徐州重生
作者 | 谷青竹 南风窗长三角研究院助理研究员
编辑 | 赖镇桃
上月，江苏徐州矿务集团（以下简称“徐矿”）获评全国国有重点企业管理标杆企业。在“金字招牌”的殊荣背后，是曾为全国十大千万吨级煤炭大局之一的徐矿在本部相继关闭6对矿井、核减年产能790万吨的巨大挑战。
壮士断腕。从徐矿，可以看见以资源为城市禀赋的徐州这些年来的艰难。
目前，全国共有69个资源枯竭型城市面临发展困境，262个资源型城市急于摆脱“资源诅咒”。2011年，徐州被国家正式列为全国第三批资源枯竭型城市之一。
在成为老矿区转型发展示范区的求索之路上，“徐州经验”可以对其他同类型城市产生怎样的借鉴意义？
“冒黑烟”的GDP
在能源自给率不足8%的江苏，徐州是唯一的产煤城市，开采历史已有130年之久，1949年以来累计产煤超10亿吨。
但是，长期高强度、大规模开采导致徐州的资源“寿命”只余不到20年，且矿井深度逐渐超过1000米，技术改造成本高企。徐州多石灰岩的地质条件使得采空区更极易出现土地塌陷问题——共有多达37.83万亩的“城市伤疤”。
“一下雨干部就得往塌陷区跑，转移危房里的村民。”徐州市自然资源和规划局贾汪分局的一名公务员的电脑里存着一些老照片，“（那里）地上的裂缝像地震过似的，汛期出门水都齐腰。”
那些年，记忆里的徐州矿区是这样：“运煤的小火车一来，饭菜上就落下一层灰”、“住在矿工宿舍，早上醒来鼻孔都是黑的”、“几乎不穿白衬衫，撑不了半天领子就变成黑的”……
曾经，一城煤灰半城土。
在一切以煤为源的产业逻辑下，以电力、焦化工、钢铁、水泥、机械为主的高污染、高耗能型重工业还在继续加剧生态环境的衰颓。而支柱产业式微和产能过剩也意味着粗放式发展终有尽头。
“山穷水尽”之后，严峻的民生问题接踵而至。
煤炭重镇贾汪区，在煤尽城衰后曾不得不面对600万平方米工矿棚户区、基础设施和公共服务功能缺失以及超5万下岗失业工人再就业的“欠账”。
当苏南城市以融入全球化为大背景进行开放式高速发展时，以国企“计划经济”为主导、产业结构层次偏重偏低的徐州却在经济不振的瓶颈和荒山秃岭的疮痍中步履蹒跚——转型迫在眉睫。
“百年煤城”的纠偏探索
2001年7月22日，徐州老工业基地和煤炭工业的发源地贾汪区发生“7·22矿难”，造成92人死亡。在中央问责和资源枯竭的双重压力下，徐州被迫进行治理——自2002年起，上百座煤矿陆续关闭。
“矿大城小”的双轨格局和为华东地区保稳定的责任所在，使得徐州电煤价格一直低于市场价，且只有少量资源类税收能进入徐州财政一般预算。因此，资源城市转型专家、中国矿业大学教授常江判断，财政短缺的徐州在实践初期其实并未明确生态转型导向，而是出于扭转既行经济结构弊端，以谋发展为动力进行探索。
以江苏省《徐州都市圈规划（2002-2020）》为引领，充分利用《关于加快南北产业转移的意见》吸引苏南帮扶，徐州重新驶上经济发展的快车道。2007年，徐州提出对废弃采煤塌陷地进行再利用，便是针对经济发展过程中城市空间局限和土地需求上升之间的矛盾生发出的解决之道。
用塌陷地治理来换取建设用地指标，以生态恢复来衔接产业、优化环境，常江评价这种一石二鸟的思路“很接地气”。
2008年则被江苏师范大学经济地理学者仇方道教授定义为徐州生态转型实践的转折之年——国务院明确第一批资源枯竭型城市的政策信号，让徐州的生态治理从服务经济发展的“无心插柳”转为利用政策红利期有所作为的“主动出击”。
以获得2005年国家采煤塌陷地综合治理科技进步二等奖的商湖采煤塌陷区项目，和九里湖生态湿地公园这个我国首座利用采煤塌陷地改造的城市生态湿地公园作为“摸着石头过河”的成功范本，徐州正式将目光锁定贾汪区内集中连片、面积最大的“硬骨头”——潘安采煤塌陷区。
这块足有1.74万亩的采煤塌陷区是全国首个以独立科目单独立项的土地整顿项目。2010年，关停煤矿而致财政捉襟见肘的贾汪区以5亿元政府资金“抛砖引玉”，吸引各类社会融资共22亿元，开始了历时5年、总投资达50亿的集中治理。
通过联合中国土地勘测规划院、国土资源部土地整治中心、中国矿业大学、老工业基地资源利用与生态修复协同创新中心以及徐矿等政产学研单位进行“复合联诊”，贾汪区开发出了“基本农田修复+采煤塌陷地复垦+生态环境修复+湿地景观开发+村庄异地搬迁”五位一体的创新治理模式。
曾经千疮百孔的废弃之地，如今化为8000余亩湿地公园和9000余亩高标准农田。2017年，“徐州之肺”潘安湖湿地公园被评为首批10家国家级湿地旅游示范基地之一。
到2018年，贾汪区完成塌陷区治理总面积6.92万亩，其中置换建设用地2万亩、再造耕地5万余亩、形成湿地景观1.18万亩。2018年上半年，曾经“天黑、房裂、地陷、水黑、路断”的贾汪迎来旅游人次474万，“煤城”正在变身为“泉城”。
通过塌陷地修复和生态治理的融合，贾汪区找到了一条快速城市化与有限土地空间之间、经济发展与生态保护之间的平衡道路。十八大之后，“贾汪样本”在徐州快速推广，“双修”（生态修复和城市修补）更被纳入官员考核指标体系——生态转型在徐州成为制度。
如今，一城山色半城湖。
在环境治理之外，如何重塑被全面颠覆的乡土文化、抚平支柱产业真空之下的社会伤痛，也是徐州必须解答的一道难题。
一是要提供大量就业机会。
以徐矿为代表，通过异地投资开矿、向6个国家和国内8个省输出外包服务，为闭矿减产之后面临下岗之虞的1.1万职工解决就业问题。在塌陷区，则通过发展养鱼、温室大棚和食用菌等高效、观光农业项目，共计提供就业近2万人次。
二是要集中改善人居环境。
307万平方米的棚户区犹如城市面部的片片黑斑，成为徐州改善民生的头等大事。对于占比超20%的矿区工棚，徐州各地方在考察学习他地移民搬迁和美丽乡村建设的基础上，因地制宜采取先建后拆、货币化安置、集体搬迁、整镇迁建等多种方式进行治理。
对于被迁居民来说，居住面积翻番，居住环境清洁，还有拆地补偿和房屋升值等福利，生活状态有明显提升。
三是要扭转单一封闭的产业结构。
2016年，拥有134年开采史的贾汪关闭了最后一座煤矿，正式进入“无煤时代”。
全民挖煤、有水快流的单一劳动依附和社会福利待遇的缺乏导致当地乡村经济收入低下、基础设施破旧、文化肌理粗粝。在资源耗尽之后，失业、穷困、不良风气等社会问题越发严峻。
解决之道在于找到新的经济增长方式。
工矿区周边的马庄村是一个在摸索中寻找答案的范例。
依托潘安湖湿地公园的建立和徐州市政府进一步加快发展旅游的政策东风，该村开始瞄准乡村民俗文化发展生态旅游，开展文化音乐演出、民俗文化再造和农村工艺产品设计。在2016年全国“特色小镇”和“乡村田园综合体”建设的政策热潮中，马庄乡村旅游点得到了进一步发展。
目前，马庄村业已形成“香包小镇”“婚礼小镇”，在文化建设中不仅更新了各项基础设施，还吸引了企业投资，增加了就业机会和村民收入。
马庄村“潘安湖婚礼小镇”（图片来源：澎湃新闻）
唯新是图
城市是产业的平台，其本质是创造价值的地方。物理层面的更新只能叫做城市翻新或者城市美容，有价值的城市更新是创造城市生产生活的新态势。
故而，徐州要涅槃重生，在生态治理之外，最根本的逻辑还要着落在产业的转型，关键词则是“创新”和“低碳”。
徐州对高污染的钢铁、焦化、水泥和热电传统企业，限期强制“退城入园”或关停退出市场。到2020年底，徐州18家钢铁厂已关停15家，市区焦化企业全部关闭，化工企业则从400多家缩减至70多家，水泥企业只剩3家。
同时，还必须对装备制造、食品加工、煤电能源、煤盐化工、冶金工业和建筑建材等上游高度依赖自然资源、下游面临产能过剩的高能耗型传统产业进行改造——徐州通过一手建立能耗标准、推动设备改造，一手建立退出机制、汰换落后产能，重点提升生产能耗效率，打造对可回收利用生产污染物的循环经济产业体系。
行业面临洗牌阵痛、公共财政出现缩水，时任徐州市委书记周铁根直言转型之路“非常痛苦”。
痛，在壮士断腕。苦，在寻觅新路。
一方面，引入新能源、电子信息、新材料、新医药、高端装备和节能环保六大新兴产业“增量”，重点培育中能硅业、协鑫硅材料和强茂集团等龙头企业，加强发展光伏产业相关的高端制造业。
2021年上半年，徐州新兴产业产值同比增长43.3%，高技术产业投资增长36.0%。目前，徐州已初步形成以世界级创新企业、创新型领军企业、科技“小巨人”企业和科技型小微企业为主体的创新梯队，建成省级以上创新平台200多个，大中型工业及规模以上高新企业研发机构达700多家。
所辖县区则“百花齐放”：邳州着力打造千亿级非晶科技产业基地。新沂全力建设医药大健康领域的现代智慧产业园区。泉山区的中关村信息谷创新中心全面导入北京中关村的技术、人才和资本等创新要素，2015年起步年便累计签约125家企业，获得世界500强企业甲骨文加盟，华为云计算大数据中心亦在此落地。
另一方面，还要以研发为动能更新基础雄厚的传统工业产业“存量”。
继续发展重工业，不是重回一味求速、粗放发展的老路，而是基于徐州老工业基地的底蕴和实力，用科技创新推动徐州工程机械集团（以下简称“徐工”）等“巨无霸”型制造业企业进行高端升级。
成立于1989年的徐工，在早期曾寄希望于通过与外资企业合作来实现快速积累，但结果证明，“引进、消化、吸收”的路径看似轻松，却多是弯路。
1994年徐工与美国卡特彼勒公司协议“以市场换技术”——规定徐工不能再独立生产36吨、40吨和49吨量级大吨位挖掘机。虽然在初期，外资参与可以解决资金不足、技术档次低、缺少高档产品品种等问题。但历经15年，徐工并未能够有效实现“学习技术”这个初衷。相反，因为“自封武功”，到了2000年后徐工的技术能力已远远落后于竞争对手。
2010年，徐工在中止合作后，重启停滞已久的自主研发历程。几乎从零起步，徐工短短几年便迎头赶上，到2017年已成为国内挖掘机市场仅次于三一、卡特彼勒的“第三把交椅”，占有率达10.1%。在大吨位及超大吨位领域，徐工更实现后发先至——至2014年已与国内同行拉开差距；2018年随着“神州第一挖”正式下线，徐工已冲入世界大型成套矿业机械豪华俱乐部，改变了德美日少数几家企业垄断全球的产业竞争格局。
徐工实现技术飞跃的“秘诀”，在于坚定瞄准精度高、投入大、回报周期长的大吨位挖掘机领域“走他人不愿走的路”。更重要的是，在没有任何进入壁垒、完全开放的激烈竞争环境中，徐工一直坚持保持占总收入5%的研发投入。
从2011年4月起，受基础设施建设减速的大环境影响，工程机械行业进入了五年断崖式下滑期，最低点时国内市场容量萎缩至2011年高点时的28%。其时，许多业内企业提出“去工程机械化”以求度过寒冬，徐工反而加倍强调创新升级，诞生了超大吨位液压挖掘机、亚洲最高登高平台消防车DG100、全球最大吨位矿用自卸车DE400等高精尖产品。
而要提振产业创新的硬实力，抓手要着落在吸引人才、高校和科研院所的软实力。
今年初，徐州市委、市政府出台《徐州市“555”引才工程实施方案》、《关于构建“赋能型”人才服务体系的实施意见》，每年拨款10亿元投入人才工作，提出要为在徐创新创业人才提供“从Idea到IPO”的全流程、全要素、全周期人才服务体系。
为了打造“永不落幕”的沪徐对接机制，有效承接上海外溢的科研和人才资源，2018年起徐州还连续三年在沪举办大院大所对接合作恳谈会，共对接近1000名来自10多个国家和地区、100多家大院大所的院士专家、高端人才，促成408项意向合作项目，组织104个重大项目现场签约。其中，已落地者达70多个，占比70%以上。以吴孟超院士、戴克戎院士为代表的98名高层次领军人才、39个创新创业团队已投身徐州创业发展。
徐州-上海大院大所对接合作恳谈会（图片来源：交汇点新闻）
龙头的担当
根据《中国绿色智慧城市发展智库报告》，依靠矿产资源发家的中国北部城市，在生态转型、绿色发展的过程中普遍面临较大困难。
淮海经济区即是一个典型的老工业基地和资源型城市连片区域，兴于资源又困于资源——域内10个城市中，有3个老工业城市和7个资源型城市——产业结构普遍偏重，二元结构矛盾突出，发展动力相对不足，转型振兴压力巨大。
而作为逐鹿中原的淮海龙头，前些年徐州的首位度尚不够凸显。
“跳出徐州看徐州”。
江苏省委书记娄勤俭的这句期待，正在于勉励徐州打破地级市思维，在战略上以整体化思维积极适应作为淮海经济区中心城市应发挥的职能。
不可否认，横跨苏皖鲁豫四省的无形藩篱为以弥合城市间发展差距、突破区域间行政壁垒为要旨的淮海一体化带来了很大挑战。好在，随着经济发展与环境保护进入“正耦合”阶段，徐州“生态修复+产业转型+城市更新+社会治理”的“四合一”经验可以成为推动区域协同合作的切入点。
总体来看，徐州的生态转型是一次始于经济发展诉求、从矿区土地修复和空间资源优化入手的动态未完成的实践，并伴随着零星走回头路的过程。
贾汪区在生态治理的过程中，曾有不少声音主张将潘安湖工程募集资金用于招商引资和投建项目，而非发展生态旅游这种“不能迅速产生效益”的产业。唯一的省级开发区徐州工业园，最初入驻的也多是自市区转移出来的钢铁、化工、焦化等重工业型企业。
彼时彼刻，唯有以坚定的信念和长远的目光追求高质量发展。
环境优化不止能够带来明面上的旅游收益，后续还为贾汪引来了恒大集团、绿地集团和浩泽集团等大企业。依托潘安湖，恒大斥资500亿元打造生态文化旅游小镇。2017年徐州市委更规划了20平方公里的潘安湖科教创新区。目前，江苏师范大学文学院、徐州幼儿师范专科学校等4所高校已确定入驻。未来，这里还将陆续引入高端科研机构，打造辐射淮海经济区的人才创新基地。
后信息化时代，青山绿水可以聚人兴业，转一煤独大为绿色多元。企业发展与地方生态休戚与共，也应当被纳为城市修复主体，积极承担环保责任。
在徐州采煤塌陷地的治理过程中，徐矿改变了过去相关责任企业只向地方政府支付治理费用的消极方式，以融入地方发展为使命，累计投入资金46.85亿元，配合政府引导，协助治理沉陷区22.4万亩，搬迁压煤村庄274个，安置村民4.86万户、16.9万人。
不独淮海，资源枯竭性老工业城市的治理是一道世界难题。
德国鲁尔区城市群拥有占德国煤炭总储量的3/4，曾在资源开发和重工业发展中占据重要地位，也因生态破坏和矿源枯竭之后成功实现高科技转型和城市生态修复而举世闻名。其经验证明，城市更新当由产业升级入手提升内涵，兼顾在外延风貌上体现城市的历史和基因。
德国国家工程院院士伯恩哈德·穆勒第二次到访徐州后，用“Amazing”形容徐州在绿色转型方面取得的成绩。他建议徐州效仿鲁尔区，以“存旧为新”代替“废旧立新”，将矿区工业基地改造为休闲娱乐和展览教育设施。譬如，鲁尔博物馆由洗煤车间改建，奥伯豪森博物馆原为巨型煤气储罐。
除了学习已有样本，徐州也已经有了自己的创举。
通过因地制宜建设特色村镇，徐州为解决采矿业真空后的大规模失业和次生社会问题提供了思路。除了马庄村，在徐州还有成为江苏省首批农业特色小镇的敬安辣椒科创小镇、获批全国“一村一品”示范村的张寨陈油坊村和安国镇汉之源特色文旅小镇等。
这种模式在国内其他曾经高度依赖煤炭产业的城市也已经得到一定推行。重庆市万盛经济开发区就通过打“旅游+体育”特色牌，成功实现7个国家级贫困村整村脱贫，且返贫率为0。
2019年，徐州发布《黄淮海平原采煤沉陷区修复技术标准》《采石宕口生态修复技术标准》等专业化标准，为淮海经济区和全国其他同类型城市提供借鉴。联合国人居奖就是对“徐州经验”的充分肯定。
诚然，徐州禀赋资源之丰厚，非域内其他城市可望其项背——九省通衢的交通综合枢纽，拥有省内第二多的高校（14所）和三级医院（24家），更与宁、苏、锡一道被江苏省政府支持创建“国际消费中心城市”。故而，其转型经验在某些方面也存在难以复制的基础要求。
但资源优势可以区域共享。对于想要“干出个中心城市”的徐州而言，提供扶助恰是突破淮海经济区内壁垒、提升徐州都市圈辐射力的共赢之举。毕竟，所谓龙头，不是互拼拳脚、倚强凌弱的“大树底下不长草”，而是引领发展、服务团体的“大树底下好乘凉”——在自身成长为参天大树的同时，还能在身后培育出一片郁郁葱葱的森林。
“大风起兮云飞扬！”这是徐州的豪情。从“工业老城”到“绿色新城”，这座兼具“北雄南秀”的城市还在不断进击。
参考资料：
[1]徐州经验再思考：老工业城市如何低碳转型。澎湃新闻
[2]百年煤城蝶变江南水乡，徐州贾汪何以成资源枯竭城市转型样本。澎湃新闻
[3]从“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”。人民日报
谷青竹
文理兼修的区域产经好奇家
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作者 | 谷青竹
编辑 | 赖镇桃
排版 | 沈沁心
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