同比增速为负数。据Wind数据，截至2023年5月15日，房地产业债券余额共为17650.26亿元，其中10341.1亿元将在三年内到期，占比58.6%。在房地产市场销售不景气，资金回流不畅，房地产企业还本付息的流动性压力相对较大。根据人民法院公告网，自2021年3月30日以来，共有750家房地产企业申请宣告破产。
3、金融机构风险
经过近几年的集中整治，我国金融风险整体收敛可控，但是部分金融机构的风险仍较为突出。从机构角度来看，大型国有金融机构监管较为严格，抗风险能力较强。但是个别中小银行、村镇银行、信托公司、保险公司抗风险能力弱、公司治理不完善、监管相对薄弱，这类机构也是近年来违规违约事件的高发区。4月政治局会议指出，“要有效防范化解重点领域风险，统筹做好中小银行、保险和信托机构改革化险工作”。要深入改革化解重点金融机构的潜在风险，压实各方责任，加强监管薄弱点，完善相关金融机构公司治理，打击股权代持、虚假出资等违法违规现象，引导金融机构加强风险防范能力，夯实稳健发展的基础。
（三）金融科技监管效果有待进一步提升
金融科技快速发展既有利于提高金融效率，加强金融创新，也为金融监管带来新的问题和挑战。2月4日，中国人民银行参事室主任纪敏时指出，“当前金融科技服务实体经济还不平衡不充分、技术优势还需进一步提升、风险防范和治理面临挑战。”具体来看，金融科技对监管的挑战主要包括以下方面：一是模糊金融业务的边界，金融风险更加隐蔽，容易造成监管漏洞。金融科技发展的背景下，金融业混业经营进程加快，多种业务交叉渗透的现象更加普遍，金融风险隐蔽性强，对监管识别风险提出更高的要求。二是金融业务范围更广，风险传染性强。金融科技集团凭借技术优势和用户网络，突破空间限制拓展客户，金融风险可以沿着资金链、交易链和担保链扩散给多个市场和主体，风险的溢出效应更强，更有可能引发系统性风险。三是数据安全与用户隐私泄露风险。金融科技应用大数据技术获取客户画像，进而实现精准营销，涉及消费者隐私保护的问题。金融科技企业获取和保存数据的方式不当，可能造成大量客户隐私泄露，进而威胁金融安全。
三、下一步金融工作重点的展望
（一）落实金融监管机构改革方案
3月16日，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）。《方案》对金融体系改革较大，一是设立中央金融委和中央金融工委，不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构。二是银保监会改组为国家金融监督管理总局。三是深化地方金融监管体制改革。四是证监会和人民银行机构和职责改革。五是完善国有金融资本管理体制。六是金融监管机构纳入行政编制，工作人员执行国家公务员工资待遇标准。
本次改革重点一是加强金融体系内党的领导。统筹领导金融系统的机构由国务院金融委改为党中央金融委员会，再次设立中央金融工委，负责金融系统内党的工作。二是金融监管机构间的权责定位更加明晰，人民银行负责宏观审慎监管，国家金融监管总局和证监会负责行为监管，形成具有中国特色的双峰监管模式。三是划分中央和地方的事权范围，进一步明确金融的中央事权属性。本次改革明确地方金融监管机构不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子，剥离地方金融监管机构兼有的发展金融职责，专司监管“7+4”类地方金融机构，有利于改变地方监管权责不对等的现状。
《方案》指出，中央和地方的改革任务分别要力争在2023年年底和2024年年底前完成。目前相关金融机构和金融监管机构正在紧密改革中，部分机构已经取得初步成果。3月28日，银保监会网站发布《2023年度国家金融监督管理总局（银保监会）部门预算》，是首份以国家金融监督管理总局名义发布的文件。5月10日，国家金融监督管理总局召开领导干部会议，组织部宣布中央决定由李云泽同志任国家金融监督管理总局党委书记。本次金融工作会议预计会对《方案》各项改革落实作出部署，一是传达党中央重要工作指示，二是总结当前改革中的经验和问题，三是解答《方案》中部分尚未明确的细节，指明后续工作方向。本次会议可能涉及以下内容：第一，目前中央金融管理部门管理的经营机构大多数是公共金融基础设施，《方案》规定将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，具体定义仍有待进一步明晰。第二，国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构的方式仍不确定，根据政企分开、管办分离原则，管理权预计将划转，股权是否划转则存在一定的不确定性。
（二）坚定金融支持实体经济的宗旨
自2012年第四次全国金融工作会议以来，金融服务于实体经济的重要原则成为政策主基调，预计本次会议将延续这一表态，结合经济发展的新业态作出重要指示。
1、支持重点领域和薄弱环节
金融资源要精准导向，更多投入到经济社会发展的重点领域和薄弱环节。通过市场化手段和政策导向相结合，引导金融业加大对科技创新、乡村振兴、制造业和小微企业的支持力度，发展绿色金融和普惠金融。2023年一季度，绿色贷款、普惠型小微企业贷款、普惠型涉农贷款的余额分别为249900亿元、261600亿元、85000亿元，同比增速分别为38.30%、25.95%和17.24%，均高于同期贷款余额11.96%的增速。科技创新再贷款起步较晚，但是增速较快，2023年一季度较去年三季度增长了300%。本次会议预计将进一步部署金融机构加大对重点领域和薄弱环节的投资。考虑到科技创新、绿色发展、支持民营企业发展和坚持实体经济是党的二十大报告确立的长期发展宗旨，重点领域和薄弱环节的范围预计不会有太大变化，金融支持的方式可能发生变化。一是金融支持的方式有所转变，更加强调全方位赋能。例如在科技创新方面，金融方不仅要提供资金支持，还要积极链接科技企业与相关产业，为科技企业提供增量服务。二是具体金融工具的结构和侧重点可能有一定变化。例如在绿色发展方面，绿色贷款已经相对成熟，而转型金融则起步较晚，是可能的发力方向之一。
2、加强金融与货币财政政策的联动
要充分发挥金融与货币政策和财政政策的政策联动作用，放大宏观调控的影响，进一步增强金融对经济结构调整和经济发展的支持力度。货币政策是金融的上游，决定着市场资金的成本和总量。金融是宏观货币政策在市场主体层面的落实，影响货币政策的实际效果。要疏通货币政策传导渠道，确保宏观总量调控对微观市场主体的行为引导，全面加大对实体经济的支持力度。加强金融与货币政策联动，一是要保持货币信贷和社会融资规模合理增长，形成人民银行调节金融体系内流动性、利率、信贷总量的长效机制。二是落实和发挥好结构性货币政策工具的牵引带动作用，做到有进有退，加强对实体经济内重点领域和薄弱领域的支持。三是深化利率和汇率市场改革，畅通货币政策传导渠道。财政资金具有杠杆作用和结构调控优势，加强金融与财政政策联动，可以提高金融资源的可获得性，提高财政资金使用效率，提高财政资金收益率，起到“四两拨千斤”的作用。要充分发挥金融与财政政策的联动效果，必须要把握好政府与市场的关系，进一步发展公共资金与社会资本相结合的投资方式，政府要加强重大项目的早期规划，有效整合项目和资金，通过财政资金和金融手段引导市场行为，建立起财政资金放大和传导的市场机制，加强预算安排和结果考评。
（三）建设中国特色资本市场
1、中国特色估值体系
2022年11月，人民银行行长易会满在金融街论坛年会上首次提出探索建立中国特色估值体系，上市公司尤其是国有上市公司，一方面要加强专业化战略性整合，提升核心竞争力；另一方面要主动加强投资者关系管理，让市场更好认识企业内在价值。2023年证监会系统工作会议也提出，“推动提升估值定价科学性有效性。深刻把握我国的产业发展特征、体制机制特色、上市公司可持续发展能力等因素，推动各相关方加强研究和成果运用，逐步完善适应不同类型企业的估值定价逻辑和具有中国特色的估值体系，更好发挥资本市场的资源配置功能。”建立中国特色估值体系，要提高上市公司质量，强化投资者关系管理和上市公司沟通交流，把握好不同类型企业的估值定价逻辑，使得被低估的优质企业重新定价。金融业估值通常相对较低，建立中国特色估值体系对于改善金融业长期被低估的状态具有重要的意义。以银行业为例，银行业长期处于高分红、低估值状态，除增速相对有限和强周期的行业特征以外，还有其他原因影响投资者对银行业的信心。一是市场担心银行承担较重的政策性任务，影响银行收益。二是对银行披露的数据存有疑虑，特别是资产质量指标。建立中国特色估值体系，加强信息披露的监管与引导，增强投资者信心，有利于金融业估值修复，为行业发展带来重要机遇。本次金融工作会议预计将会对中国特色估值体系作出新的重要部署，可能的方向有几点：一是提高上市公司质量，重点是央企国企上市公司。二是加强上市公司与资本市场的沟通交流，重点是上市公司信息披露和治理监管。三是加强投资者教育，引导投资者特别是个人投资者，充分认识资本市场和上市企业的中国特色，投资优质企业。
2、提高直接融资比重
提高直接融资比重是资本市场改革的长期方向，2002年、2007年、2017年全国金融工作会议均明确要求直接融资比重。党的二十大报告指出，“健全资本市场功能，提高直接融资比重。”发展直接融资，是深化金融供给侧结构性改革的重要举措，对金融支持实体经济具有重要作用。本次全国金融工作会议预计将会对提高直接融资比重作出新的体系，可能的方向有几点：一是全面落实2月1日启动的股票发行注册制改革，缩短审查周期，降低企业上市门槛和制度性成本。二是继续丰富多层次资本市场体系，满足不同类型、不同声明周期企业的多元化、差异化融资需求。三是推动中长期资金入市，鼓励专业投资机构发展权益类基金产品，着力发展壮大养老金作为股市长期稳定的压舱石。从社会融资规模存量来看，近五年直接融资比重由2018年26%左右增加到30%左右。从社会融资规模增量来看，直接融资比重波动幅度较大，整体上直接融资比重有所上升，过去五年间每月直接融资比重平均为41.35%，共有45个月直接融资占比超过30%。
（四）夯实金融安全稳定的基本盘
1、加强金融法治建设
2022年10月29日，人民银行行长易纲在《国务院关于金融工作情况的报告》中指出，“加强金融法治建设。抓紧推进金融稳定法出台，加快修订人民银行法、商业银行法、保险法、信托法、票据法、反洗钱法等重要基础性法律。”其中，修订后的《金融稳定法（草案）》已经通过了全国人大的第一次审议。当前《金融稳定定法（草案）》规定，国家金融稳定发展统筹协调机制负责统筹金融稳定和改革发展，研究维护金融稳定重大政策，实践中具体的负责单位是国务院金融委。《党和国家机构改革方案》发布后，不再保留国务院金融委，由中央金融委员会负责金融稳定和发展的统筹规划和决策，由中央金融工委统一领导金融系统党的工作。《金融稳定法》需要进行相应调整，在职责划分上更加契合改革后的金融体系机构设置。3月15日，人民银行召开2023年金融稳定工作会议，指出“要加快推进金融稳定保障体系建设，完善金融稳定立法和金融稳定保障基金制度。”其他法律方面，据人民银行和银保监会2022年法治政府建设年度报告，《商业银行法》修订草案已经上报国务院，《保险法》正在修订过程中。2月15日，人民银行召开2023年金融市场工作会议，会议指出“推动出台公司债券管理条例、修订票据法。”3月29日，人民银行召开2023年反洗钱工作电视会议，会议指出“全面夯实工作基础，进一步完善反洗钱法律制度体系。”
2、金融控股公司监管
近年来，金融业呈现从分业经营向混业经营发展的趋势。2020年9月，国务院和人民银行分别发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》和《金融控股公司监督管理试行办法》，推动发展金融控股公司模式。2023年2月，人民银行发布《金融控股公司关联交易管理办法》，并于次月宣布批准中国中信金融控股有限公司和北京金融控股集团有限公司的金融控股公司设立许可。《国务院机构改革方案》规定，将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责划入新设立的国家金融监督管理总局。当前，金融控股公司的发展模式和监管模式都处在探索过程中，第六次金融工作会议预计将根据近三年的经验教训，对金融控股公司的发展及监管作出重要部署。
3、地方政府债务风险化解
2022年中央经济工作会议公报指出，“要防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量。”习近平讲话指出，“要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，坚决遏制增量、化解存量。”由此可见，地方政府债务风险化解工作的重中之重是以城投债为代表的隐形债务风险。自中央做出指示后，地方政府迅速落实，5月城投债发行增量势头得到遏制，偿还速度明显上升。截至14日，5月城投债发行量703.84亿元，仅为3月的11.31%，偿还量为3168.07亿元，相当于3月的68.51%，净偿还量2464.23亿元，此前单月最多净偿还额为915.40亿元。下一步具体工作思路，可以分为两部分，一是优化结构降低负担。1月7日郭树清指出，“有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担。”通过再融资债券、提前偿还等手段，合理配置资金优化债务期限结构，降低利率负担，缓解未来债务到期的压力。当前超过70%的城投债剩余到期年限为3-7年，自2026年起五年内地方债务压力较大，预先积极管理债务期限与利息负担，稳步化解地方债务风险。二是部分资产负债压力较大的区域，可以通过与金融机构协商推动债务重组，避免出现地方融资平台债务违约，稳步释放债务风险。2月11日，银保监会发布《商业银行金融资产风险分类办法》（2023年银保监会1号令，以下简称《办法》），自2023年7月1日起施行。《办法》规定：（1）为促使债务人偿还债务，商业银行可以对债务合同作出有利于债务人调整的金融资产，或对债务人现有债务提供再融资，包括借新还旧、新增债务融资等。（2）重组贷款至少划分为关注资产，而原标准要求将重组贷款划分为不良资产。（3）债务人未发生财务困难情况下，商业银行对债务合同作出调整的金融资产或再融资不属于重组资产 。具体来讲，《办法》为城投债重组留下可行渠道；将重组贷款由划为不良资产改为可以划分为关注资产，减轻银行层面的阻力；在未发生财务状况下调整债务合同不属于重组资产，鼓励尽早采取行动化解潜在的债务风险。
4、房地产风险化解
自二十大以来，中央对房地产市场的表态偏向积极，支持优质头部房企渡过困境，推动房地产市场平稳发展。部委和地方政府也从信贷、公积金、税收等方面出台政策扶持房地产市场。居民对于房地产市场信心也有所回暖，根据人民银行抽样调查数据，2023年一季度居民预期房价上涨和下跌的比例分别为18.5%和14.4%，较2022年四季度分别增加4.5个百分点和减小4.1个百分点。17.5%的居民表示未来三个月预计增加购房支出占比，较2022年四季度增加1.5个百分点。下一步，将支持优质头部房企合理融资需求，加快房地产新模式试点和探索，有效化解房地产市场存量风险，打破“信心转弱——需求减小——房价下跌”的恶性循环。
5、应对国际金融风险冲击
自美国进入加息以来，全球金融行业都受到冲击，特别是银行业。美联储、欧洲央行持续加息带动银行业持有的国债贬值，加息带来的流动性紧缩迫使银行在低点卖出国债，账面亏损转为实际亏损。截至5月15日，美国硅谷银行、签名银行、第一共和银行宣告破产，为美国联邦存款保险公司接管并出售。美联储报告显示，美国有700多家银行出现重大安全和偿付能力风险。此外，美国财政出现困难，而国会尚未就债务上限问题达成一致，若六月仍未达成一致，美债存在违约风险，将对全球金融体系造成新的冲击。面对外部的不确定、不稳定因素，要继续保持灵活的汇率政策，加强风险防范能力，应对潜在的国际金融风险冲击。
（五）完善国有金融资本管理体制
1、落实国有金融资产划转剥离
相较于实体国资企业主要由各级国资委履行出资人职责，金融国资履行出资人职责的机构则较为分散，有财政部、中央汇金公司、一行两会以及国资委旗下的中央企业。为解决这一问题，《党和国家金融机构改革方案》指出，“将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。”因此，人民银行、证监会和国家金融监督管理总局（原银保监会）管理的市场经营类机构将剥离划入国有金融资本受托管理机构。根据管办分离、政企分开的原则，相关金融机构的管理权将划转，股权是否划转则存在一定的不确定性。划转对象方面，根据2018年《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责，地方政府授权地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责。履行出资人职责的各级财政部门享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等权利。财政部负责制定全国统一的国有金融资本管理规章制度。各级财政部门依法依规履行国有金融资本管理职责，负责组织实施基础管理、经营预算、绩效考核、负责人薪酬管理等工作。现行国有资本管理体制下，由财政部履行出资人职责的国有金融机构主要由财政部承担财务监管职能，由中央汇金公司行使股东监管职能，由一行两会承担业务监管职能。改革后有两种可能的管理模式，仍存在较大的不确定性。一是仅将现在不归属于财政部管辖的国有金融资本统一纳入财政部管理范围内，其他管理职责不变。二是整合中投公司等大型国有金融资本管理机构，成立统筹负责国有金融资本的管理部门。
2、优化国有金融资本管理制度
优化国有金融资本管理制度，推动国有金融资本管理进一步市场化，主要体现在四方面：一是建立健全全流程、全覆盖的国有金融资本管理体系，加强资产登记、定价和转让相关管理制度。及时、全面、准确反映国有金融机构产权变动的情况，根据市场价值公允评价资产价值，规范产权交易流程确保转让过程公开透明。二是完善国有金融资本经营绩效评价体系，根据国有金融机构的功能、类别和行业制定差异化的绩效评价方式，实行分类定责和考核。考核目标明确且具有较强的可执行性。考核结果要与企业负责人的履职尽责情况相关，员工薪酬要与考核结果挂钩。三是完善人事管理和薪酬制度。坚持实施领导人选任和经理人市场化选聘的差异化政策，建立国有金融机构高管人员责任追究和薪酬追回制度，探索实施国有金融机构员工持股计划。四是规范委托代理关系，规避道德风险问题，提高国有金融资本的安全和运行效率。
3、引导金融机构专注主责主业
2020年11月，财政部发布《关于国有金融机构聚焦主业、压缩层级等相关事项的通知》（以下简称《通知》）。《通知》指出，“国有金融机构应当明晰发展战略，按照突出主业、做精专业、内部分业的要求，审慎有序开展金融综合经营。竞争性国有金融机构应当根据发展战略建立产业目录，扶优限劣，坚决退出偏离主责主业、长期无财务回报的领域，推动资本向核心主业集聚。除国家政策另有规定及金融投资运营公司外，国有金融机构境内控股或实际控制的持有同类金融业务许可证的同级子公司原则上只能为一家。”三年国企改革行动也要求国企聚焦主业、有进有退。经过三年改革后，已经取得积极成效。本次中央金融工作会议预计将会再度强调这一观点，引导国有金融机构找好发展方向、战略定位和经营重点，推动国有金融机构回归本源、专注主业，提高核心竞争力。
（六）统筹促进金融业高质量发展
1、扩大金融业对外开放
近年来，我国持续推进金融供给侧结构性改革，金融业对外开放程度不断提高。对外开放既体现在引进来，又体现在走出去。引进来方面，取消银行、证券、基金、期货和人身险等领域外资持股比例限制；取消合格境外机构投资者和人民币境外机构投资者投资额度限制；允许合格境外投资者投资商品期货、商品期权等衍生品。走出去方面，推进沪深港通、沪伦通、债券通等跨境证券市场的互联互通，对外拓展至德国、瑞士市场；降低企业赴海外上市的门槛，发行存托凭证。
内地与香港金融市场互联互通范围也持续扩大，2014年和2016年开通沪港通、深港通联通两地股票市场，2021年发布债券市场互联互通的债券通，再到2023年5月15日正式上线利率互换市场的互换通。根据《内地与香港利率互换市场互联互通合作管理暂行办法》和人民银行发言人答记者问，香港及境外的投资者可经由北向互换通参与内地银行间金融衍生品市场，在银行间市场开展符合集中清算要求的人民币利率互换交易。初期全市场每日交易净限额为200亿元人民币，清算限额为40亿元人民币。人民银行表示，未来将根据市场发展情况，适时增加投资品种，调整交易和清算额度，优化交易清算安排，适时研究扩展至“南向互换通”。多项金融业对外开放举措落地，能更好地吸引全球资源要素，增强国内资本市场和国际资本市场的资源联动，提高金融效率。金融业对外开放的大趋势是明确的，预计本次全国金融工作会议将做出新的重要部署。
2、推动人民币国际化
人民币国际化持续推进，人民币支付、投融资、储备功能均有所发展。支付功能方面，人民银行出台多项政策支持跨境贸易投资领域人民币结算，简化外汇业务办理流程。伊朗、俄罗斯、阿根廷、巴西等国家也与中国签署协议，同意使用人民币结算货物贸易。2023年1月至4月，银行代客涉外收入和支出人民币总额分别相当于8905.9亿美元和8946.59亿美元，较去年同期分别增长6.15%和6.83%。投融资功能方面，资本市场持续对外开放，沪深港股通、沪伦通、债券通等互联互通渠道开通，资本流通门槛逐步降低，境外金融机构和个人持有境内人民币金融资产仅十万亿元。储备功能方面，人民币在SDR货币篮子中的权重由10.92%上调至12.28%。全球央行持有的人民币储备总规模为2984.35亿美元，占比为2.69%，较2016年人民币刚加入SDR时提升1.61%。本次会议预计会延续2017年第五次全国金融工作会议，继续推动人民币国际化。
3、强化转型金融切实落地
2019年，OECD组织首次提出转型金融概念，转即服务于可持续发展目标转型的融资活动。绿色金融和转型金融既有相同点也有不同点。相同点在于，二者都是为可持续发展和实现双碳目标服务。不同点在于，绿色金融侧重于支持绿色行业融资，而转型金融则侧重于推动“非绿”行业向绿色行业转型。目前我国绿色金融体系相对完备，而转型金融正处于起步阶段。2022年7月，第三次G20财长和央行行长会议肯定了发展转型金融的重要意义，各方表示将继续落实《G20可持续金融路线图》，引导市场资金支持有序低碳转型。人民银行行长易纲表示，人民银行将继续牵头做好制定转型金融政策框架等工作，与各方共同推进落实《G20可持续金融路线图》，发挥好金融在支持碳达峰碳中和上的重要作用。2022年11月，G20领导人峰会正式发布《G20转型金融框架》，为各国金融监管部门建立和完善转型金融体系具有重要指导意义。2023年3月，人民银行副行长宣昌能在博鳌亚洲论坛2023年年会上表示，首批转型金融拟覆盖煤电、钢铁、建筑建材、农业四个领域，下一步，积极推动转型金融标准尽快出台和落地实施。在金融工具方面，目前，绿色债券、碳中和债券、可持续发展挂钩债券等产品已经推出，未来继续创新股权类融资工具、证券化产品、保险和担保等风险缓释工具。当前，转型金融对我国金融体制仍是较为新颖的概念，本次全国金融工作会议预计将会对转型金融做出重要部署，切实落实好四个重点领域的试点工作，制定具体可行的业务标准，加强业务监管，引导金融机构和企业加强自律。
脚注：
4 2021年数据为3月30日至年底，2023年数据为年初至5月14日。
5 资料来源：http://www.gov.cn/xinwen/2022-11/21/content_5728154.htm
6 资料来源：http://www.csrc.gov.cn/csrc/c106311/c7052769/content.shtml.
7 资料来源：http://www.xinhuanet.com/money/20230321/26c53dd41ad449f191c18506f5e71662/c.html.
8 资料来源：http://www.pbc.gov.cn/tiaofasi/144941/144943/144945/4871920/2023050615290957576.pdf.
9 资料来源：http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=1103205&itemId=4107&generaltype=0.
10 2023年5月数据截至5月14日。
风险分析
（1）既有政策落地效果及后续增量政策出台进展不及预期，地方政府对于中央政策的理解不透彻、落实不到位。（2）经济增速放缓，宏观经济基本面下行，经济运行不确定性加剧。（3）近期房地产市场较为波动，市场情绪存在进一步转劣可能，国际资本市场风险传染也有可能诱发国内资本市场动荡。（4）土地出让收入大幅下降导致地方政府债务规模急剧扩大，地方政府债务违约风险上升。（5）地缘政治对抗升级风险，俄乌冲突不断，国际局势仍处于紧张状态。
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文章来源
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证券研究报告名称：重点领域改革促进金融高质量发展——第六次全国金融工作会议前瞻
对外发布时间：2023年5月28日
报告发布机构：中信建投证券股份有限公司
本报告分析师：胡玉玮 执业证书编号：S1440522090003
研究助理：冯天泽相关研究：【中信建投◆政策简评】“三重压力”边际好转，积极政策值得期待——4月政治局会议学习体会【中信建投◆政策简评】政策加大力度支持民营经济、利好平台经济等诸多行业【中信建投◆政策简评】从财政四本账探析财政施政思路——预算执行情况与预算草案报告简评【中信建投◆政策简评】把握当下经济问题，推动经济全面复苏——2023年国民经济和社会发展计划学习体会【中信建投◆政策简评】加强集中统一领导，落实二十大报告精神——党和国家机构改革方案简评
中信建投政策研究团队
胡玉玮
中信建投政策研究团队负责人。经济学博士、牛津大学博士后、欧盟访问学者。曾担任中国证监会研究院国际金融部负责人、西班牙对外银行（BBVA）驻华代表（养老金与保险）、经济合作与发展组织（OECD）经济学家。世界银行、国际货币基金组织等国际组织顾问专家，中国社科院、中国人民大学、上海对外经贸大学客座研究员。参与或主持多项国际、国家和部委重大经济金融领域研究课题，多篇政策研究报告获党中央、国务院领导批示或批转。主要研究领域：宏观经济、国际金融、资本市场。
冯天泽
周之瀚
中信建投政策分析研究员，中国人民大学理学学士与经济学学士，北京大学金融学博士。主要研究领域包括：宏观经济、货币政策、数字经济等。
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